99 Dokument 3:3 2015–2016 Rapport
grad. I noen tilfeller har dette ført til at de eksterne kvalitetssikrerne anbefaler trans- portløsninger som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, men som ikke nødvendigvis
svarer godt til de miljø- og transportutfordringene som konseptvalgutredningen er ment å løse.
6.4 Bypakker og nye helhetlige bymiljøavtaler
Faktaboks 12 Bypakker
En bypakke er et samlebegrep for den aktiviteten og transportpolitikken som inngår i en bompenge- ordning eller en ordning med lokal drivstoffavgift i et byområde. Ordningen innebærer samarbeid
mellom stat, fylkeskommune og kommune om inansiering av infrastruktur som forbedrer miljø-, framkommelighets- og traikksikkerhetsforholdene i et byområde. Bypakkene bygger på lokale vedtak
og ventede transportbehov.
Kilde: Meld. St. 26 2012–2013 Nasjonal transportplan 2014–2023
6.4.1 Bypakker
Ifølge Nasjonal transportplan 2014–2023 er bypakker med samordnede tiltak på tvers av forvaltningsnivåene viktig for å oppfylle målet om at veksten i persontransporten
skal tas av kollektivtraikk, gange og sykling.
Ifølge Statens vegvesen er det byområdene som tar initiativ til en bypakke. Som følge av dette, har bypakkene ulike tidsløp, og det er betydelige variasjoner i styrings-
systemer, målstruktur og status.
143
Statens vegvesen uttaler videre at det bidrar til å gi bypakkene et innhold som skal bygge opp under hensiktsmessige transportløsninger
for bil, kollektiv, sykkel og gange. Statens vegvesen, fylkeskommunen og kommunen blir enige om tiltakspakkens innhold, rammer og inansiering før Stortinget bevilger
midler til statens andel av investeringene, og i enkelte tilfeller gir tillatelse til at bom- penger benyttes til drift av kollektivtransport. Statens vegvesen opplyser at det i en
bypakke ikke er krav om redusert biltraikk eller krav til oppfølging og evaluering, men Oslo og Trondheim rapporterer på eget initiativ på et stort antall mål.
Ifølge Prop. 1 S om Samferdselsdepartementet i perioden 2012–2013 til 2014–2015 viser resultater fra Oslopakke 3 i perioden 2010–2013 økning på to prosentpoeng
både av kollektivtraikkens andel av motorisert transport og av andelen personer som reiser med kollektive transportmidler.
144
Resultatene viser også økt veitraikk for både Oslo og Akershus og stabil andel reisende som benytter bil som transportmiddel.
145
Rapporteringen inkluderer også antall overskridelser av nasjonale mål for nitrogen- dioksid og svevestøv.
Miljøpakke Trondheim ble iverksatt i 2010 og innførte bompenger med tidsdiferensi- ering i rushtraikken og andre tiltak for å styrke kollektivtraikken. Ifølge Prop. 1 S
om Samferdselsdepartementet 2011–2012 har dette ført til mindre biltraikk og lere reiser med kollektivtransport. Prop. 1 S om Samferdselsdepartementet 2013–2014
viser til at det ikke er gjennomført systematiske vurderinger av efektene i Miljø- pakken, men at foreløpige resultater indikerer en reduksjon av biltraikken på 10
prosent gjennom bomsnittene
146
da innkrevingen startet i 2010, og nullvekst gjennom bomsnittene etter dette. En reisevaneundersøkelse gjennomført i 2013 viser at andelen
143 Meld. St. 26 2012–2013 Nasjonal transportplan 2014–2023. 144 Andelen gående er redusert med et prosentpoeng, og andelen syklende er stabil.
145 Veitraikk er målt i kjøretøykilometer. Fra 2011 til 2013 har vegtraikken økt med 73 mill. kjøretøykilometer i Oslo og 151 mill. kjøretøykilometer i Akershus.
146 Bomsnitt = område med bomstasjoner.
100 Dokument 3:3 2015–2016 Rapport
som bruker bil, går ned og kollektiv- og sykkelandelene går opp sammenlignet med situasjonen før oppstart på Miljøpakken.
Samferdselsdepartementet opplyser i brev at det innes en del evalueringer av utviklingen i byområdene som har bypakker, men at det er vanskelig å si om denne
utviklingen skyldes bompengeinansierte tiltakspakker i transportsystemet alene. Samferdselsdepartementet påpeker at selv om det ikke er krav om redusert biltraikk,
fungerer bompengeinansiering i seg selv restriktivt.
På oppdrag fra Miljøverndepartementet har konsulentselskapene Urbanet Analyse og Nivi Analyse i 2012 vurdert om virkemidlene i gjeldende bypakker og de føringer
regjeringen gir om videre planlegging etter konseptvalgutredning er tilstrekkelige for å nå hovedmålet i klimaforliket om at det økte transportbehovet skal tas med kollektiv,
sykkel og gange.
147
Konsulentene konkluderer med at bypakker har ført til økte inves- teringer og driftstilskudd til kollektivtransporten, men at de færreste byområdene vil
nå nasjonale mål for transportutviklingen, både når det gjelder omfang og transport- middelfordeling.
Fordi arbeidet med de leste bypakkene startet før klimameldingen ble lagt fram i 2012, er det manglende samsvar mellom byområdenes lokale mål og det nye nasjonale
målet om at veksten i transportbehovet skal tas av kollektivtransport, sykkel og gange. Evalueringen påpeker at få av de transportløsningene som er valgt som resultat av
konseptvalgutredninger, som inngår som grunnlag for kommende bymiljøavtaler og noen av de eksisterende bypakkene, ikke legger opp til tilstrekkelig endring i
transport middelfordelingen for å nå målet.
Samferdselsdepartementet opplyser at Urbanet med visse forutsetninger har sett på situasjonen i byområdene fram mot 2030 og 2040. Dette er et svært langt tids-
perspektiv som for de leste byområdene går ut over bypakkenes avtaleperiode. Premissene for de utførte analysene er i tillegg endret siden rapporten ble publisert.
Departe mentet påpeker at målet fra klimaforliket er tatt inn i bypakkearbeidet i lere byområder etter 2012. Ifølge Statens vegvesen skal det i forbindelse med at noen
byområder skal inngå nye helhetlige bymiljøavtaler jf. kapittel 6.4.2 gjøres supple- rende analyser for å sannsynliggjøre at de valgte konseptene som følge av gjennom-
ført konseptvalgutredning som er grunnlag for bypakker og bymiljøavtaler sikrer at målet om at veksten i persontraikken skal tas med kollektiv, sykkel og gange kan bli
nådd.
6.4.2 Nye helhetlige bymiljøavtaler
Meld. St. 26 2012–2013 Nasjonal transportplan 2014–2023 lanserte helhetlige bymiljøavtaler som en ny samarbeidsform mellom staten, fylkeskommunen og
kommunene om hvordan bestemte transporttiltak skal inansieres og settes i verk for å nå målet om at veksten i persontransport skal tas med kollektivtransport, sykkel og
gange.
148
Flertallet i transport- og kommunikasjonskomiteen understreket ved behand- lingen av Meld. St. 26 2012–2013, jf. Innst. 450 S 2012–2013, at bymiljøavtalene
skal inneholde mål og virkemidler som øker andelen reisende med kollektivtransport, sykkel og gange, og tiltak som reduserer bruken av privatbil. Komiteen uttalte også at
staten må ta et større ansvar for kollektivutbygging i de store byene, og at inan- sieringsbyrden for store og helt nødvendige kollektivtiltak ikke kan overlates til byene
alene. Flertallet i transport- og kommunikasjonskomiteen ba regjeringen om å bidra til at målene for luftkvalitet følges opp i arbeidet med bypakker og bymiljøavtaler.
147 Urbanet Analyse 2012 Rapport 362012, Bypakker – hva skal til for å nå klimaforliket? 148 Senere fulgt opp i Meld. St. 26 2012–2013 Nasjonal transportplan 2014–2023.
101 Dokument 3:3 2015–2016 Rapport
I 2014 fastsatte Samferdselsdepartementet et felles rammeverk for bymiljøavtalene. Rammeverket stiller krav om styringssystem, arealplanlegging og bærekraftig
inansiering av tiltak.
149
Partene kan si opp avtalen eller unnlate å bevilge midler dersom øvrige parter ikke følger opp sine forpliktelser.
150
Samferdselsdepartementet opplyser i intervju at byområdene skal rapportere ut fra felles målindikatorer for traikkutvikling
151
og utvikling av klimagassutslipp målt i CO
2
-utslipp fra vei i byområdet. Det skal også rapporteres for felles indikatorer for arealbruksutvikling og bilrestriktive tiltak parkeringsrestriksjoner. Samferdsels-
departementet uttaler i intervju at det vurderer at indikatorene er representative for luftkvaliteten fordi de blant annet måler endring i kjøretøykilometer. Partene i
bymiljøavtalen kan også bli enige om avtalespesiikke indikatorer ut fra behovene i hver enkelt by.
149 Samferdselsdepartementet 2014a Fastsetting av endelig rammeverk og generelle føringer for forhandlinger om helhetlige bymiljøavtaler. Brev til Vegdirektoratet, 02.06.2014. Samferdselsdepartementet 2014b Retningslinjer for statlig delinansiering
av viktige kollektiv-transportprosjekt i de største byene. Brev til Vegdirektoratet, 04.07.2014. 150 Samferdselsdepartementet 2014a Fastsetting av endeling rammeverk og generelle føringer for forhandlinger om helhetlige
bymiljøavtaler. Brev til Vegdirektoratet, 02.06.2014. 151 Endring i antall kjøretøykilometer med personbil i byområdet, endring i ÅDT for lette kjøretøy for byområdet, endring i
transportmiddelfordeling, endring i antall kollektivreiser.
102 Dokument 3:3 2015–2016 Rapport
7 Vurderinger
Stortinget har ved lere anledninger pekt på at lokal luftforurensning er et tiltagende problem med svært alvorlige konsekvenser for utsatte grupper, og at det er viktig å
forbedre luftkvaliteten i norske byer og kommuner. Det er dessuten et hovedmål i Nasjonal transportplan at transportpolitikken skal bidra til å redusere miljøskadelige
virkninger av transport og oppfylle nasjonale mål på helse- og miljøområdet, inklu- dert lokal luftkvalitet.
Nasjonale mål for lokal luftkvalitet har eksistert siden 1999 og skulle nås innen 2010.
152
Forskrift om begrensning av forurensning forurensningsforskriften fastsetter også grenseverdier for maksimalt tillatte forurensningsnivåer. Forurensningsforskriften
og transportpolitiske virkemidler som bompengepakker, belønningsordning for kollektivtransport i byområder og verktøy for planlegging av transportsystemer er
noen av de viktigste virkemidlene for å nå målene for lokal luftkvalitet.
7.1 Luftkvaliteten er ikke i tråd med fastsatte mål
Forurensningsforskriften deinerer juridisk bindende grenseverdier for forurensnings- nivå av svevestøv og nitrogendioksid. Videre er det fastsatt nasjonale mål med stren-
gere krav til luftkvaliteten. I tillegg har Folkehelseinstituttet og Miljødirektoratet gitt helsefaglige anbefalinger om luftkvalitet basert på kunnskap om når negative helse-
efekter inntrefer, såkalte luftkvalitetskriterier. Kriteriene angir nivåer av luftforurens- ning som mennesker kan utsettes for uten at det oppstår alvorlige skadevirkninger, og
disse er strengere enn både grenseverdiene i forskriften og de nasjonale målene.
Undersøkelsen viser at forurensningsnivået av svevestøv er redusert i lere kommuner og byområder i perioden 2005–2014, og at grenseverdiene i forurensningsforskriften i
hovedsak er overholdt de leste stedene. Forurensningsnivået er imidlertid ikke redu- sert ytterligere i tråd med de strengere nasjonale målene. 11 av de 14 kommunene
som overvåker svevestøvnivåene, er i årene etter 2010 fortsatt langt unna å oppnå gjeldende mål. Ny kunnskap viser videre at det kan inntre negative helseefekter ved
langt lavere forurensningsnivåer enn de som forurensningsforskriften tillater. Under- søkelsen viser at forurensningsnivået av svevestøv i de aller leste kommunene er
langt høyere enn det Folkehelseinstituttet anbefaler med sine luftkvalitetskriterier.
Når det gjelder nitrogendioksid, viser undersøkelsen at forurensningsnivået har vært stabilt. De fem største kommunene med tilsammen nær 1,4 millioner innbyggere, har
i perioden 2010–2014 brutt forurensningsforskriftens bestemmelser om grenseverdier gjentatte ganger. De fem største kommunene har også i årene etter 2010 vært langt
unna måloppnåelse av det nasjonale målet for nitrogendioksid. Folkehelseinstituttets anbefalte luftkvalitetskriterium for årlig gjennomsnittsnivå av nitrogendioksid er lik
grenseverdien i forurensningsforskriften. Det betyr at dersom grenseverdien er over- holdt, anses luftkvaliteten som trygg for alle befolkningsgrupper. I Oslo, som har de
klart høyeste nivåene, viser framskrivninger utført av Transportøkonomisk institutt at grenseverdien ikke vil bli nådd før i 2025.
Konsekvensen av at både grenseverdier, nasjonale mål og Folkehelseinstituttets anbefalte kriterier overskrides, er negative helseefekter og redusert livskvalitet for
152 Prop. 1 S om Miljøvern departementet i perioden fra 1998–1999 til 2013–2014.
