27
untuk memecahkan sebuah permasalahab public. Sehingga dalam penerapan kebijakan baru dapat menjadi lebih bermanfaaat dan kebijakan tersebut lebih baik
dan lebih berhasil.
I.5.2 Implementasi Kebijakan I.5.2.1 Pengertian Implementasi
Dalam perumusan suatu kebijakan apakah menyangkut program maupun kegiatan-kegiatan selalu diiringi dengan suatu tindakan pelaksanaan atau
implementasi. Karena betapapun baiknya suatu kebijakan tanpa implementasi maka tidak akan banyak berarti. Dalam kaitan ini seperti dikemukakan oleh
Wahab 1997 : 51, menyatakan bahwa pelaksanaan kebijakan adalah sesuatu yang penting, bahkan jauh lebih penting daripada pembuatan kebijaksanaan.
Kebijaksanaan hanya sekedar impian atau rencana bagus yang tersimpan rapi dalam arsip kalau tidak mampu diimplementasikan.
Menurut Nugroho 2006 : 31, Implementasi kebijakan merupakan tahap yang krusial dalam proses kebijakan publik. Suatu program kebijakan harus
diimplementasikan agar mempunyai dampak dan tujuan yang diinginkan. Suatu program kebijakan hanya akan menjadi catatan-catatan elite, jika program tersebut
tidak pernah diimplementasikan. Implementasi kebijakan dipandang dalam pengertian yang luas mempunyai makna pelaksanaan undang-undang dimana
berbagai aktor, organisasi, prosedur, dan teknik bekerja bersama-sama untuk menjalankan kebijakan dalam upaya meraih tujuan-tujuan kebijakan dan program-
program. Sementara itu Cleaves dalam Wahab, 1997 : 125 menyatakan bahwa
keberhasilan atau kegagalan implementasi dapat dievaluasi dari sudut
Universitas Sumatera Utara
28
kemampuannya secara nyata dalam meneruskanmengoperasionalkan program- program yang telah dirancang sebelumnya. Sebaliknya, keseluruhan proses
implementasi kebijakan dapat dievaluasikan dengan cara mengukur atau membandingkan antara hasil akhir dari program-program tersebut dengan tujuan-
tujuan kebijakan. Dengan demikian tahapan implementasi ini
merupakan bentukmewujudnyatakan setiap kebijakan dan perencanaan yang telah ditetapkan
sebelumnya. Proses ini berlangsung dan sangat menentukan bagaimana sebuah solusi dari permasalan yang ada dikerjakan sehingga benar-benar memberikan
dampak sesuai dengan yang diharapkan sejak awal.
I.5.2.2 Model Implementasi kebijakan A. Model Van Meter dan Van Horn 1975
Model pendekatan implementasi kebijakan yang dirumuskan Van Meter dan Van Horn menjelaskan bahwa kebijakn dipengaruhi oleh beberapa variabel yang saling
berkaitan. Variabel-variabel tersebut yaitu : 1.
Standar dan sasaran kebijakan Standar dan sasaran kebijakan harus jelas dan terukur sehingga dapat
teralisir. Apabila standard dan sasaran kebijakan kabur, maka akan terjadi multiinterpretasi dan mudah menimbulkan konflik antara para agen
implementasi. Mengukur kerja implementasi kebijakan tentunya menegaskan standar dan sasaran tertentu yang harus dicapai oleh para
pelaksana kebijakan, kinerja kebijakan pada dasarnya merupakan penilaian atas tingkat ketercapaian standard dan sasaran tersebut.
Universitas Sumatera Utara
29
2. Sumber Daya
Implementasi kebijakan perlu dukungan sumber daya, baik sumber daya manusia maupun sumber daya non-manusia. Keberhasilan implementasi
kebijakan sangat tergantung dari kemampuan memanfaatkan sumber daya yang tersedia. Manusia merupakan sumber daya yang terpenting dalam
menentukan keberhasilan suatu implementasi kebijakan. Setiap tahap implementasi menuntut adanya sumber daya manusia yang berkualitas
sesuai dengan pekerjaan yang diisyaratkan oleh kebijakan yang telah ditetapkan secara politik. Selain sumber daya manusia, sumber daya
finasial dan waktu menjadi perhitungan dalam keberhasilan implementasi kebiijakan.
3. Komunikasi dan Penguatan Aktifitas
Dalam implementasi program perlu dukungan dan koordinasi dengan instansi lain agar tujuan kebijakan dapat tercapai.
4. Karakteristik Agen Pelakasana
Mencakup struktur birokrasi, norma-norma dan pola-pola yang terjadi dalam birokrasi, yang semuanya akan mempengaruhi implementasi suatu
program. 5.
Kondisi Sosial, Ekonomi, dan Politik Variabel ini mencakup sumber daya ekonomi, lingkungan yang dapat
mendukung keberhasilan implementasi kebijakn, sejauh mana kelompok- kelompok kepeningan dapat memberikan dukungan bagi implementasi
kebijakan, karakteristik para partisipan yakni menolak atau mendukung,
Universitas Sumatera Utara
30
bagaimana sifat opini public yang ada di lingkungan dan apakah elit politik mendukung implementasi kebijakan.
6. Diposisi Implementor
Disposisi implementor ini mencakup 3 hal penting yaitu : a. respon implementor terhadap kebijakan untuk melaksanakan kebijakan; b.
kognisi, yakni pemahamannya terhadap kebijakan; c. intensitas disposisi implementor, yakni prefensi nilai yang dimiliki oleh implementor.
B. Model Merilee S. Grindle
Marilee S. Grindle 1980 memberi pemahaman bahwa studi implementasi kebijakan ditentukan oleh isi kebijakan dan konteks implementasinya. Grindle
juga menyatakan bahwa keberhasilan implementasi kebijakan ditentukan oleh derajat implementabilty dari kebijakan tersebut. Keunikan model Grindle terletak
pada pemahaman yang komprehensif akan konteks kebijakan khususnya yang menyangkut implementor, penerima kebijakan, dan arena konflik yang mungkin
terjadi serta sumber daya yang akan diperlukan selama proses implementasi. Secara konsep dijelaskan bahwa model implementasi kebijakan publik yang
dikemukakan Grindle menentukan bahwa keberhasilan proses implementasi kebijakan sampai kepada tercapainya hasil tergantung kepada program yang telah
dirancang dan pembiayaan ysng cukup, selain dipengaruhi oleh isi kebijakan dan konteks implementasinya.
Isi kebijakan yang dimaksud meliputi : 1.
Kepentingan yang dipengaruhi oleh kebijakan. 2.
Jenis manfaat yang dihasilkan 3.
Derajat perubahan yang diinginkan
Universitas Sumatera Utara
31
4. Kedudukan pembuat kebijakan
5. Siapa pelaksana program
6. Sumber daya yang dilibatkan
Isi sebuah kebijakan akan menunjukan posisi pengambilan keputusan oleh sejumlah besar pengambil keputusan, sebaliknya ada kebijakan tertentu yang
lainnya hanya ditentukan sejumlah kecil unit pengambil kebijakan. Selanjutnya pengaruh dalam konteks lingkungan terdiri dari :
1. Kekuasaan kepentingan dan strategi actor yang terlibat
2. Karakteristik lembaga dan penguasa
3. Kepatuhan dan daya tanggap pelaksana
C. Model Mazmanian dan Sabatier. 1983
Menyatakan bahwa studi implementasi kebijakan pulik adalah upaya melaksanakan keputusan kebijakan. Model ini disebut sebagai kerangka analisis
implementasi. Mazmanian dan Sabatier .dalam Wahab, 1997 :
125mengklasifikasikan proses implementasi kebijakan ke dalam tiga variabel, yaitu:
1. Karakteristik dari masalah, imdikatornya adalah :
a. Tingkat kesulitan teknis dari masalah yang bersangkutan
b. Tingkat kemajukan dari kelompok sasaran
c. Proporsi kelompok sasaran terhadap total populasi
d. Cakupan perubahan perilaku yang diharapkan
2. Karakteristik kebijakan, indikatornya adalah :
a. Kejelasan isi kebijakan
Universitas Sumatera Utara
32
b. Seberapa jauh kebijakan tersebut memiliki dukungan teoritis
c. Besarnya alokasi sumber daya financial terhadap kebijakan tersebut
d. Seberapa besar adanya keterpautan dan dukungan antar institute
pelaksana e.
Kejelasan dan konsistensi aturan yang ada pada badan pelaksana f.
Tingkat komitmen aparat terhadap kebijakan 3.
Variabel lingkungan, indikatornya adalah : a.
Kondisi sosial ekonomi masyarakat dan tingkat kemajuan teknologi b.
Dukungan public terhadap suatu kebijakan c.
Sikap dari kelompok pemilih d.
Tingkat komitmen dan ketrampilan dari aparat dan implementor
D. Model George Edwards III
Menurut Edward III, studi implementasi kebijakan adalah krusial bagi public administration dan public policy. Implementasi kebijakan adalah
pembuatan kebijakan anatara pembentukan kebijakan dan konsekuensi- konsekuensi kebijakan bagi masyarakat yang dipengaruhinya. Jika suatu
kebijakan tidak tepat atau tidak dapat mempengaruhi masalh yang merupakan sasaran dari kebijakan, maka kebijakan itu mungkin akan mengalami kegagalan
sekali pun kebijakan itu diimplentasikan dengan sangat baik. Sementara itu, suatu kebijakan yang cemerlang mungkin juga akan mengalami kegagalan jika
kebijakan tersebut kurang diimplemenatsikan dengan baik oleh para pelaksana kebijakan.
Menurut Edwards dalam Wahab, 1997 : 125, terdapat empat faktor atau variabel dalam implementasi kebijakan publik, yaitu :
Universitas Sumatera Utara
33
1. Komunikasi
Persyaratan pertama bagi implementasi kebijakan yang efektif adalah bahwa mereka melaksanakan keputusan harus mengetahui apa yang
mereka lakukan. Keputusan-keputusan kebijakan dan perintah-perintah harus diteruskan kepada personil yang tepat sebelum keputusan dan
perintahtersebut dapat diikuti. Tentu saja, komunikasi harus akurat dan harus dimengerti dengan cermat. Secara umum Edwards membahas tiga
indicator penting dalam proses komunikasi kebijakan, yakni : a.
Tranmisi, yaitu komunikasi yang baik akan dapat menghasilkan suatu implementasi yang baik pula. Seringkali terjadi masalah
dalam penyaluran komunikasi, yaitu adanya salah pengertian yang disebabkan banyaknya tingkatan birokrasi yang harus dilalui dalam
proses komunikasi, sehingga apa yang diharapkan terdistorsi di tengah jalan.
b. Kejelasan, yakni komunikasi yang diterima oleh pelaksana
kebijkan harus jelas dan tidak membingungkan atau tidak ambigumendua.
c. Konsistensi, yakni perintah yang diberikan dalam pelaksanaan
suatu komunikasi harus konsisten dan jelas untuk ditetapkan atau dijalankan. Jika perintah yang diberikan sering berubah-ubah,
maka dapat menimbulkan kebingungan bagi pelaksana di lapangan. 2.
Sumber Daya Sumber daya adalah factor yang paling penting dalam implementasi
kebijakan agar efektif. Sumber daya tersebut dapat berwujud sumber
Universitas Sumatera Utara
34
daya manusia, yakni kompetensi implementor, dan sumber daya financial. Tanpa adanya sumber daya, kebijakan hanya tinggal di
kertas menjadi dokumen saja. Indikator-indikator yang digunakan untuk melihat sejauh mana sumber
daya mempengaruhi implementasi kebijakan adalah : a.
Staf. Sumber daya utama implementasi kebijakan adalah staf atau pegawai. Kegagalan sering terjadi dalam implementasi kebijakan,
salah satunya disebabkan oleh stafpegawai yang tidak cukup memadai, mencukupi, ataupun tidak kompeten dalam bidangnya.
b. Imformasi. Dalam implementasi kebijakan, informasi mempunyai
dua bentuk, yakni pertama, informasi yang berhubungan dengan cara melaksanakan kebijakan. Kedua, informasi mengenai data
kapatuhan dari para pelaksana terhadap peraturan dan regulasi pemerintah yang telah ditetapkan.
c. Fasilitas. Fasilitas fisik merupaka factor penting dalam
implementasi kebijakan. Implementor mungkin mempunyai staf yang mencukupi, kapabel, dan kompeten, tetapi tanpa adanya
fasilitas penukung sarana dan prasarana maka implementasi kebijakan tersebut tidak akan berhasil.
3. Disposisi
Disposisi adalah watak dan karakteristik yang dimiliki oleh implementor seperti komitmen, kejujuran dan sifat demokratis.
Apabila implementor memiliki disposisi yang baik, maka dia akan dapat menjalankan kebijakan dengan baik seperti yang diinginkan oleh
Universitas Sumatera Utara
35
pembuat kebijakan. Ketika implementor memiliki sifat atau perspektif yang berbeda dengan pembuat kebijakan, maka proses implementasi
kebijakan juga menjadi tidak efektif. 4.
Struktur birokrasi Struktur organisasi yang bertugas mengimplementasikan kebijakan
memiliki pengaruh yang signifikantrhadap implementasi kebijakan. Salah satu dari aspek struktur yang paling penting dari setiap
organisasi adalah adanya rincian tugas dan prosedur pelayanan menjadi pedoman bagi implementor dalam bertindak. Selain itu
struktur organisasi yang terlalu panjang akan cenderung melemahkan pengawasan dan menimbulkan red-tape, yakni prosedur birokrasi yang
rumit dan kompleks. Pada akhirnya menyebabkan aktivitas organisasi tidak fleksibel.
Menurut Edwards, ada dua karakteristik utamadari birokrasi, yakni prosedur-prosedur kerja ukuran-ukuran dasar atau sering disebut
dengan Standar Operating Procedures SOP dan fragmentasi, yaitu : a.
Berkembang sebagai tanggapan internal terhadap waktu yang terbatas dan sumber-sumber dari pada pelaksana serta keinginan
untuk keseragaman dalam bekerjanya organisasi yang kompleks dan tersebar.
b. Berasala terutama dari tekanan luar unit-unit birokrasi, seperti
komit-komit legislative, kelompok kepentingan, pejabat eksekutif, konstitusi negara dan sifat kebijakan yang mempengaruhi
organisasi birokrasi pemerintah.
Universitas Sumatera Utara
36
I.5.2.3 Model Implementasi Yang Digunakan
Dalam penelitian ini penulis memilih beberapa variebel yang menurut Edwards III dalam Wahab, 1997 : 125 yang dianggap mempengaruhi, antara lain
: 1.
Komunikasi. Yaitu menunjuk bahwa setiap kebijakan akan dapat dilaksanakan dengan
baik jika terjadi komunikasi efektif antara pelaksana program kebijakan dengan para kelompok sasaran target group. Tujuan dan sasaran dari
kebijkan dapat disosialisasikan secar baik sehingga menghindari adanya distorsi atas keijakan dan program. Ini menjadi penting karena semakin tinggi
pengetahuan kelompok sasaran atas program maka akan mengurangi tingkat peolakan dan kekeliruan dalam mengaplikasikan program dan kebijakan
dalam ranah sesungguhnya. 2.
Sumber Daya. Perintah-perintah implementasi mungkin diteruskan secara cermat,
jelas dan konsisten, tetapi jika para pelaksana kekurangan sumber daya yang diperlukan untuk melaksanakan kebijakan-kebijakan, maka implementasi ini
pun cenderung tidak efektif. Dengan demikian, sumber daya dapat menjadi faktor yang penting dalam melaksanakan kebijakan publik. Sumber daya yang
penting meliputi staff yang memadai serta keahlian-keahlian yang baik untuk melaksanakan tugas-tugas mereka, wewenang dan fasilitas-fasilitas yang
diperlukan untuk menterjemahkan usul-usul di atas kertas guna pelaksakan pelayanan publik.
Universitas Sumatera Utara
37
3. Kecenderungan-kecenderungan Disposisi.
Kecenderungan dari para pelaksana kebijakan merupakan faktor ketiga yang mempunyai konsekuensi-konsekuensi penting bagi implementasi
kebijkan yang efektif. Jika para pelaksana bersikap baik terhadap suatu kebijakan tertentu, dalam hal ini berarti adanya dukungan, kemungkinan besar
mereka melaksanakan kebijakan sebagaimana yang diinginkan oleh para pembuat keputusan di awal. Demikian pula sebaliknya, bila tingkah laku-
tingkah laku atau perspektif-perspektif para pelaksana berbeda dengan para pembuat keputusan, maka proses pelaksanaan suatu kebijakan menjadi
semakin sulit. Dalam beberapa kasus, karena sifat dari kebijakan serta sifat dari sistem pengadilan, seringkali suatu kebijakan dilaksanakan oleh
yurisdiksi yang lain. Hal ini berakibat pada semakin terbukanya interpretasi terhadap kebijakan yang dimaksud dan bila hal ini benar-benar terjadi maka
akan berakibat pada semakin sulitnya implementasi kebijakan, sebab interpretasi yang terlalau bebas terhadap kebijakan akan semakin mempersulit
implementasi yang efektif dan besar kemungkinan implementasi yang dijalankan menyimpang dari tujuan awalnya. Mengingat pentingnya
kecenderungan – kecenderungan ini bagi implementasi kebijakan yang efektif, maka akan dibahas dampak dari kecenderungan –kecenderungan tersebut
terhadap implementasi kebijakan. 4.
Struktur Birokrasi Dalam implementasi kebijakan, struktur birokrasi mejadi hal
penting dalam proses kebijakan. Aspek struktur birokrasi mencakup dua hal penting pertama adalah mekanisme dan struktur organisasi pelasana
Universitas Sumatera Utara
38
sendiri. Mekanisme implementasi program biasanya sudah ditetapkan melalui standar operating procedur SOP yang sudah dicantumkan dalam
guideline programkebijakan. SOP yang baik mencantumkan kerangka kerja yang jelas, sistematis, tidak berbelit dan mudah dipahami oleh siapa
pun karena akan menjadi acuan dalam bekerjanya implementor. Sedangkan struktur organisasi pelaksana haruslah menghindari hal yang
berbelit, panjang dan kompleks.struktur organisasi pelaksana harus dapat menjamin adanya pengambilan keputusan atas kejadiam dalam kebijakan
secara cepat dan efektif. Berikut ini gambar model Edward III :
Gambar 1.2 Model Implementasi Edward III
Komunikasi
Sumber daya
Disposisi Implementasi
Struktur birokrasi
Universitas Sumatera Utara
39
I.5.3 Sistem Akuntabilitas Kinerja Intansi Pemerintah SAKIP
