Uni Eropa dan Konflik di Wilayah Basque Country

Kerangka Kerja dalam Menghadapi Terorisme. 86 Spanyol menjadi inisiator bersama Jerman dan Italia dalam kerjasama ini. Usaha perdamaian dengan melibatkan ETA sulit terwujud selama kelompok ini masih ditetapkan sebagai organisasi teroris. Sikap dari Pemerintah Spanyol pun menjadi penghalang dalam upaya penyelesaian konflik oleh Uni Eropa di Basque Country. Spanyol tidak ingin isu mengenai kemerdekaan Basque dibahas di level Uni Eropa. Diplomat-diplomat Spanyol di Uni Eropa pun menghindari pembahasan mengenai kemerdekaan Basque. Seperti, pada Mei 2001, diplomat Spanyol Javier Solana dari CFSP, dalam lawatannya ke Makedonia menolak membicarakan isu kemerdekaan Basque. Ia berpendapat bahwa isu kemerdekaan dan konflik Basque sebaiknya diselesaikan oleh Pemerintah Spanyol sendiri. Uni Eropa tidak ingin mencampuri masalah internal negara anggotanya. 87 Pada 14 Februari 2002, Spanyol yang memegang kursi Presiden Dewan Uni Eropa mendesak Parlemen Eropa untuk menolak usulan Juan Jose Ibarretxe Presiden BAC Basque Autonomous Community agar Basque diberikan satu kursi di Parlemen Eropa. Ketua Komisi Eropa, Romano Prodi pun menyerahkan menyerahkan isu Basque kepada internal Spanyol. 88 Penolakan usulan Ibarretxe membuat adanya himbauan dari juru bicara Herri Batasuna-Jose Alvarez terhadap 86 Stefanie Pleschinger, Allied Against Terror: Transatlantic Intelligence Cooperation, Journal of Yale University, 2006,hlm.55 87 EU Chief Solana Avoids Basque Issues terdapat di http:www.realitymacedonia.org.mkwebnews_page.asp?nid+2440 diakses pada 10 September 2014 88 Basque Tax Madrid on EU Representation dalam Sembiring, Kekerasan dan Kebebasan, hlm.93 46 warga Basque untuk menolak segala hal yang berbau Uni Eropa, termasuk memboikot Referendum Konstitusi Eropa. Uni Eropa dipandang mengabaikan realita yang terjadi di Basque dan di dalam konstitusi tersebut hanya mementingkan kepentingan Eropa dan negara-negara anggotanya, tetapi Uni Eropa tidak membebaskan wilayah regional untuk menentukan nasib sendiri. 89 Uni Eropa tidak mudah mengatasi konflik di Basque Country seperti halnya di Irlandia Utara. Menurut anggota Parlemen Eropa dari Partai Aralar yang tergabung dalam European Free Alliance-Inaki Irazabalbeitia 90 , penyelesaian konflik di Basque Country bukanlah kompetensi Uni Eropa. Uni Eropa akan mengambil langkah tergantung pada sikap Pemerintah Spanyol. 91 Uni Eropa memilih berkompromi dengan kelompok moderat Basque seperti PNV dan BAC Basque Nationalist Party, sedangkan dengan ETA, Spanyol dan Uni Eropa masih melarang segala macam aktifitas politik. Uni Eropa memercayai Spanyol sebagai negara yang demokratis dan dapat mengatasi masalah di Basque Country. Upaya penyelesaian konflik di Basque Country dapat terselesaikan dengan cara-cara politis. Faktanya saat ini, di Basque Country tidak hanya dihuni oleh etnis Basque. Dalam beberapa dekade terakhir, warga Basque Country mengalami peningkatan signifikan dari orang-orang non- 89 Situs berita eubusiness.com EU Vote Has Regional Powerhouses Devided in Spain terdapat di http:www.eubusiness.comInstitutions050215024125.ktzvwj5 diakses pada 14 September 2014 90 European Free Alliance dibentuk di Brusel tahun 1981 da resmi menjadi kelompok parlemen resmi thun 1999 adalah kelompok yang dibentuk oleh beberapa anggota Parlemen Eropa yang mewakili region, minoritas, stateless-nations dari Catalunya, Corsica, Galicia,Flanders, Latvia, Skotlandia, Wales dan Basque Country . The European Free Alliance Group in the European Parliament 91 Balasan email interview penelitian ini via inaki.irazabalbeitiaep.europa.eu pada tanggal 4 September 2014 47 etnis Basque yang justru menolak memisahkan diri dari Spanyol. 92 Akan tetapi, rakyat Basque saat ini menginginkan otonomi yang lebih luas dibandingkan upaya untuk merdeka. 93 Bagi Uni Eropa sendiri, kemerdekaan Basque Country bukanlah hal merugikan bagi Uni Eropa. Basque Country akan secara otomatis menjadi anggota Uni Eropa jika merdeka dari Spanyol. Wilayah regional dan sub-nasional di Eropa seperti Basque Country tidak anti-Uni Eropa. Basque Country hanya menolak pengendalian oleh pemerintah pusat. Spanyol sangat menghindari kemerdekaan Basque Country yang selama ini menjadi penyokong ekonomi Spanyol. Tetapi kehadiran kelompok radikal ETA yang menjadi bahan pertimbangan Uni Eropa dalam mendukung kemerdekaan Basque Country. Uni Eropa akan menghadapi konsekuensi jika Basque Country memisahkan diri dari Spanyol, maka warga non-etnis Basque yang tinggal dan bekerja di Basque Country selama beberapa generasi akan menghadapi resiko diskriminasi dari kelompok radikal ETA yang selama ini memperjuangkan kemerdekaan Basque. 94 Diskriminasi akan menimbulkan potensi pelanggaran pasal 27 Kovenan Internasional tentang Hak Sipil dan Politik yang menyatakan : 95 “In those States in which ethnic, religious or linguistic minorities exist, persons belonging to such minorities shall not be denied the right, in community 92 Lindsay Murphy, EU Membership and an Independence Basque State, Peace International Law Review, Vol.19, Iss.2, Art.7, 2007, hlm.345 93 Balasan email interview penelitian ini via inaki.irazabalbeitiaep.europa.eu pada tanggal 4 September 2014 94 Murphy, EU Membership, hlm.345 95 International Covenant on Civil and Political Rights file pdf terdapat di http:ec.europa.eujusticepoliciesprivacydocs16-12-1996_en.pdf 48 with the other members of their group, to enjoy their own culture, to profess and practise their own religion, or to use their own language” “Negara-negara dengan etnis, agama atau bahasa minoritas, kelompok minoritas tersebut tidak boleh diingkari haknya , di masyarakat, dengan anggota lain dari kelompok mereka, menikmati budaya mereka sendiri, menganut dan menjalankan agama mereka sendiri, atau menggunakan bahasa mereka sendiri.” Alasan tersebut disimpulkan dari Uni Eropa yang menilai bahwa ETA telah melakukan pelanggaran HAM dalam konflik di Basque Country. Pelanggaran HAM tersebut seperti, aksi penculikan, serangan, pembunuhan, pemerasan dan ancaman terhadap warga sipil yang tidak mendukung penuh kemerdekaan Basque. 96 Uni Eropa mendukung penuh Spanyol untuk memerangi dan menumpas kelompok separatis ETA. Terdapat dua faktor ketidakhadiran Uni Eropa dalam proses mediasi dan dialog konflik di Basque Country. Pertama, sejak runtuhnya rezim diktator Franco, Spanyol telah memenuhi syarat mutlak menjadi anggota Uni Eropa menjadi negara demokrasi yang stabil, modernisasi sistem sosial dan perlindungan kaum minoritas. 97 Uni Eropa memandang Spanyol mampu mengakomodasi wilayah-wilayah regionalnya dengan memberikan otonomi yang begitu luas terutama di wilayah Basque sejak diberlakukannya Statuta Guernika tahun 1979. Hal tersebut 98 96 Murphy, EU Membership, hlm.344 97 Sekilas Uni Eropa terdapat di http:eeas.europe.eudelegationsindonesia diakses pada 15 September 2014 98 Gaurko Gaiak, Basque Participation in Decision-Making by the European Union Council of Ministers Would Be Possible if There Was Political Will on the Part of Madrid, 49 Kedua, pada tahun 1986, Spanyol bergabung dengan EEC European Economic Community atau Masyarakat Ekonomi Eropa. Lawrence Wilde mengemukakan bahwa Uni Eropa adalah sebuah kelompok kapitalis yang membawa agenda-agenda neo-liberal, 99 setelah diberlakukannya Single European Act pada tahun 1986, bertepatan dengan aksesi Uni Eropa di Spanyol. 100 Sebagai sebuah kelompok kapitalis, Uni Eropa berkepentingan melindungi aset modal investasinya di Spanyol. Konflik akan menjadi batu sandungan bagi kepentingan Uni Eropa di negara-negara anggotanya, sehingga Uni Eropa lebih mendukung kelas atau kelompok yang lebih dominan dan berideologi sejalan. Uni Eropa memandang konflik antara Pemerintah Spanyol dan ETA yang berhaluan kiri akan mengganggu proses integrasi ekonomi Uni Eropa di Spanyol, sehingga Uni Eropa lebih memilih mendukung Spanyol, karena besarnya investasi mereka di Spanyol. Meskipun demikian, Uni Eropa mencoba bersikap demokratis dalam menyikapi isu separatisme di Basque Country. Uni Eropa mengijinkan BAC Basque Autonomous Community memiliki perwakilan di Brussel markas Uni Eropa sesuai dengan keputusan Mahkamah Konstitusi Spanyol pada tahun 1988, dua tahun pasca keanggotaan Spanyol di Uni Eropa tahun 1986. 101 99 Common Agriculture Policy dalam Sembiring, Kekerasan dan kebebasan, hlm.91 100 Sejarah Pembentukan Uni Eropa terdapat di http:www.indonesianmission- eu.orgwebsitepage943418664200310095958555.asp diakses pada tanggal 15 September 2014 101 Pemerintah Spanyol mempertanyakan legitimasi perwakilan Basque di Uni Eropa dinilai akan mengancam persatuan Spanyol dalam urusan luar negeri. Pemerintah lokal Basque beralasan bahwa dalam konteks Uni Eropa entitas sub-nasional memiliki hak mempertahankan kepentingan mereka. Hingga pada tahun 1994 Mahkamah Konstitusi Spanyol hanya mengijinkan aktifitas tertentu terhadap perwakilan Basque di Brussel dan melarang membuat sebuah kebijakan yang berseberangan dengan kebijakan luar negeri 50 Uni Eropa tidak mengabaikan isu-isu sub-nasional yang terjadi di negara anggotanya. Pada tahun 1988, Komisi Eropa membentuk CCRLA the Consultative Council of Regional and Local Authorities. Badan khusus tersebut ditujukan untuk mengasosiasikan otoritas sub-nasional dan mengimplementasikan kebijakan Uni Eropa di wilayah-wilayah regional. CCRLA tidak memiliki fungsi perwakilan yang jelas, CCRLA hanya diberi fungsi sebagai penasihat tidak memiliki efek yang mengikat. 102 Pada Traktat Maastricht tahun 1994, Presiden Komisi Eropa Jacques Delors membentuk lembaga yang merepresentasikan daerah-daerah regional, sub- nasional dan etnis minoritas yang bernama CoR Commite of Region. 103 Atas desakan dari Wilayah-wilayah regional yang meminta Uni Eropa memberikan tempat khusus kepada pemerintah regional, karena melihat kecenderungan desentralisasi di negara-negara anggota Uni Eropa. Sejak didirikannya CoR, wilayah-wilayah regional mendapat pengakuan di lingkup Uni Eropa. CoR diberi mandat untuk mengakomodasi isu ekonomi, sosial, kerjasama transnasional, kesehatan publik, pendidikan dan budaya. CoR dapat menyampaikan pendapat yang relevan dalam level regional, tetapi CoR tidak memiliki efek yang mengikat. Setelah diberlakukannya Traktat Lisbon pada 1 Desember 2009, Uni Eropa memberikan hak bagi CoR untuk mengajukan Spanyol. Ibrahim Saylan, Sub-State Nationalism within European Integration Process : a Comparative Study of Scottish, Basque and Kurdiss Cases, Phd.Dissertation Department of Political Science Ihsan Dogramaci Bilkent University, Ankara, 2011,hlm.274 102 Piccioli, European Integration and Stateless Minorities, hlm.24 103 Christopher K. Connolly, Independence in Europe : Secession, Sovereignty, and the European Union, Duke Journal of Comparative International Law Vol.24:51, 2013, hlm.79 51 permohonan kepada the European Court and justice untuk membatalkan proposal legislatif . 104 Pada pemilu Parlemen Eropa tahun 2009, PNV ambil bagian dalam Coalition for Europe yang terdiri partai-partai dari regional lain di Spanyol seperti, Democratic Convergence of Catalonia, the Democratic Union of Catalonia, the Valaencian Nationalist Bloc, the Majorcan Union, the Canarian Coalition, and the Andalusian Party. PNV pun memiliki perwakilan di CoR melalui kelompok Aliansi Demokrat dan Liberal untuk Eropa. 105 Dalam Traktat Maastricht pasal 146, Uni Eropa memberikan kesempatan kepada negara-negara anggota untuk memberikan hak kepada perwakilan regional menjadi delegasi dalam Council of Ministers badan utama pengambil keputusan di Uni Eropa. Basque Country tidak memiliki peran nyata dalam pengambilan keputusan di Brussels. Pemerintah Spanyol hanya mengijinkan pemerintah pusat memiliki kursi di meja pengambil keputusan Council of Ministers. Pemerintah Spanyol tidak memberikan tempat untuk institusi Basque Country dan menurut pihak Spanyol tidak ada kepentingan di Basque Country yang perlu diperjuangkan. 106 104 Art.8 Protocol on the Application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality, Lisbon Treaty, 2009 dikutip oleh Ilaria Piccioli, European Integration and Stateless Minorities : the Trajectory of Basque Nationalism, Phd Thesis of Department of History and Political Science LUISS-GUIDO CARLI, Rome, 2010, hlm.25 105 Ibrahim Saylan, Sub-State Nationalism within European Integration Process : a Comparative Study of Scotish, Basque and Kurdish Cases, Phd.Dissertation Departement of Political Science Ihsan Dogramaci Bilkent University, Ankara, 2011, hlm.275 106 Gaiak, Basque Participation in Decision-Making, hlm.10 52 Upaya-upaya dengan cara-cara politis melalui CoR dalam menanggapi isu sub-nasional di Basque Country masih belum cukup mengakomodasi kepentingan Basque. Uni Eropa pun menggunakan mekanisme lain dalam upaya meredam konflik. Uni Eropa memiliki kebijakan regional Eropa melalui program pemberdayaan wilayah-wilayah regional dan sub-nasional dengan instrumen bantuan ekonomi melalui program Structural Funds. 107 Program kebijakan regional Eropa periode 2007-2013 melalui Structural Funds ditujukan langsung ke wilayah-wilayah regional termasuk Basque Coutry. Dengan upaya Uni Eropa tersebut, Uni Eropa memandang bahwa instrumen bantuan ekonomi akan membuka peluang terciptanya perdamaian di wilayah Basque Country. Skema dan mekanisme kebijakan regional Eropa di Basque Country serupa dalam penanganan konflik di Irlandia Utara. Perbedaan mendasar hanya pada proses perdamaian. Konflik di Irlandia Utara telah selesai dengan terciptanya perjanjian perdamaian melalui Good Friday Agreement, sementara di Basque Country masih belum mencapai kesepakatan perdamaian antara ETA dan Pemerintah Spanyol. 107 Piccioli, European Integration and Stateless Minorities, hlm.32 53

BAB IV UPAYA UNI EROPA DALAM MEREDAM KONFLIK DI WILAYAH

BASQUE COUNTRY, SPANYOL TAHUN 2007-2013 Bab ini menganalisa upaya Uni Eropa dalam meredam konflik di wilayah Basque Country-Spanyol. Seperti yang dijelaskan di bab III, Uni Eropa tidak mampu menyelesaikan konflik di Basque Country melalui mekanisme mediasi dan dialog. Meskipun demikian, Uni Eropa memfokuskan upayanya melalui conflict prevention di Basque Country dengan pendekatan ekonomi dan sosial. Seperti tujuan dari pendekatan perdamaian positif, Uni Eropa menerapkan kebijakan regional Eropa untuk mengatasi konflik di Basque Country. Kebijakan regional Eropa di Basque Country diterapkan berkala per enam tahun. Terhitung sejak tahun 1994 hingga 2013, Uni Eropa telah mengeluarkan kebijakan regional dalam tiga periode, 1994-1999, 2000-2006 dan 2007-2013. Penelitian ini menganalisa kebijakan regional Eropa di Basque Country periode ketiga tahun 2007-2013. Pada periode ketiga kebijakan regional Eropa di Basque Country, Jumlah eskalasi konflik dan teror ETA menurun drastis pasca ETA menyatakan gencatan senjata permanen pada tahun 2010. Penelitian ini menganalisa efektifitas kebijakan regional Eropa dalam mengurangi jumlah eskalasi konflik periode 2007-2013 serta faktor penghalang dan pendukung kebijakan regional Eropa periode 2007-2013. 54

A. Kebijakan Regional Eropa Structural Fund

Kesenjangan ekonomi antar wilayah regional menjadi isu penting dan masalah serius di beberapa negara anggota Eropa. Selain faktor perbedaan sejarah, etnis, bahasa, dan budaya, kesenjangan ekonomi pun menjadi salah satu faktor gerakan separatisme muncul di Eropa. Masalah separatisme dapat mengancam stabilitas ekonomi, politik dan proses integrasi Eropa. Untuk mengatasi masalah kesenjangan ekonomi, Uni Eropa menerapkan program bantuan dan stimulus ke wilayah regional dan sub-nasional. Sebagai upaya menciptakan pembangunan ekonomi berkelanjutan di wilayah regional dan sub-nasional, Uni Eropa menerapkan program kebijakan regional Eropa yang membantu wilayah regional dan sub-nasional yang tertinggal dalam pembangunan dan ekonomi. 108 Dampaknya, Upaya wilayah regional dan sub-nasional untuk memisahkan diri tidak lagi muncul, ketika kebutuhan ekonomi dan pembangunan telah terpenuhi. Keseimbangan ekonomi dan pembangunan ekonomi berkelanjutan menjadi salah satu tujuan integrasi Eropa di wilayah regional dan sub-nasional, seperti yang tertuang dalam pasal 158 Traktat Komunitas Eropa tahun 2002. 109 “In order to promote its overall harmonious development, the Community shall develop and pursue its actions leading to the strengthening of its economic and social cohesion. In particular, the Community shall aim at reducing 108 Nicholas Moussis, Handbook of European Union, Institutions and Policies, EDIT-EUR, 1994, hlm.99 109 Caitlin Daw, Cohesion Policy of the European Union : Facilitated by Supranational Institutions and Regional Autonomy or Hindered by Nationl Sovereignty?, Claremont-UC Undergraduate Research Conference on the European Union, Vol.2, Art .7, 2012, hlm.58 55 disparities between the levels of development of the various regions and the backwardness of the least favoured regions or islands, including rural areas” Dalam rangka mempromosikan pembangunan yang selaras dan merata, Komunitas akan membangun dan bertindak untuk memperkuat kohesi ekonomi dan sosial. Secara khusus, Komunitas akan mengurangi kesenjangan tingkat pembangunan antar regional tertinggal, pulau-pulau termasuk daerah pedesaan. Dalam merealisasikan kebijakan regionalnya, Uni Eropa menggunakan instrumen bantuan finansial Structural Funds untuk pembangunan wilayah regional dan sub-nasional. 110 Program Structural Funds mempromosikan pembangunan ekonomi, insfratuktur dan meningkatkan lapangan kerja yang didesain untuk membuat wilayah regional dan sub-nasional lebih kompetitif dalam bidang ekonomi, dan meningkatkan legitimasi pemerintah regional dan sub-nasional di Uni Eropa. 111 Terdapat tiga prioritas utama dalam Structural Funds 112 1. Objective 1 : Convergence Objective, Uni Eropa menyediakan dana ke wilayah miskin dan tertinggal di negara-negara anggotanya, dan hampir 80 anggaran Structural Fund dianggarkan untuk Convergence Objective. 2. Objective 2 : Regional Competitiveness and Employment, Uni Eropa menyediakan dana untuk meningkatkan angka tenaga kerja, dan menciptakan tenaga kerja berskill tinggi melaui ERDF European Regional Development Fund dan dan ESF European Social Fund. 110 Moussis, Handbook of European Union, hlm.99 111 Daw, Cohesion Policy of the European Union, hlm.57 112 Moussis, Handbook of European Union, hlm.110 56 3. Objective 3 : Territorial Cooperation, Uni Eropa membantu proyek pembangunan antar dua wilayah regional yang berbatasan melalui program EGTC European Grouping Territorial Cooperation. Basque Country menjadi wilayah dengan otonomi terbesar di Spanyol. Dalam beberapa dekade terakhir, Basque Country berupaya mendapatkan otonomi yang lebih luas lagi, bahkan terus berupaya untuk memisahkan diri dari Pemerintah Spanyol. Kehadiran kelompok separatis ETA menambah kompleksitas konflik di Basque Country. Pendekatan melalui mediasi dan dialog oleh kedua pihak ETA dan Pemerintah Spanyol belum mencapai titik temu, sementara Uni Eropa tidak ingin terlibat jauh dalam konflik internal di Basque Country antara kelompok separatis ETA dan Pemerintah Spanyol. Meskipun demikian, Uni Eropa berusaha meredam konflik dengan memberikan fasilitas-fasilitas program bantuan ekonomi dan finansial. Uni Eropa mengalokasikan sepertiga anggaran yang diberikan kepada wilayah regional dan sub-nasional melalui Structural Fund. 113 Basque Country menjadi wilayah regional yang menerima program Structural Fund sejak tahun 1994. Program Structural Fund di Basque Country bertujuan untuk memfasilitasi terbukanya lapangan kerja, riset dan pembangunan termasuk meningkatkan persentasi GDP per kapita Basque Country agar di atas 75 dari rata-rata GDP Uni Eropa. 114 113 Situs resmi Uni Eropa http:europe.eu.intcommregional_policydebatedocuentfuturmembervasco_0703_en. pdf 114 Daw, Cohesion policy of the European Union, hlm.57 57