90 Dokument 3:3 2015–2016 Rapport
Avtalene anbefaler videre gjennomføring av tiltak som enten fremmer bruk av kollektivtransport, sykkel og gange, eller innebærer restriksjoner for personbilbruken.
Bygging og utbedring av sykkel- og gangvei, etablering av sykkelparkering og kvalitative forbedringer av kollektivtilbudet er eksempler på det første, mens bom-
penger, innfartsparkering og restriktiv parkeringspolitikk i sentrum er eksempler på bilrestriktive tiltak. Tiltak rettet mot kollektivtransport, gangesykkel og arealplan-
legging, framstår i liten grad som virkemidler for å nå egne mål knyttet til økning i kollektivtraikk, sykkel og gange eller fortettet arealbruk. I stedet framstår slike tiltak
som virkemiddel for å nå målet om redusert bilbruk.
6.2.2 Resultater fra belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk
En analyse av byområdenes avtaler om belønningsordning og tilgjengelige resultat- rapporteringer i perioden 2009–2013 viser at kollektivtraikken har økt, enten målt i
antall reiser eller antall påstigninger.
121
Siste tilgjengelige rapportering viser økt kollektivtraikk i seks av de åtte byområdene. Resultatene er i tråd med konklusjonene
fra to evalueringer av ordningen som også konkluderte med at belønningsordningen har gitt en styrket stilling for kollektivtraikken i byområdene.
122
Analysen gir ikke et entydig svar på om belønningsordningen har lyktes med å redusere personbilbruken til fordel for kollektiv, sykkel og gange. Av de analyserte
avtalene er det bare Bergensregionens avtale som er utløpt per 2015.
Siste tilgjengelige rapportering, for året 2013, viser at Bergen, Grenland, Kristiansand og OsloAkershus rapporterer om en svak reduksjon i biltraikken så langt i avtale-
periodene. Ikke alle byområdene angir hvor stor reduksjonen er, men Kristiansand rapporterer om 0,7 prosents nedgang, og OsloAkershus oppgir 0,6 prosent.
Drammens regionen, Stavanger og Trondheim rapporterer om økt biltraikk i 2013.
Flere byområder peker i rapporteringen for 2013 på at befolkningsvekst gjør det vanskelig å nå målet om å dempe veksten i personbiltransport og å øke antallet
kollektivreiser på bekostning av reiser med personbil.
121 Se referanseliste for gjennomgått dokumentasjon for belønningsordningen. 122 Norconsult og Urbanet Analyse 2007 Evaluering av belønningsordningen, for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk. Juni
2007. Urbanet Analyse og Nivi Analyse 2012 Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk. Forslag til ny innretning. Rapport 342012.
Bildet illustrerer veikapasiteten ved bruk av buss, sykkel og personbil. Det er et sentralt mål at veksten i persontransport skal tas med kollektiv, sykkel og gange.
Foto: Cycling Promotion Fund
91 Dokument 3:3 2015–2016 Rapport
Samferdselsdepartementet har initiert evalueringer som peker på at ordningen har økt oppmerksomheten om restriktiv virkemiddelbruk, men at det var for tidlig å konklu-
dere om belønningsavtalene har hatt ønsket virkning før utløpet av avtaleperiodene.
123
Samferdselsdepartementets forvaltning av belønningsordningen
Dokumentanalysen viser at Samferdselsdepartementet i all hovedsak følger opp at byområdenes søknader og formulerte mål er realistiske, og at de samsvarer med over-
ordnede mål. Analysen viser at departementet går i dialog med byområder som i s øknaden legger opp til en virkemiddelbruk departementet mener ikke er tilstrekkelig
til å nå målene.
124
I andre tilfeller ber departementet byområdet om nærmere rede- gjørelse for å sikre bedre samsvar med retningslinjene for ordningen.
125
Dokumentanalysen av rapporteringen viser videre at byområdene bruker en større andel av bevilgningen til drift av kollektivtransporten enn det som er ønskelig, blant
annet i avtalene. I 2013 brukte både Trondheimsregionen og Kristiansandsregionen mer enn 70 prosent av belønningsmidlene til drift av kollektivtransporten.
I en oppsummering av byområdenes resultater for 2012 til departementet viser Statens vegvesen til at byområder i stor grad har benyttet belønningsmidler til drift av
kollektiv transport, og de advarer mot å legge opp til et driftsnivå på kollektivtilbudet som byområdene ikke har ressurser til å opprettholde når belønningsavtalene utløper.
Vegdirektoratet uttrykker i en evaluering av ordningen i 2013 forståelse for at by områdene benytter en stor del av belønningsmidlene til drift. Vegdirektoratet viser
til at mål om nullvekst i personbiltraikken kombinert med befolkningsvekst gir et stort behov for tilskuddsmidler. Det er ifølge direktoratet behov for at staten øker sin
del av bevilgningen til kollektivtransporten dersom kollektivtraikken skal ta en stor del av veksten i persontransporten.
Evalueringene fra 2007 og 2012 har pekt på at belønningsordningen ikke har hatt et felles rapporteringssystem. Det har dermed vært opp til byområdene hvordan de vil
rapportere ut fra de målene de har formulert, noe som har gitt svært ulik form på rapporteringene, og resultatene har vært dokumentert i varierende grad. Manglende
felles rapporteringssystem gjør det derfor vanskelig å få en helhetlig og sammen- lignbar oversikt over status og mål i byområdene.
Dokumentanalysen av tidligere og gjeldende avtaler om belønningsordning viser at både mål og rapporteringskrav i de nye ireårige avtalene er klarere og mer enhetlige
enn i tidligere avtaler.
Samtidig viser analysen at Samferdselsdepartementet går i dialog med byområdene og ber om ytterligere informasjon dersom rapporteringen er ufullstendig.
126
6.2.3 Myndighetenes vurdering av belønningsordningen
Samferdselsdepartementets vurdering er at ordningen har fungert godt, og at by- områdene har lykkes med å få til økt satsing på kollektivtransport, sykkel og gange på
bekostning av personbilen, når befolkningsveksten tas i betraktning. Ifølge departe- mentet er det ikke dokumentert at efekten bare skyldes belønningsmidler, men by-
områdene har uttalt i evalueringen av ordningen at de langsiktige avtalene har ført til
123 Urbanet Analyse og Nivi Analyse 2012 Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk. Forslag til ny innretning. Rapport 34
2012
. 124 Samferdselsdepartementet 2012 Fireårig belønningsavtale med Bergen kommune og Hordaland fylkeskommune –
Samferdselsdepartementet si vurdering av rapportering for 2011 og tildeling av midler for 2012. Brev til Bergen kommune og Hordaland fylkeskommune. 25.04.2012.
125 Samferdselsdepartementet 2012 Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk. Søknad fra Nedre Glommaregionen 2012–2015. Brev til Østfold fylkeskommune, 05.07.2012.
126 Samferdselsdepartementet 2012. Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk. Søknad fra Nedre Glommaregionen 2012–2015. Brev fra Samferdselsdepartementet til Østfold fylkeskommune, 05.07.2012.
92 Dokument 3:3 2015–2016 Rapport
økt vekt på restriktiv virkemiddelbruk blant politikere, og at ordningen har gjort det mulig å øke rutetilbudet.
Når det gjelder andelen belønningsmidler som byområdene har brukt på drift av kollektivtransporten, uttaler Samferdselsdepartementet at det har gjort det klart at
belønningsmidlene skal være bærekraftige, og at avtaler ikke fornyes automatisk. Departementet anbefaler at andelen til drift begrenses, samtidig som departementet
ikke skal legge sterke føringer for hva midlene skal gå til.
Når det gjelder innretningen på avtalene om belønningsordningen, viser Samferdsels- departementet i intervju til at byområdene er ansvarlige for å velge tiltak. Incentivene
i avtalene, som i all hovedsak er utbetaling av midler, gjør at byområdene selv må handle i samsvar med de avtalte målene. Departementet legger derfor til grunn at selv
de byområdene som ikke når de avtalte målene, vil være nærmere målene enn om de ikke hadde hatt belønningsavtale. Departementet uttaler at avtalene om belønnings-
ordning som er inngått etter klimaforliket i 2012, har i større grad enn tidligere avtaler oppmerksomhet om målet om at personbiltraikken ikke skal øke, og at veksten skal
tas av kollektivtransport, sykkel og gange.
6.3 I hvilken grad bidrar konseptvalgutredning og ekstern kvalitetssikring til måloppnåelse for lokal luftkvalitet i byområdene?
Konseptvalgutredning KVU
127
er en statlig faglig utredning i tidlig fase som i samferdselssektoren vurderer ulike måter å løse framtidige transportutfordringer på.
128
Dersom prosjektets antatte kostnad er over 750 mill. kroner, skal utredningen kvalitets- sikres av eksterne konsulentselskaper som har rammeavtale med Finansdepartementet
KS1. Konseptvalgutredning og ekstern kvalitetssikring skal også gjennomføres som grunnlag for bompengepakker i større byområder.
Et av hovedmålene i transportpolitikken er å redusere miljøskadelige virkninger av transport og bidra til å oppfylle nasjonale mål og internasjonale forpliktelser på helse-
og miljøområdet, inkludert nasjonale mål for ren luft. Transportpolitiske mål er også førende for store investeringsprosjekter i transportsektoren, og dermed skal konsept-
valgutredninger for transportløsninger i større byområder ta hensyn til gjeldende lovverk og vurdere ulike løsningers konsekvenser for miljøet og luftkvaliteten.
129
Det innes en rekke generelle veiledere for arbeidet med konseptvalgutredninger og ekstern kvalitetssikring.
130
Vegdirektoratet har utarbeidet veileder spesiikt for slike utredninger i samferdselssektoren, og i tillegg er Vegdirektoratets håndbok om
konsekvensanalyser et viktig grunnlag i arbeidet.
131
Konseptene skal ivareta krav til overordnede politiske mål, lover og forskrifter. Sektorovergripende mål og nasjonale
mål skal betraktes som overordnede føringer som kan påvirke rangeringen av konsepter.
132, 133
Figur 10 viser fasene og prosessene i utarbeidelsen av konseptvalgutredninger.
127 Utredningsarbeidet for de ni omtalte byområdene er gjennomført av Statens vegvesen i samarbeid med berørte kommuner fylkeskommuner og eventuelt Jernbaneverket og Kystverket.
128 Meld. St. 26 2012–2013 Nasjonal transportplan 2014–2023. 129 Vista Analyse 2010 På vei til kvalitet? Evaluering av KS1 i transportsektoren. Vista Analyse AS, Rapport 201010.
130 Se referanseliste retningslinjer og veiledere. 131 Statens vegvesen 2014b Konsekvensanalyser. Håndbok V712. Juni 2014.
132 Finansdepartementet 2010a Utarbeidelse av KVUKL dokumenter og Finansdepartementet 2010b Konseptvalg og
detaljeringsgrad. 133 Samferdselsdepartementet 2007 Ekstern kvalitetssikring av statlige investeringer – retningslinjer for KS1 innen vegjernbane,
12.02.2007.
93 Dokument 3:3 2015–2016 Rapport
Figur 10 Faser og prosesser i en konseptvalgutredning
Status og situasjon
Interessent- analyse
Primære interessenter
Andre interessenter
Analyse av behov
Prosjekt- utløsende
behov Viktige behov
Andre behov Mål-
formulering Samfunnsmål
Effektmål Krav-
formulering Absolutte krav
Viktige krav Andre krav
Konseptuvtikling
Krav oppfylt?
Samfunnsøkonomisk vurdering og
sammenligning BEHOV
MÅL KRAV
KONSEPTANALYSE
Anbefaling Forkast
konsept NEI
JA Indikatorer
Kilde: Grytbakk 2014
Behovsanalysen drøfter behov for utvikling av transportsystemet i et bredt perspektiv gjennom analyse av behov fra ire innfallsvinkler: nasjonale behov, lokale og regionale
behov, etterspørselsbaserte behov og interessegruppers behov.
134
Prosjektutløsende behov er detde viktigste behovene, og kan eksempelvis være behov for framkomme-
lighet eller behov for å redusere miljøskadelige virkninger av traikk. Interessentene kan være traikanter, beboere, astmatikere, barnehager, skoler mv.
Det prosjektutløsende behovet gir opphav til prosjektets mål, det vil si hva en vil oppnå med ny transportløsning. Samfunnsmål beskriver virkninger for samfunnet,
mens efektmål beskriver virkninger for brukerne.
135
Samfunnsmål kan være bedre miljø, mens efektmål kan være bedre framkommelighet for syklende eller redusert
reisetid i kollektivtraikken. Videre formuleres krav til de ulike transportløsningene, det vil si hvilke samfunnsmål, efektmål, lovverk og retningslinjer som skal etter-
leves.
136
Eksempel på krav er at kollektivandelen skal øke, eller at lokal luftkvalitet ikke skal forverres. Krav som er forankret i lover og forskrifter, gjelder uansett, som
for eksempel miljøkrav knyttet til støy og luftforurensning. I konseptanalysen utarbeides alternative transportløsninger som svar på det identiiserte
behovet, målene og transportløsningenes konsekvenser. Det er krav om at ett av alternativene skal være en videreføring av dagens situasjon, sammenlignet med minst
to alternative transportløsninger. Det utføres en samfunnsøkonomisk analyse av alternativene.
137
Valgene som tas i ulike faser av planleggingen av transportløsninger for større byområder, får direkte eller indirekte innvirkning på miljøet, og dermed også på den
lokale luftkvaliteten.
I perioden 2007–2014 er det gjennomført konseptvalgutredninger og ekstern kvalitets- sikring for de ni større byområdene som inngår i undersøkelsen, jf. tabell 2.
134 Finansdepartementet 2010a Utarbeidelse av KVUKL dokumenter. 135 Transportøkonomisk institutt 2009 Konseptvalgutredninger og samfunnsøkonomiske analyser. TØI-rapport 10112009.
136 Statens vegvesen 2014b Konsekvensanalyser. Håndbok v712. 137 Finansdepartementet 2010a Utarbeidelse av KVUKL dokumenter.
