BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Merupakan fakta yang tidak bisa dibantah bahwa BUMN Indonesia mengemban misi yang amat strategis dalam pembangunan nasional. BUMN
dituntut untuk mampu memberikan kontribusi optimal bagi pembangunan perekonomian nasional, diantaranya melalui deviden dan pajak. BUMN juga
diwajibkan untuk berpartisipasi dalam program-program strategis untuk mengatasi berbagai permasalahan nasional. Lebih dari itu, BUMN juga dituntut
untuk memiliki tanggung jawab dalam upaya peningkatan kualitas hidup masyarakat pada umumnya.
1
Keterlibatan negara dalam pembangunan, khususnya pembangunan ekonomi melalui BUMN, dilandasi oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia tahun 1945, menyebutkan :
2
1 Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasarkan atas
kekeluargaan. 2
Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara.
3 Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai
oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Salah satu perwujudan dari pasal tersebut di atas adalah bahwa negara
mellui satuan atau unit-unit usahanya, yaitu perusahaan negaraBUMN,
1
Dibyo Soemantri Priambodo, Perjalanan Panjang dan Berliku Refleksi BUMN 1993-2003 Sebuah Catatan tentang Peristiwa, Pandangan dan Renungan dalam Satu Dasawarsa,
Yogyakarta:Media Pressindo, 2004, hlm. 3.
2
Pasal 33 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Universitas Sumatera Utara
melakukan kegiatan usaha yang menghasilkan barang dan atau jasa serta mengelola sumber-sumber alam untuk memenuhi kebutuhan masyarakat luas.
Dengan demikian, karena menyangkut kepentingan masyarakat luas, BUMN mempunyai peran yang menentukan dalam menunjang pelaksanaan pembangunan
nasional, khususnya di bidang perekonomian. Mengingat peranan BUMN adalah menunjang pelaksanaan pembangunan nasional, khususnya di bidang
perekonomian, maka kebijakan pemerintah dalam pembinaan BUMN-pun disesuikan dengan kebijakan nasional.
3
BUMN sebagai unit ekonomi milik negara merupakan sektor yang penting peranannya dalam membantu pemerintah mengimplementasikan
kebijakan pembangunan yang telah digariskan. Dalam konteks pencarian alternatif sumber dana, pemerintah memberikan perhatian atau mungkin semacam tuntutan
yang makin besar kepada BUMN, khususnya yang berstatus Persero. Hal ini mengingatkan untuk memupuk keuntungan, besarnya jumlah BUMN dalam status
Persero, besarnya investasi yang ditanamkan oleh negara. BUMN merupakan sektor kunci dalam perkembangan perekonomian negara, mempunyai potensi
dalam pengembangan sumber daya manajerial dan keterampilan serta mempunyai potensi alih teknologi. Tuntutan yang makin besar di masa mendatang ini akan
menuntut peningkatan pengelolaan yang lebih efektif dan efisien. Dengan kata lain, pada masa mendatang fungsi BUMN khususnya Persero sebagai unit bisnis
3
Pariata Westra, Administrasi Perusahaan Negara Perkembangan Permasalahan, Yogyakarta : Ghalia Indonesia, 2009, hlm.1.
Universitas Sumatera Utara
strategi SBU : Strategic Business Unit akan lebih menonjol dibandingkan dengan fungsi-fungsi lainnya yang majemuk itu.
4
Sebagai suatu badan usaha bentukan negara, BUMN dapat dikatakan memiliki sifat yang unik. Di satu sisi BUMN sebagai agen pembangunan dituntut
melaksanakan program dan kebijakan pemerintah, namun di sisi yang lain sebagai salah satu pelaku ekonomi BUMN tetap harus berfungsi sebagai suatu unit usaha
komersial yang menghasilkan laba profit. Kedua misi BUMN tersebut menimbulkan dilema antara misi menjadi pelayan publik yang optimal dengan
misi menjadi organisasi yang profitable, dikarenakan keduanya sering kali kurang mampu berjalan selaras dan seimbang.
Oleh karena itu BUMN dikatakan mempunyai keistimewaan karakteristik yang tidak dipunyai oleh badan usaha lain, yang dirumuskan sebagai :”A
corporation clothed with the power of goverment but possessed the flexibility an initiative of a private enterprise” suatu badan usaha yang “berbaju” pemerintah
tetapi mempunyai fleksibilitas dan inisiatif sebagai perusahaan swasta. Di sanalah letak keampuhannya lembaga BUMN.
5
Pendirian BUMN secara umum memiliki maksud dan tujuan untuk mengejar keuntungan, terutama BUMN Persero. Meskipun maksud dan tujuannya
adalah untuk mengejar keuntungan, namun dalam hal-hal tertentu BUMN Persero juga dimaksudkan untuk melakukan pelayanan umum dan dapat diberikan
4
Pandji Anoraga, BUMN Swasta dan Koperasi Tiga Pelaku Ekonomi, Jakarta : PT. Dunia Pustaka Jaya, 1995, hlm. 21-22.
5
Ibid, hlm. 2.
Universitas Sumatera Utara
penugasan khusus oleh pemerintah dengan memperhatikan prinsip-prinsip pengelolaan perusahaan yang sehat.
6
Apabila penugasan tersebut menurut kajian secara finansial tidak fisibel, pemerintah harus memberikan kompensasi atas semua biaya yang telah
dikeluarkan oleh BUMN tersebut termasuk margin yang diharapkan. Dalam hal ini, terdapat intervensi politik dalam penetapan harga.
7
Dengan demikian, penugasan pemerintah harus disertai dengan pembiayaan kompensasi
berdasarkan perhitungan bisnis atau komersial, yang kemudian dikenal dengan istilah Kewajiban Pelayanan Umum Public Service ObligationPSO.
Secara sederhana PSO diartikan sebagai kewajiban pelayanan publik yaitu kewajiban negara untuk mengeluarkan biaya akibat disparitas atau
perbedaan harga pokok penjualan barang danatau jasa oleh BUMN atau swasta dengan harga atas barang danatau jasa tertentu yang ditetapkan oleh pemerintah
agar pelayanan barang danatau jasa tetap terjamin dan terjangkau oleh sebagian besar masyarakat, khususnya bagi masyarakat dari golongan ekonomi lemah.
Kehadiran PSO diperlukan dalam rangka menjaga agar kegiatan penyediaan barang dan jasa publik, khususnya penyediaan jasa transportasi
perhubungan, tersedia dalam jumlah yang cukup sekalipun tidak memberikan keuntungan yang cukup bagi penyedian jasa untuk tetap dapat menjalankan
kegiatannya. PSO yang ditawarkan untuk rute-rute yang secara finansial tidak memberikan keuntungan harus tetap disediakan, karena hal tersebut diharapkan
6
Lihat Pasal 66 ayat 1 Undang-Undang No. 19 Tahun 2003 Tentang BUMN.
7
Kementerian Keuangan Republik Indonesia Direktorat Jenderal Anggaran, Public Service Obligation PSO, http:www.anggaran.depkeu.go.idweb-content-list.asp?ContentId=193,
diakses 16 Juli 2014.
Universitas Sumatera Utara
akan memberikan efek multi-ganda multiplier effect secara ekonomi bagi masyarakat di wilayah yang dilewati oleh rute tersebut.
8
Terkait dengan penugasan Pemerintah kepada BUMN untuk menyelenggarakan PSO tentunya Pemerintah harus menyediakan sejumlah dana
pada pos pengeluarannya dalam APBN. Dana yang dianggarkan tersebut termasuk dalam pos pengeluaran subsidi.
9
Pemberian subsidi tersebut disesuaikan dengan kemampuan negara.
Adapun BUMN yang diberikan tugas PSO adalah BUMN-BUMN yang bergerak di bidang transportasi dan komunikasi, beberapa diantaranya adalah PT
Kereta Api Persero untuk tugas layanan jasa angkutan kereta api kelas ekonomi, PT Pos Indonesia Persero untuk tugas layanan jasa pos pada kantor cabang luar
kota dan daerah terpencil, PT Pelayaran Nasional Indonesia Persero untuk tugas layanan jasa angkutan laut kelas ekonomi, dan PT TVRI Persero antara lain
untuk program penyiaran publik.
10
PT Kereta Api Indonesia Persero yang belum diswastanisasi, adalah contoh yang baik untuk keseimbangan usaha profit dan non-profit, atau “the
cross-subsidising scheme”, dalam usaha pengoperasiannya. Sementara melayani yang kaya, dengan membuat keuntungan yang besar, ini adalah dalam posisi
untuk memberi jasa-jasa subsidi bagi yang miskin, dan disebut “loss profits
8
Makmun Syadullah, “Evaluasi Pelaksanaan Kewajiban Pelayanan Publik Public Service Obligation dan Subsidi, Studi Kasus: Bidang Tarnsportasi”, dalam Jurnal Ekonomi dan
Pembangunan JEP, Pusat Penelitian Ekonomi Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia P2E-LIPI, Vol. XV 2, 2007, hlm. 52.
9
Ibid., hlm.59.
10
Kementerian Keuangan Republik Indonesia Direktorat Jenderal Anggaran, Public Service Obligation PSO, http:www.anggaran.depkeu.go.idweb-content-
list.asp?ContentId=193, diakses 16 Juli 2014.
Universitas Sumatera Utara
operations”. Dalam pengoperasiannya, kebanyakan jasa-jasa pengangkutan dibagi dalam tiga kelas pelayanan jasa. Kelas pertama diperuntukkan untuk pelayanan
penumpang-penumpang dengan pendapatan tinggi, kelas kedua, adalah kelas untuk melayani para pengguna jasa dengan pendapatan menengah, dan kelas
ketiga, adalah kelas yang diperuntukan untuk melayani para pemegang tiket dengan pendapatan rendah. Apabila PSO berpengaruh terhadap keuangan
perusahaan, maka adalah tugas pemerintah menyediakan subsidi untuk menutup pengaruhnya terhadap keuangan perusahaan.
11
Perkeretaapian sebagai salah satu moda transportasi dengan karakteristik massal dan keunggulan lainnya perlu dikembangkan potensi dan ditingkatkan
peranannya sebagai penghubung antarwilayah secara nasional maupun internasional dalam menunjang, mendorong dan menggerakkan pembangunan
nasional guna meningkatkan kesejahteraan rakyat. Angkutan kereta api mempunyai kemampuan untuk mengangkut penumpang maupun barang dalam
jumlah besar, hemat energi, lebih rendah tingkat polusinya dan tidak menimbulkan kemacetan. Angkutan ini dapat diandalkan untuk angkutan jarak
dekat, jarak menengah, jarak jauh, antarkota, antar propinsi bahkan antar negara.
12
Masyarakat memiliki hak dasar berupa kebutuhan angkutan, sedangkan pemerintah mempunyai kewajiban menyediakan angkutan dengan menetapkan
lintas pelayanan kepada masyarakat khususnya masyarakat yang daya belinya
11
Safri Nugraha, Privatisation of State Enterprises in the 20th Century A Step Forwards or Backwards, Jakarta: Institute for Law and Economics Studies, Faculty of Law University of
Indonesia, 2004, hlm. 181.
12
Yuli Nugrahini, “Analisis Kinerja Pelaksanaan Kewajiban Pelayanan Publik Bidang Angkutan Kereta Api Penumpang Kelas Ekonomi”, Jurnal Perencanaan Wilayah dan Kota,
Volume 23, No.1, April 2012, hlm. 20.
Universitas Sumatera Utara
masih rendah. Di Indonesia dalam rangka penyelenggaraan angkutan publik bidang angkutan kereta api, Pemerintah memberikan penugasan kepada PT.
Kereta Api Indonesia Persero untuk melakukan kewajiban pelayanan publik khususnya angkutan kereta api penumpang kelas ekonomi.
Dalam penugasan kewajiban pelayanan publik Public Service ObligationPSO, Pemerintah menetapkan tarif, frekuensi, jumlah tempat duduk
dan standar kualitas pelayanan yang harus dipenuhi oleh PT Kereta Api Indonesia Persero. Apabila tarif yang ditetapkan Pemerintah lebih rendah daripada tarif
yang dihitung oleh PT Kereta Api Indonesia Persero yang menyebabkan tidak tertutupinya biaya operasional dan profit yang reasonable, maka Pemerintah
diwajibkan memberikan kompensasi atas selisih tarif tersebut. Kompensasi besaran selisih tarif tersebut dituangkan dalam bentuk kontrak perjanjian dan
ditandatangani secara bersama-sama antara Pemerintah dan PT Kereta Api Indonesia Persero.
Berdasarkan uraian tersebut menarik untuk dilakukannya penelitian
dengan judul “Pelayanan Umum yang Dilakukan oleh Badan Usaha Milik Negara BUMN Persero dalam Melaksanakan Maksud dan Tujuannya
ditinjau dari Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara studi pada PT. Kereta Api Indonesia Divisi Regional I
Sumatera Utara” B.
Rumusan Masalah
Berdasarkan uraian-uraian latar belakang tersebut, selanjutnya dapat dirumuskan permasalahan sebagai berikut :
Universitas Sumatera Utara
1. Bagaimanakah pengaturan tentang Public Service Obligation PSO
sebagai bentuk pelayanan umum yang dilakukan oleh Badan Usaha Milik Negara BUMN Persero menurut Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003
Tentang Badan Usaha Milik Negara?
2. Bagaimanakah pelaksanaan Public Service Obligation PSO sebagai
bentuk pelayanan umum dalam penyelenggaraan perkeretaapian oleh PT. Kereta Api Indonesia Persero Divisi Regional I Sumatera Utara sebagai
BUMN Persero?
3. Bagaimanakah kendala dalam pelaksanaan pelayanan umum yang
dilakukan oleh PT. Kereta Api Indonesia Persero Divisi Regional I Sumatera Utara dalam melaksanakan maksud dan tujuannya sebagai salah
satu BUMN yang berbentuk persero? C.
Tujuan dan Manfaat Penulisan
Adapun tujuan utama penulisan adalah untuk memenuhi syarat mendapatkan gelar Sarjana Hukum. Namun berdasarkan permasalahan yang
dikemukakan di atas, maka tujuan yang hendak dicapai dalam penulisan ini adalah:
1. Untuk mengetahui bagaimana pengaturan tentang pelayanan umum yang
dilakukan oleh PT. Kereta Api Indonesia Persero sebagai salah satu Badan Usaha Milik Negara BUMN Persero dalam melaksanakan maksud dan
tujuannya ditinjau dari Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara.
Universitas Sumatera Utara
2. Untuk mengetahui bagaimana pelaksanaan Public Service Obligation PSO
sebagai bentuk pelayanan umum yang dilakukan oleh PT. Kereta Api Indonesia Persero Divisi Regional I Sumatera Utara sebagai salah satu
Badan Usaha Milik Negara BUMN Persero. 3.
Untuk mengetahui manfaat pelaksanaan Public Service Obligation PSO sebagai bentuk pelayanan umum yang dilakukan oleh PT. Kereta Api
Indonesia Persero Divisi Regional I Sumatera Utara. 4.
Untuk mengetahui kendala dalam pelaksanaan Public Service Obligation PSO sebagai bentuk pelayanan umum yang dilakukan oleh PT. Kereta Api
Indonesia Persero Divisi Regional I Sumatera Utara. Manfaat Penulisan :
1. Secara Teoritis
a. Diharapkan dapat memberikan sumbangan pemikiran bagi perkembangan
ilmu hukum pada umumnya. b.
Menambah pengetahuan normatif, khususnya terkait dengan kaidah hukum, teori dan doktrin ilmu hukum yang relevan dengan tema
pelayanan umum yang dilakukan oleh Badan Usaha Milik Negara BUMN Persero.
c. Mengetahui secara konkrit sejauhmana pelaksanaan pelayanan umum
yang dilakukan oleh PT. Kereta Api Indonesia Persero Divisi Regional I Sumatera Utara sebagai salah satu Badan Usaha Milik Negara BUMN
Persero.
Universitas Sumatera Utara
2. Secara Praktis
a. Memberikan masukan kepada PT. Kereta Api Indonesia Persero Divisi
Regional I Sumatera Utara tentang pelaksanaan kewajiban pelayanan umum oleh BUMN Persero.
b. Bahan masukan bagi pemerintah khususnya Kementrian Perhubungan
Direktorat Jenderal Perkeretaapian terkait pelaksanaan kewajiban pelayanan umum oleh PT. Kereta Api Indonesia Persero Divisi Regional
I Sumatera Utara sebagai BUMN Persero. c.
Bahan masukan dan sumber informasi bagi pihak-pihak yang memerlukan dan masyarakat secara umum.
D. Keaslian Penulisan
