Manfaat Penelitian Kerangka Teori

9 Berdasarkan uraian pada latar belakang diatas, maka permasalahan dalam penelitian yang akan diangkat adalah: “Bagaimanakah Pelaksanaan Rekrutmen Pegawai Negeri Sipil Di Kantor Badan Kepegawaian Daerah Kabupaten Asahan”? 1.3 Tujuan Penelitian Adapun tujuan penelitian ini adalah untuk mengetahui bagaimana proses pelaksanaan rekrutmen Pegawai Negeri Sipil di Kantor Badan Kepegawaian Daerah Kabupaten Asahan.

1.4 Manfaat Penelitian

Adapun manfaat penelitian yang hendak dicapai dalam penelitian ini adalah: 1. Secara Subjektif Sebagai suatu sarana melatih dan mengembangkan kemampuan berpikir ilmiah dan kemampuan untuk menuliskannya dalam bentuk karya ilmiah berdasarkan kajian teori dan aplikasinya yang diperoleh dari Ilmu Administrasi Negara. 2. Secara Akademis Penelitian diharapkan memberikan kontribusi bagi Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik secara umum dan Ilmu Administrasi Negara secara khusus dalam menambah bahan kajian perbandingan bagi yang menggunakannya. 3. Secara Praktis Bagi Kantor Badan Kepegawaian Daerah Kabupaten Asahan, penelitian ini diharapkan mampu memberikan sumbangsih pemikiran, informasi dan saran. Universitas Sumatera Utara 10

1.5 Kerangka Teori

Secara umum, teori adalah sebuah sistem konsep abstrak yang adanya hubungan diantara konsep-konsep tersebut yang membantu kita memahami sebuah fenomena. Sehingga bisa dikatakan bahwa suatu teori adalah suatu kerangka kerja konseptual untuk mengatur pengetahuan dan menyediakan suatu cetak biru untuk melakukan beberapa tindakan selanjutnya. Menurut Kerlinger yang dikutip dari Efendi, Sofian 2012:35, teori adalah serang serangkaian konsep, konstruk, definisi dan proposisi untuk menerangkan suatu fenomena sosial secara sistematis dengan cara mengonstruksi hubungan antara konsep dan proposisi dengan menggunakan asumsi dan logika tertentu. Kerangka teori theoretical frame work adalah kerangka berpikir kita yang bersifat teoritis atau konseptual mengenai masalah yang kita teliti. Teori merupakan proposisi atau asumsi yang telah dibuktikan kebenarannya Rianto,2004:29. Sebagai landasan berpikir dalam menyelesaikan atau memecahkan masalah yang ada, perlu adanya pedoman teoritis yang dapat membantu dan sebagai bahan referensi dalam penelitian. Adapun kerangka teori dalam penelitian ini adalah sebagai berikut:

1.5.1 Kebijakan Publik

1.5.1.1 Pengertian Kebijakan Publik

Secara etimologis, istilah kebijakan atau policy berasal dari bahasa Yunani “polis” yang berarti negara. Istilah kebijakan atau policy dipergunakan untuk menunjukkan perilaku seorang aktor misalnya seorang pejabat, suatu kelompok maupun suatu lembaga pemerintah atau sejumlah aktor dalam suatu bidang kegiatan tertentu. Pengertian kebijakan seperti ini dapat kita gunakan dan relatif Universitas Sumatera Utara 11 memadai untuk pembicaraan-pembicaraan yang lebih bersifat ilmiah dan sistematis menyangkut analisis kebijakan publik. Sedangkan kata publik sendiri sebagian orang mengartikan sebagai negara. . Sebagai titik tolak atau landasan berfikir untuk memecahkan masalah, perlu adanya pedoman teoritis yang membantu. Untuk itu perlu disusun suatu kerangka teori yang memuat pokok-pokok pikiran yang menggambarkan dari sudut mana masalah tersebut disoroti. Berdasarkan rumusan diatas, peneliti mengemukakan beberapa teori, pendapat ataupun gagasan yang akan dijadikan tolak landasan berfikir dalam penelitian ini. Namun demikian, kebijakan publik merupakan konsep tersendiri yang mempunyai arti dan defenisi khusus secara akademik. Defenisi kebijakan publik menurut para ahli sangat beragam. Menurut Easton 1969 yang dikutip dari Hessel N. Tangkilisan 2003 kebijakan publik adalah pengalokasian nilai-nilai kekuasaan untuk seluruh masyarakat yang keberadaannya mengikat sehingga cukup pemerintah yang dapat melakukan sesuatu tindakan kepada masyarakat dan tindakan tersebut merupakan bentuk dari sesuatu yang dipilih oleh pemerintah yang merupakan bentuk dari pengalokasian nilai-nilai kepada masyarakat. Menurut Anderson, kebijakan publik adalah pengembangan dari kebijakan yang dilakukan oleh institusi pemerintah dan aparaturnya dari pernyataan tersebut dapat dikatakan bahwa: a. Kebijakan pemerintah selalu mempunyai tujuan tertentu atau merupakan tindakan yang berorientasi pada tujuan. Universitas Sumatera Utara 12 b. Kebijakan berisi tindakan-tindakan atau pola-pola tindakan pejabat-pejabat pemerintah. c. Kebijakan itu merupakan apa yang benar-benar dilakukan pemerintah, jadi bukan apa yang baru menjadi maksud atau pernyataan pemerintah untuk melakukan sesuatu. d. Kebijakan pemerintah ini dilandaskan pada perundang-undangan dan bersifat memaksa. Berdasarkan pengertian para ahli diatas, dapat disimpulkan bahwa kebijakan publik adalah sejumlah aktivitas pemerintah yang dirumuskan dan dilaksanakan untuk memecahkan masalah yang ada di masyarakat baik secara langsung maupun melalui lembaga-lembaga lain yang mampu mempengaruhi kehidupan masyarakat, jadi pada dasarnya kebijakan publik berorientasi pada pemecahan masalah riil yang terjadi di tengah masyarakat. Kebijakan dalam konteks program biasanya mencakup serangkaian kegiatan yang menyangkut pengesahan atau legislasi, pengorganisasian, dan pengerahan atau penyediaan sumber-sumber daya yang diperlukan. Program itu sendiri memiliki ruang lingkup yang relatif khusus dan cukup jelas batasan-batasannya. Program-program dipandang sebagai sarana instrument untuk mewujudkan berbagai tujuan-tujuan yang ingin dicapai oleh pemerintah.

1.5.1.2 Bentuk dan Tahapan Kebijakan Publik

Kebijakan dapat lebih mudah dipahami jika dikaji tahap demi tahap. Inilah yang menjadikan kebijakan publik menjadi “penuh warna” dan kajiannya amat dinamis. Universitas Sumatera Utara 13 Adapun kebijakan publik memiliki tahap-tahap yang cukup kompleks karena memiliki banyak proses dan variabel yang harus dikaji. Menurut William Dunn 1998, tahap-tahap kebijakan publik adalah sebagai berikut: 1. Tahap Penyusunan Agenda Agenda Setting Para pejabat yang dipilih dan diangkat menempatkan masalah pada agenda publik. Sebelumnya masalah-masalah ini berkompetensi terlebih dahulu untuk dapat masuk ke dalam agenda kebijakan. Pada akhirnya, beberapa masalah masuk ke agenda kebijakan pada perumusan kebijakan. Pada tahap ini suatu masalah mungkin tidak tersentuh sama sekali dan beberapa yang lain pembahasan untuk masalah tersebut ditunda untuk waktu yang lama. 2. Tahap Formulasi Kebijakan Policy Formulation Masalah yang telah masuk ke agenda kebijakan kemudian dibahas oleh para pembuat kebijakan. Masalah tadi didefenisikan untuk kemudian dicari pemecahan masalah terbaik. Pemecahan masalah tersebut berasal dari berbagai alternatif yang ada. Sama halnya dengan perjuangan suatu masalah untuk masuk ke dalam agenda kebijakan, dalam tahap perumusan kebijakan masing-masing alternative bersaing untuk memecahkan masalah. 3. Tahap Adopsi Kebijakan Policy Adoption Dari sekian banyak alternatif kebijakan yang ditawarkan oleh para perumus kebijakan, pada akhirnya salah satu alternatif kebijakan tersebut diadopsi dengan dukungan dari mayoritas legislatif, konsensus antara direktur lembaga atau keputusan peradilan. Universitas Sumatera Utara 14 4. Tahap Implementasi Kebijakan Policy Implementation Suatu program kebijakan hanya akan menjadi catatan-catatan elit jia program tersebut tidak dilaksanakan. Oleh karena itu, program kebijakan yang telah diambil sebagai alternatif pemecahan masalah harus diimplementasikan, yakni dilaksanakan oleh badan-badan administrasi maupun agen-agen pemerintah di tingkat bawah. Kebijakan yang telah diambil dilaksanakan oleh unit-unit administrasi yang memobilisasikan sumber daya finansial dan manusia. Pada tahap implementasi ini berbagai kepentingan akan saling bersaing. Beberapa impementasi kebijakan mendapat dukungan para pelaksana, namun beberapa yang lain mungkin akan ditentang oleh para pelaksana. 5. Tahap Evaluasi Policy Evaluation Pada tahap ini kebijakan yang telah dijalankan akan dinilai atau dievaluasi untuk melihat sejauh mana kebijakan yang diambil telah mampu memecahkan masalah. Kebijakan publik yang pada dasarnya dibuat untuk meraih dampak yang diinginkan. Dalam hal ini memperbaiki masalah yang dihadapi masyarakat. Oleh karena itu, ditentukanlah ukuran-ukuran atau kriteria-kriteria yang menjadi dasar untuk menilai apakah kebijakan publik telah meraih dampak yang diinginkan. Universitas Sumatera Utara 15

1.5.2 Implementasi Kebijakan

1.5.2.1 Pengertian Implementasi Kebijakan

Menurut Dwijowijoto 2004; 158, implementasi kebijakan pada prinsipnya adalah cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya tidak lebih dan tidak kurang. Selanjutnya Nugroho mengemukakan bahwa perencanaan atau sebuah kebijakan yang baik akan berperan menentukan hasil yang baik. Dalam implementasi kebijakan publik, terdapat dua pilihan langkah yang dapat dilakukan, yakni langsung mengimplementasikan dalam bentuk program-program atau melalui formulasi kebijakan derivat atau turunan dari kebijakan publik tersebut.Pada prinsipnya, kebijakan bertujuan untuk melakukan intervensi. Dengan demikian, inplementasi kebijakan pada hakekatnya adalah tindakan action intervensi itu sendiri. Implementasi kebijakan adalah tahap pembuatan keputusan diantara pembentukan sebuah kebijakan seperti halnya pasal-pasal sebuah undang-undang legislatif, pengeluaran sebuah peraturan eksekutif, pelolosan keputusan pengadilan atau keluarnya standar peraturan dan konsekuensi dari kebijakan bagi masyarakat yang mempengaruhi beberapa aspek kehidupannya. Jika kebijakan diambil secara tepat, maka kemungkinan kegagalan pun masih bisa terjadi, jika proses implementasi tidak tepat. Van Meter dan Van Horn yang dikutip dari Budi Winarno 2005:102 mendefinisikan implementasi kebijakan publik sebagai tindakan-tindakan yang dilakukan oleh organisasi publik yang diarahkan untuk mencapai tujuan-tujuan yang telah ditetapkan dalam keputusan- keputusan sebelumnya. Tindakan- Universitas Sumatera Utara 16 tindakan ini mencakup usaha-usaha untuk mengubah keputusan-keputusan menjadi tindakan-tindakan operasional dalam kurun waktu tertentu maupun dalam rangka melanjutkan usaha-usaha untuk mencapai perubahan-perubahan besar dan kecil yang ditetapkan oleh keputusan-keputusan kebijakan. Berasarkan uraian tersebut, dapat disimpulkan bahwa implementasi kebijakan adalah suatu proses yang dinamis yang melibatkan upaya pembuat kebijakan untuk mempengaruhi perilaku pelaksana kebijakan, dimana pelaksana kebijakan melakukan aktivitas atau kegiatan sehingga pada akhirnya akan mendapatkan suatu hasil yang sesuai dengan tujuan atau sasaran kebijakan itu sendiri. Jadi, tahapan implementasi merupakan peristiwa yang berhubungan dengan apa yang terjadi setelah suatu perundang-undang atau kebijakan ditetapkan dengan memberikan otoritas pada suatu kebijakan dengan membentuk output yang jelas dan dapat diukur. Dengan demikian, tugas implementasi kebijakan sebagai suatu penghubung yang memungkinkan tujuan-tujuan kebijakan mencapai hasil melalui aktivitas atau kegiatan dari program pemerintah.

1.5.2.2 Model-model Implementasi Kebijakan

1.5.2.2.1 Model yang Dikembangkan George C. Edwards

Faktor-faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakan menurut George C. Edward III yang dikutip dari Subarsono 2005: 90-92 adalah : a. Komunikasi Keberhasilan implementasi kebijakan masyarakat agar implementor mengetahui apa yang harus diketahui. Tujuan dan sasaran kebijakan harus Universitas Sumatera Utara 17 ditransmisikan kepada kelompok sasaran target group sehingga akan mengurangi distorsi implementasi. Tujuan dan sasaran tidak jelas atau bahkan tidak diketahui sama sekali oleh kelompok sasaran, maka kemungkinan akan terjadi resistensi dari kelompok sasaran. b. Sumberdaya Isi kebijakan sudah dikomunikasikan secara jelas dan konsisten, tetapi apabila implementor kekurangan sumberdaya untuk melaksanakan, implementasi tidak akan berjalan efektif. Sumberdaya tersebut dapat berwujud sumberdaya manusia yakni kompetensi implementor dan sumberdaya finansial. Sumberdaya adalah faktor penting implementasi kebijakan agar efektif. Tanpa sumberdaya, kebijakan hanya tinggal dikertas menjadi dokumen saja. c. Disposisi Disposisi adalah watak dan karakteristik yang dimiliki oleh implementor, seperti komitmen, kejujuran dan sifat demokratis. Apabila implementor memiliki disposisi yang baik, maka dia akan dapat menjalankan kebijakan dengan baik seperti apa yang diinginkan oleh pembuat kebijakan. Ketika implementor memiliki sikap atau presepsi yang berbeda dengan pembuat kebijakan, maka proses implementasi kebijakan juga menjadi tidak efektif. d. Struktur Birokrasi Struktur birikrasi bertugas mengimplementasikan kebijakan dan memiliki pengaruh yang signifikan terhadap implementasi kebijakan. Salah satu dari Universitas Sumatera Utara 18 aspek struktur yang penting dari setiap organisasi adalah adanya prosedur operasi yang standar Standard Operating Procedures atau SOP. Struktur organisasi yang terlalu panjang cenderung melemahkan pengawasan dan menimbulkan rep-tape yakni prosedur birokrasi yang rumit dan komplek atau bertele-tele. Gambar I.1 Model Teori George C. Edward III Sumber: Subarsono 2005: 91 1.5.2.2.2 Model yang Dikembangkan Van Meter Van Horn Van Meter dan Van Horn menawarkan suatu model dasar yang mempunyai enam variabel yang membentuk ikatan linkage antara kebijakan dan pencapaian performance. Dengan menggunakan pendekatan masalah seperti ini, dalam pendangan Van Meter dan Van Horn, kita mempunyai harapan yang besar untuk menguraikan proses-proses dengan cara melihat bagaimana keputusan-keputusan kebijakan dilaksanakan dibandingkan hanya sekedar menghubungkan variabel bebas dan variabel terikat dalam suatu cara yang semena-mena. Variabel-variabel tersebut dijelaskan Van Meter dan Van Horn sebagai berikut: Komunikasi Struktur Organisasi Sumberdaya Disposisi Implementasi Universitas Sumatera Utara 19 1. Standar dan Tujuan Kebijakan Suatu kebijakan tentu telah menegaskan standar dan sasaran tertentu yang harus dilaksanakan oleh para pelaksana kebijakan. Dalam melakukan studi implementasi, tujuan-tujuan dan sasaran-sasaran suatu program yang akan dilaksanakan harus diidentiikasi dan diukur karena implementasi tidak dapat berhasil atau mengalami kegagalan bila tujuan-tujuan itu tidak dipertimbangkan. Dalam menentukan ukuran-ukuran dasar dari sasaran sasaran, kita dapat menggunakan pernyataan-pernyataan dari para pembuat keputusan sebagaimana direfleksikan dalam banyak dokumen seperti regulasi-regulasi dan garis-garis pedoman program yang menyatakan kriteria untuk evaluasi pencapaian kebijakan. Akan tetapi, dalam beberapa hal ukuran-ukuran dasar dan sasaran-sasaran kebijakan harus dideduksikan oleh peneliti perorangan dan pilihan ukuran- ukuran pencapaian bergantung pada tujuan-tujuan yang didukung oleh penelitian Winarno, 2004:110-112. 2. Sumber Daya Di samping standar dan tujuan kebijakan, yang perlu mendapatkan perhatian dalam proses implementasi kebijakan adalah sumber daya yang tersedia. Kebijakan menuntut tersedianya sumber daya, baik berupa dana maupun perangsang incentive lain yang mendorong dan memperlancar implementasi yang efektif. Sumber-sumber layak mendapat perhatian karena sangat menunjuang dalam keberhasilan implementasi kebijakan. Dalam praktek implementasi kebijakan, kita seringkali mendengar para pejabat maupun pelaksana mengatakan bahwa kita tidak mempunyai Universitas Sumatera Utara 20 cukup dana untuk membiayai program-program yang telah direncakan. Dengan demikian, besar kecilnya dana akan menjadi salah satu faktor yang menentukan keberhasilan implementasi kebijakan Winarno, 2004:112. 3. Aktivitas Implementasi dan Komunikasi Antar Organisasi Kejalasan standar dan sasaran tidak menjamin implementasi yang efektif apabila tidak dibarengi dengan adanya komunikasi antar organisasi dan aktivitas pengukuhan. Semua pelaksana harus memahami apa yang diidealkan oleh kebijakan yang implementasinya menjadi tanggungjawab mereka. Hanya saja komunikasi adalah proses yang rumit, yang sangat potensial untuk terjadi penyimpangan. Hal ini menyangkut persoalan kewenangan dan kepemimpinan. Organisasi atasan superior mestinya mampu mengkondisikan organisasi bawahan atau pelaksana untuk memiliki idealita sebagaimana yang dikehendaki oleh kebijakan Wibawa, 2004: 20. Implementasi akan berjalan efektif bila standar dan tujuan dipahami oleh individu yang bertanggung jawab dalam pencapaian kebijakan. Dengan demikian, tujuan dan standar yang jelas, komunikasi yang tepat dengan pelaksana, konsistensi dan keseragaman tujuan dan standar yang dikomunikasikan dengan berbagai sumber informasi sangat perlu diperhatikan. Komunikasi di dalam dan antara organisasi-organisasi merupakan suatu proses yang kompleks dan sulit. Dalam meneruskan pesan-pesan ke bawah dalam suatu organisasi atau dari suatu organisasi ke organisasi lainnya, para komunikator dapat menyimpannya atau menyebarluaskannya, baik secara Universitas Sumatera Utara 21 sengaja atau tidak sengaja. Lebih dari itu, jika sumber sumber informasi ataupun sumber yang sama memberikan interpretasi yang tidak konsisten terhadap ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan atau bahkan bertentangan, maka para pelaksana kebijakan akan mendapatkan kesulitan yang lebih besar untuk melaksanakan maksud-maksud dari kebijakan. Oleh karena itu, menurut Van Meter dan Van Horn prospek prospek tentang implementasi yang efektif ditentukan oleh kejelasan ukuran- ukuran dan tujuan-tujuan yang dinyatakan dan oleh ketepatan dan konsistensi dalam mengkomunikasikan ukuran-ukuran dan tujuan tersebut. Menurut Van Meter dan Van Horn, implementasi yang berhasil sering kali membutuhkan mekanisme-mekanisme dan prosedur-prosedur lembaga. Hal ini akan membantu atasan mendorong bawahan pelaksana untuk bertindak dalam suatu cara yang konsisten dengan ukuran-ukuran dan tujuan-tujuan kebijakan. Para pejabat dalam organisasi mempunyai pengaruh dan kekuasaan personil dikarenakan posisi hierarkhis mereka. Pengaruh dan kekuasaan itu antara lain dalam hal, rekrutmen dan seleksi, jenjang karir bawahan, kontrol atas alokasi anggaran, mempengaruhi perilaku bawahan serta mempunyai kewenangan dalam menanggapi pencapaian kebijakan. Hubungan-hubungan antar organisasi maupun antar pemerintah dalam kegiatan pelaksanaan terlihat dalam dua tipe. Pertama, nasihat dan bantuan teknis yang dapat diberikan. Pejabat-pejabat tingkat tinggi dapat membantu para bawahan menginterpretasikan peraturan- peraturan dan garis-garis pedoman pemerintah, menstrukturkan Universitas Sumatera Utara 22 tanggapan-tanggapan terhadap inisiatif-inisiatif dan memperoleh sumber- sumber fisik dan teknis yang diperlukan yang berguna dalam melaksanakan kebijakan. Kedua, atasan dapat menyandarkan pada berbagai sanksi, baik positif maupun negatif. Menurut Van Meter dan Van Horn, kita dapat menyelidiki aspek pelaksanaan ini dengan menunjuk kepada perbedaan antara kekuasaan normatif, renumeratif dan keuasaan koersif Winarno, 2004:112-114. 4. Karakteristik dari Agen Pelaksana Implementor Menurut Ripley 1973 struktur dari agen pelaksana, yang meliputi karakteristik, norma dan pola hubungan yang potensial maupun aktual sangat berpengaruh terhadap keberhasilan implementasi Wibawa, 1994:20-21. Van Meter dan Van Horn menyatakan bahwa karakteristik dari badan pelaksana dilihat dari struktur birokrasi. Struktur birokrasi diartikan sebagai karakteristik, norma dan pola hubungan yang terjadi berulang- ulang dalam badan-badan eksekutif yang mempunyai hubungan baik potensial maupun nyata dengan apa yang mereka miliki dengan menjalankan kebijakan. Komponen dari model ini terdiri dari ciri- ciri struktur formal dari organisasi dan atribut-atribut yang tidak formal dari personil mereka. Disamping itu, perhatian juga perlu ditujukan kepada ikatan- ikatan badan pelaksana dengan pemeran-pemeran serta dalam sistem penyampaian kebijakan Winarno, 2004: 116. Menurut Van Meter dan Van Horn organisasi pelaksana memiliki enam variabel yang harus diperhatikan, yaitu: 1 kompetensi dan jumlah staf, 2 rentang dan Universitas Sumatera Utara 23 derajat pengendalian, 3 dukungan politik yang dimiliki, 4 kekuatan organisasi, 5 derajat keterbukaan dan kebebasan komunikasi, dan 6 keterkaitan dengan pembuat kebijakan Wibawa, 1994:21. 5. Kondisi ekonomi, sosial, dan politik Kondisi-kondisi ekonomi, sosial, dan politik merupakan variabel selanjutnya yang diidentifikasi oleh Van Meter dan Van Horn. Sebagaimana dapat diambil inferensi logis dari bagan sistem kebijakan di depan, kondisi sosial, ekonomi dan politik juga berpengaruh terhadap efektivitas implementasi kebijakan. Ini merupakan implikasi dari perspektif sistemik. 6. Kecenderungan disposition dari PelaksanaImplementor Kesemua variabel tadi membentuk sikap pelaksana terhadap kebijakan yang mereka implementasikan, untuk pada akhirnya menentukan seberapa tinggi kinerja kebijakannya. Kognisi, netralitas dan obyektivitas para individu pelaksana sangat berpengaruh bentuk respons mereka terhadap semua variabel tersebut. Wujud respon individu pelaksana menjadi penyebab dari berhasil dan gagalnya implementasi. Jika pelaksana tidak memahami tujuan kebijakan, lebih-lebih apabila sistem nilai yang mempengaruhi sikapnya berbeda dengan sistem nilai pembuat kebijakan maka implementasi tidak akan efektif. Hal yang sama juga terjadi bila “loyalitas” pelaksana kepada organsasi rendah Wibawa, 1994: 21-22. Gambar 1.2 Model Teori Van Meter Van Horn Universitas Sumatera Utara 24

1.5.2.2.3 Model yang Dikembangkan Mazmaian Sabatier

Menurut Mazmanian dan Sebatier 1983, ada tiga kelompok variabel yang mempengaruhi keberhasilan implementasi, yakni: 1 karakteristik dari masalah tractability of the problems; 2 karakteristik kebijakanundang- undang ability of statute to structure implementation; 3 variabel lingkungan nonstatutory variables affecting implementation Subarsono, 2009:94. Variabel-variabel tersebut terlihat pada Gambar 1.3. Kerangka berpikir yang mereka tawarkan juga mengarah pada dua persoalan mendasar yaitu, kebijakan dan lingkungan kebijakan. Hanya saja pemikiran Sabatier dan Mazmanian ini terkesa menganggap bahwa suatu implementasi akan efektif apabila pelaksanaannya mematuhi peraturan yang ada Wibawa, 1994: 25. Gambar 1.3 Model Teori Mazmaian Sabatier Universitas Sumatera Utara 25

1.5.2.2.4 Model yang Dikembangkan Merilee S Grindle

1980 Keberhasilan implementasi menurut Merilee S. Grindle yang dikutip dari Subarsono 2005: 93 dipengaruhi oleh dua variabel benar, yakni isi kebijakan dan lingkungan implementasi. Variabel isi kebijakan mencakup : a. sejauh mana kepentingan kelompok sasaran termuat dalam isi kebijakan b. jenis mamfaat yang diterima oleh target group c. sejauh mana perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan d. apakah letak sustu program sudah tepat e. apakah sebuah kebijakan telah menyebutkan implementasinya dengan rinci f. apakah sebuah program didukung sumberdaya yang memadai Universitas Sumatera Utara 26 Sedangkan variabel lingkungan kebijakan mencakup : a. seberapa kekuasaan, kepentingan dan strategi yang dimiliki oleh para aktor yang terlibat dalam implementasi kebijakan b. karakteristik institusi dan rezin yang sedang berkuasa c. tingkat kepatuhan dan responsivitas kelompok sasaran Gambar I.4 Model Teori Merilee S Grindle Sumber: Subarsono 2005: 93 Dengan adanya berbagai macam teori implementasi kebijakan publik, kita harus memilih teori yang tepat guna menyelesaikan masalah yang hendak dibenahi. Kita harus teliti dalam memilih teori yang sesuai dengan kebutuhan kebijakan yang kita pilih. Namun, ada satu hal lagi yang penting yakni Implementasi kebijakan dipengaruhi oleh : a. Isi kebijakan 1. Kepentingan kelompok sasaran 2. Tipe mamfaat 3. Derajad perubahan yang diinginkan 4. Letak pengambilan keputusan 5. Pelaksanaan program 6. Sumberdaya yang diabaikan b. Langkah implementasi 1. Kekuasaan kepentingan dan strategi aktor yang lambat 2. Karakteristik lembaga dan penguasa Hasil Kebijakan a. Dampak pada masyarakat , individu dan kelompok b. Perubahan dan penerimaan masyarakat Mengukur Keberhasilan Program yang dilakukan sesuai rencana Program aksi dan proyek individu yang didesain dan didanai Tujuan Kebijakan Tujuan yang dicapai Universitas Sumatera Utara 27 implementasi kebijakan haruslah menampilkan keefektifan dari kebijakan itu sendiri. Menurut Richard Martland yang dikutip dari Dwijowijoto 2004: 179, pada prinsipnya ada empat “tepat” yang perlu dipenuhi dalam hal pencapaian keefektifan implementasi kebijakan. 1. Kebijakannya itu sendiri sudah tepat. Ketepatan kebijakan ini dinilai dari sejauh mana kebijakan yang ada, telah bermuatan hal-hal yang memang memecahkan masalah yang hendak dipecahkan. Sisi kedua dari kebijakan adalah apakah kebijakan tersebut sudah dirumuskan sesuai dengan karakter masalah yang hendak dipecahkan.Sisi ketiga adalah, apakah kebijakan dibuat oleh lembaga yang mempunyai kewenangan yang sesuai dengan karakter kebijakannya. 2. Tepat pelaksanaannya. Aktor implementasi tidaklah hanya pemerintah. Ada tiga lembaga yang dapat menjadi pelaksana yaitu pemerintah, kerjasama antara pemerintah, masyarakat atau swasta atau implementasi kebijakan yang diswastakan. Kebijakan yang bersifat memberdayakan masyarakat, seperti penanggulangan kemiskinan. Kebijakan yang bersifat mengarahkan kegiatan masyarakat. 3. Tepat target. Ketepatan ini berkaitan dengan tiga hal, pertama: apakah target yang diintervensi sesuai dengan yang direncanakan, tidak tumpang tindih, atau tidak bertentangan dengan intervensi kebijakan lain. Kedua, apakah target dalam kondisi siap untuk diintervensi atau tidak. Ketiga, apakah intervensi kebijakan bersifat baru atau memperbaharui implementasi kebijakan sebelumnya. Universitas Sumatera Utara 28 4. Tepat lingkungan. Ada dua lingkungan yang paling menentukan, yaitu lingkungan internal kebijakan dan lingkungan eksternal kebijakan. Lingkungan internal kebijakan yaitu interaksi antara lembaga perumus kebijakan dan pelaksana kebijakan dengan lembaga lain yang terkait. Lingkungan eksternal sebagai variabel eksogen terdiri dari opini publik yaitu presepsi publik kebijakan dan implementasi kebijakan, lembaga interpretasi dengan lembaga strategik.

1.5.2.2.5 Model Tahapan dalam Implementasi Kebijakan

Publik Implementasi pada hakikatnya juga upaya pemahaman apa yang seharusnya terjadi setelah sebuah program dilaksanakan. Implementasi kebijakan tidak hanya melibatkan instansi yang bertanggungjawab untuk pelaksanaan kebijakan tersebut, namun juga menyangkut jaringan kekuatan politik, ekonomi, dan sosial. Dalam tataran praktis, implementasi adalah proses pelaksanaan keputusan dasar. Proses tersebut terdiri atas beberapa tahapan yakni: 1. tahapan pengesahan peraturan perundangan 2. pelaksanaan keputusan oleh instansi pelaksana 3. kesediaan kelompok sasaran untuk menjalankan keputusan 4. dampak nyata keputusan baik yang dikehendaki atau tidak 5. dampak keputusan sebagaimana yang diharapkan instansi pelaksana 6. upaya perbaikan atas kebijakan atau peraturan perundangan Berikut ini merupakan tahapan-tahapan operasional implementasi sebuah kebijakan: 1. Tahapan intepretasi. Universitas Sumatera Utara 29 Tahapan ini merupakan tahapan penjabaran sebuah kebijakan yang bersifat abstrak dan sangat umum ke dalam kebijakan atau tindakan yang lebih bersifat manajerial dan operasional. Dalam Nugroho 2006 disebutkan bahwa untuk mengimplementasikan kebijakan publik, ada dua pilihan langka yang ada, yaitu langsung mengimplementasikan dalam bentuk program-program atau melalui formulasi kebijakan derivat atau turunan dari kebijkan publik tersebut. Kebijakan abstrak biasanya tertuang dalam bentuk peraturan perundangan yang dibuat oleh lembaga eksekutif dan legislatif, bisa berbentuk perda ataupun undang-undang. Kebijakan manajerial biasanya tertuang dalam bentuk keputusan eksekutif yang bisa berupa peraturan presiden maupun keputusan kepala daerah, sedangkan kebijakan operasional berupa keputusan pejabat pemerintahan bisa berupa keputusanperaturan menteri ataupun keputusan kepala dinas terkait. Kegiatan dalam tahap ini tidak hanya berupa proses penjabaran dari kebijakan abstrak ke petunjuk pelaksanaanteknis namun juga berupa proses komunikasi dan sosialisasi kebijakan tersebut baik yang berbentuk abstrak maupun operasional kepada para pemangku kepentingan. 2. Tahapan pengorganisasian. Kegiatan pertama tahap ini adalah penentuan pelaksana kebijakan policy implementor yang setidaknya dapat diidentifikasikan sebagai berikut: instansi pemerintah baik pusat maupun daerah; sektor swasta; LSM maupun komponen masyarakat. Setelah pelaksana kebijakan ditetapkan; maka dilakukan penentuan prosedur tetap kebijakan yang berfungsi sebagai pedoman, petunjuk dan referensi bagi pelaksana dan sebagai Universitas Sumatera Utara 30 pencegah terjadinya kesalahpahaman saat para pelaksana tersebut menghadapi masalah. Prosedur tetap tersebut terdiri atas Standar Operasi Prosedur SOP atau Standar Pelayanan Minimal SPM. Langkah berikutnya adalah penentuan besaran anggaran biaya dan sumber pembiayaan. Sumber pembiayaan bisa diperoleh dari sektor pemerintah APBNAPBD maupun sektor lain swasta atau masyarakat. Selain itu juga diperlukan penentuan peralatan dan fasilitas yang diperlukan, sebab peralatan tersebut akan berperan penting dalam menentukan efektifitas dan efisiensi pelaksanaan kebijakan. Langkah selanjutnya, penetapan manajemen pelaksana kebijakan dan diwujudkan dalam penentuan pola kepemimpinan dan koordinasi pelaksanaan, dalam hal ini penentuan focal point pelaksana kebijakan. Setelah itu, jadwal pelaksanaan implementasi kebijakan segera disusun untuk memperjelas hitungan waktu dan sebagai salah satu alat penentu efisiensi implementasi sebuah kebijakan. 3. Tahapan implikasi. Tindakan dalam tahap ini adalah perwujudan masing masing tahapan yang telah dilaksanakan sebelumnya.

1.5.2.3 Model Implementasi yang digunakan dalam Penelitian

Dalam penelitian ini, penulis memilih beberapa variabel yang dianggap mempengaruhi dalam pelaksanaan rekrutmen PNS oleh pemerintah yang dilihat dari beberapa pendekatan atau model dari George Edwards III antara lain: Universitas Sumatera Utara 31

1. Komunikasi

Komunikasi merpakan perantara dari sebuah organisasi agar program- program tersebut dapat direalisasikan dengan tujuan serta sasarannya. Komunikasi ialah sarana untuk menyebarluaskan informasi, baik dari atas kebawah maupun sebaliknya. Komunikasi dilakukan untuk menghindari hal-hal yang tidak diinginkan. Hal yang menyangkut komunikasi berarti terhubung dengan koordinasi. Sementara itu koordinasi menyangkut persoalan bagaimana praktik pelaksanaan kekuasaan. Koordinasi berarti adanya kerjasama yang saling terkait dan saling mendukung antar pelaksana kebijakan dalam guna pencapaian tujuan implementasi kebijakan. 2. Sumber-sumberSumberDaya Sumber Daya Manusia SDM yang tidak memadai jumlah dan kemampuannya berakibat tidak dapat dilaksanakannya program secara sempurna karena mereka tidak biasa melakukan pengawasan dengan baik. Keberhasilan proses implementasi kebijakan sangat tergantung dari kemampuan memanfaatkan sumber daya yang tersedia. Sumber daya menunjukkan setiap kebijakan harus oleh sumberdaya yang memadai, baik sumber daya manusia, fasilitas, dan finansial. Ketersediaan sumber daya mempengaruhi efektifitas implementasi suatu program kebijakan. Sumber-sumber yang akan mendukung kebijakan yang efektif terdiri dari jumlah staf yang mempunyai keterampilan yang memadai serta dengan jumlah yang cukup, kewenangan, informasi dan fasilitas. Universitas Sumatera Utara 32 3. DisposisiKecenderungan Salah satu faktor yang mempengaruhi efektivitas implementasi kebijakan adalah sikap implementor. Jika implementor setuju dengan bagian-bagian isi dari kebijakan maka mereka melaksanakan dengan senang hati tetapi jika pandangan mereka berbeda dengan pembuat kebijakan maka proses implementasi akan mengalami banyak masalah. Ada tiga bentuk sikap atau respon implementor terhadap kebijakan, yaitu: a. Kesadaran pelaksana. b. Petunjuk atau arahan pelaksana untuk merespon program kearah penerimaan dan penolakan. c. Intensitas dari respon tersebut. Para pelaksana mungkin memahami maksud dan sasaran program namun seringkali mengalami kegagalan dalam pelaksanaan program secara tepat karena mereka menolak tujuan yang adadidalamnya sehingga secara sembunyi mengalihkan dan menghindari implementasi program.

4. Struktur Birokrasi

Struktur organisasi yang bertugas mengimplementasikan kebijakan memiliki pengaruh yabg signifikan terhadap implementasi kebijakan. Salah satu aspek yang penting dalam struktur organisasi adalah adanya Standard Operating Procedures SOP. Standard Operating Procedure SOP menjadi Pedoman bagi Implementor untuk bertindak struktur. Universitas Sumatera Utara 33

1.5.3 Pelaksanaan Rekrutmen Pegawai Negeri Sipil

1.5.3.1 Pengertian Pegawai Negeri Sipil

Unsur manusia sangat penting untuk menggerakkan organisasi ke arah yang telah ditetapkan. Manusia yang terlibatdalam organisasi ini disebut pegawai. Untuk lebih jelasnya akan dikemukakan pendapat beberapa ahli mengenai defenisipegawai. Widjaja A.W. 2006: 113 berpendapat mengenaidefinisi pegawai: Pegawai adalah merupakan tenaga kerja manusia jasmaniah maupun rohaniah mental dan pikiran yang senantiasa dibutuhkan dan oleh karena itu menjadi salah satu modal pokok dalam usaha kerjasama untuk mencapai tujuan tertentu organisasi. Berdasarkan definisi tersebut dapat diketahui bahwa pegawai merupakan modal pokok suatu organisasi dalam usaha mencapai tujuannya. Peranan pegawai sangat penting dalam hal melaksanakan tugas-tugas dalam suatu organisasi. Organisasi akan berjalan dengan baik apabila pegawai menggunakan unsur jasmani maupun rohani untuk menjalankan pekerjaan yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan bersama. Pegawai Negeri memiliki hak dan kewajiban yang melekat dalam dirinya. Pegawai Negeri berkewajiban melayani kebutuhan masyarakat umum, sebagai balas jasa pemerintah memberikan hak berupa gaji serta tunjangan yang besarnya disesuaikan dengan tingkat kepangkatan dari masing-masing pegawai. Pengertian Pegawai Negeri Menurut UU No. 11 Tahun 2002 Tentang Aparatur Sipil Negara yaitu: 1. Pegawai negeri adalah unsur aparatur negara, abdi negara dan abdi masyarakat yang dengan kesetiaan dan ketaatan kepada Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945, negara dan pemerintah, menyelenggarakan tugas pemerintahan dan pembangunan. Universitas Sumatera Utara 34 2. Pegawai negeri adalah mereka yang telah memenuhi syarat-syarat yang ditentukan dalam peraturan perundang-undang yang berlaku, diangkat oleh pejabat yang berwenang dan diserahi tugas dalam sesuatu jabatan negeri atau diserahi tugas negara lainnya yang ditetapkan berdasarkan sesuatu peraturan perundang-undangan dan digaji menurut peraturan perundang- undangan yang berlaku. Berdasarkan beberapa pendapat dari ahli diatas dapat disimpulkan bahwa pegawai negeri sipil adalah orang-orang yang memenuhi syarat undang-undang untuk diangkat menjadi salah satu unsur aparatur negara yang bertugas untuk melayani kepentingan masyarakat umum.

1.5.3.2 Jenis Pegawai Negeri Sipil

Jenis pegawai di Indonesia dibagi menjadi beberapa golongan. Penggolongan jenis pegawai didasarkan pada tugas pokok dan fungsi masing- masing. Hal ini bertujuan untuk memperjelas tugas dan kewajiban masing-masing pegawai. Jenis-jenis pegawai Indonesia telah diatur dalam undang-undang. Pegawai Negeri Sipil terdiri dari: 1. Pegawai Negeri Sipil Pusat 2. Pegawai Negeri Sipil Daerah Secara definitif, PNS Daerah adalah PNS Daerah Provinsi, Daerah Kabupaten dan Daerah Kota yang gajinya dibebankan pada APBD dan bekerja pada Pemerintah Daerah atau dipekerjakan di luar instansi induknya yang gajinya dibebankan pada instansi yang menerima bantuan. Pegawai Tidak Tetap adalah pegawai yang diangkat untuk jangka waktu tertentu guna melaksanakan tugas pemerintahan dan pembangunan yang bersifat Universitas Sumatera Utara 35 teknis profesional dan adminsitrasi sesuai kebutuhan dan kemampuan organisasi Muluk Khairul M.R 2009: 211.

1.5.3.3 Kedudukan Pegawai Negeri Sipil

Menurut Miftah Thoha 2005: 2 Pegawai negeri merupakan unsur Aparatur Negara, Abdi Masyarakat dan Abdi masyarakat adalah untuk melaksanakan tugas pemerintahan dan tugas pembangunan. Dengan kata lain keberhasilan tugas pemerintahan dan pembangunan banyak tergantung kepada kemauan dan kemampuan pegawai negeri. Pegawai negeri berkedudukan sebagai abdi negara tugasnya adalah melayani kehendak negara yang tercantum dalam pembukaan UUD 1945 alinea ke-4 yang isinya adalah: 1. Melindungi segenap Bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia; 2. Memajukan kesejahteraan umum; 3. Mencerdaskan kehidupan Bangsa; 4. Ikut melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial.

1.5.4 Kebijakan Proses Pelaksanaan Rekrutmen Pegawai Negeri Sipil

Alur pegadaan Pegawai Negeri Sipil mulai dari pendaftaran sampai dengan pensiun dalam Peraturan Pemerintah No. 11 Tahun 2002 Tentang Pengadaan Pegawai Negeri Sipil. Adapun prosesnya yaitu: Universitas Sumatera Utara 36 Persyaratan Syarat yang harus dipenuhi oleh setiap pelamar untuk menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil: 1. Warga Negara Indonesia 2. Pada saat diangkat CPNS berusia sekurang-kurangnya 18 tahun dan setinggi-tingginya 35 tahun 3. Memiliki SKCK dari kepolisian 4. Tidak pernah diberhentikan ataupun berhenti dari CPNSPNS 5. Tidak berkedudukan sebagai CPNSPNS 6. Mempunyai pendidikan, kecakapan, keahlian dan keterampilan yang dibutuhkan 7. Sehat jasmani dan rohani 8. Bersedia ditempatkan dimana saja 9. Syarat lain yang diperlukan dalam prasyaratan jabatan Pengumuman Dalam pengumuman dicantumkan antara lain: 1. Jumlah dan jenis jabatan yang lowong 2. Kualifikasi pendidikan yang dibutuhkan 3. Syarat yang harus dipenuhi oleh setiap pelamar 4. Alamat dan tempat lamaran ditujukan 5. Batas waktu pengajuan surat lamaran 6. Waktu dan tempat seleksi, dan lain-lain yang dianggap perlu Pelamaran Universitas Sumatera Utara 37 Surat lamaran ditulis tangan sendiri. Surat lamaran ditujukan kepada Pejabat Pembina Kepegawaian yang bersangkutan dengan melamoirkan: 1. Fc STTBijazah yang disahkan pejabat yang berwenang 2. Kartu tanda pencari kerja dari DepartemenDinas Tenaga Kerja setempat 3. Pas foto menurut ukuran dan jumlah yang ditentukan Penyaringan Penyaringan pelamar dilaksanakan dengan dua tahap, yaitu: pemeriksaan administratif dan ujian penyaringan dalam pemeriksaan administratif. Melakukan pemeriksaan surat lamaran, apabila tidak memenuhi syarat maka dikembalikan dengan alasan yang tepat dan apabila surat memenuhi persyaratan maka dapat melakukan ujian penyaringan sampai tahap akhir. Pengumuman Pelamar Yang Diterima Pelamar yang ditetapkan diterima wajib melengkapi dan menyerahkan kelengkapan administrasi: 1. Fc ijazahSTTB yang telah disahkan 2. Daftar riwayat hidup sesuai dengan ketentuan yang berlaku 3. Pas foto sesuai ukuran 4. SKCK dari Polri 5. Surat keterangan sehat jasmani dan rohani dari dokter 6. Asli kartu pencari kerja dari Dinas Tenaga Kerja 7. Dan lainnya yang dibutuhkan Pengangkatan Sebagai CPNS Pejabat Pembina Kepegawaian Pusat maupun Daerah menyampaikan daftar pelamar yang lulus ujian lalu mendapatkan Nomor Identitas Pegawai, lalu Universitas Sumatera Utara 38 pelamar mendapatkan surat keputusan yang menyatakan tentang pengangkatan sebagai CPNS. Golongan Ruang Golongan ruang sebagai dasar penggajian pertama ditetapkan berdasarkan ijazah yang dimiliki dan digunakan pada saat melamar. Golongan ruang gaji PNS menurut ketentuan Peraturan Pemerintah No. 98 Tahun 2000 yang telah diubah dengan Peraturan Pemerintah No. 11 Tahun 2002: 1. Ia Sekolah Dasarsetingkat 2. Ic Sekolah Lanjutan Tingkat Pertamasetingkat 3. IIa Sekolah Lanjutan Tingkat AtasDiploma Isetingkat 4. IIb Sekolah Guru Pendidikan Luar BiasaDiploma IIsetingkat 5. IIc Sarjana MudaAkademiDiploma III 6. IIIa SarjanaDiploma IV 7. IIIb DokterApotekerMagistersetara – IIIc Doktor 8. IjazahSTTB Yang Diperoleh Di Luar Negeri Penghasilan Hak atas gaji PNS adalah sebesar 80 dari gaji pokok PNS yang berlaku mulai yang bersangkutan secara nyata melaksanakan tugasnya yang dinyatakan dengan surat pernyataan oleh kepala kantor atau pimpinan satuan organisasi yang bersangkutan. PNS yang pada saat pengangkatannya telah memiliki pengalaman atau masa kerja yang dapat diperhitungkan untuk penetapan gaji pokok adalah: 1. Masa kerja selama bertugas di instansi pemerintahan dihitung penuh untuk penetapan gaji pokok. Universitas Sumatera Utara 39 2. Masa kerja sebagai pegawai tidak tetap PTT Masa Percobaan PNS yang telah menjalani masa percobaan sekurang-kurangnya 1 tahun dan paling lama 2 tahun, diangkat sebagai PNS apabila memenuhi syarat: 1. Setiap unsur penilaian pelaksanaan pekerjaan sekurang-kurangnya baik. 2. Telah memenuhi syarat kesehatan jasmani dan rohani untuk diangkat sebagai PNS 3. Telah lulus pendidikan dan pelatihan prajabatan Pemberhentian atau Pensiun PNS PNS diberhentikan dengan hormat apabila: 1. Mengajukan permohonan berhenti 2. Tidak memenuhi syarat kesehatan 3. Tidak lulus dari pendidikan dan pelatihan prajabatan 4. Tidak menunjukan kecakapan dalam menjalankan tugas 5. Menunjukan tingkah dan perilaku yang tidak baik yang dapat mengganggu lingkungan pekerjaan 6. Dijatuhi hukuman disiplin tingkat sedang 7. Menjadi anggota atau pengurus partai politik Jaminan Pensiun PNS diberikan jaminan pensiun apabila: 1. Meninggal dunia 2. Atas permintaan sendiri dengan usia dan masa kerja tertentu Universitas Sumatera Utara 40 3. Mencapai batas usia pensiun 4. Perampingan organisasi atau kebijakan pemerintah yang mengakibatkan pensiun dini 5. Tidak cakap jasmani dan rohani sehingga tidak dapat menjalankan tugas dan kewajiban Jaminan pensiun ini diberikan sebagai hak dan sebagai penghargaan atas pengabdian selama menjadi PNS.

1.6 Defenisi Konsep