13
BAB II KAJIAN TEORI
A. Konsep Implementasi Program
1. Pengertian Implementasi Program
Kamus Webster mengartikan implementasi
sebagai to provide the means for carrying out
menyediakan sarana untuk melaksanakan sesuatu;
to give practical effect to
menimbulkan dampakakibat terhadap sesuatu. M. Joko Susilo 2007: 174 mendeskripsikan implementasi merupakan suatu
penerapan ide, konsep, kebijakan, atau inovasi dalam suatu tindakan praktis sehingga memberikan dampak, baik berupa perubahan pengetahuan,
keterampilan maupun nilai, dan sikap. Implementasi juga dianggap sebagai bentuk pengoperasionalan atau penyelenggaraan aktivitas yang telah
ditetapkan berdasarkan undang-undang dan menjadi kesepakatan bersama diantara beragam pemangku kepentingan
stakeholders
, aktor, organisasi, publik atau privat, prosedur, dan teknik secara sinergistis yang digerakkan
untuk bekerjasama guna menerapkan kebijakan kearah tertentu yang dikehendaki.
Dari penjelasan di atas dapat disimpulkan bahwa implementasi merupakan suatu aktivitas atau kegiatan yang dilaksanakan berdasarkan UU
atau aturan dari pemerintah untuk mencapai tujuan tertentu. Implementasi merupakan bagian terpenting dari proses kebijakan karena tanpa
implementasi maka pembuat keputusan kebijakan tidak akan berhasil. Implementasi pada hakikatnya juga sebagai upaya pemahaman apa yang
seharusnya terjadi setelah sebuah program dilaksanakan.
14
Suharsimi Arikunto dan Cepi Safruddin 2008: 3-4 berpendapat bahwa ada dua istilah untuk pengertian program, yaitu pengertian secara
umum dan khusus. Menurut pengertian secara umum “program” dapat
diartikan sebagai “rencana”. Sedangkan secara khususnya, apabila “program” ini langsung dikaitkan dengan evaluasi program maka program
didefinisikan sebagai suatu unit atau kesatuan kegiatan yang merupakan realisasi atau implementasi dari suatu kebijakan, berlangsung dalam proses
yang berkesinambungan, dan terjadi dalam suatu organisasi yang melibatkan sekelompok orang. Dalam buku lain Suharsimi 2008: 291
mendefinisikan program sebagai suatu kegiatan yang direncanakan dengan seksama.
Program adalah rencana dan sebuah kegiatan yang direncanakan dengan seksama. Jones dalam Arif Rohman, 2009: 101-102 menyebutkan
bahwa program merupakan salah satu komponen dalam suatu kebijakan. Sebuah program bukan hanya kegiatan tunggal yang dapat diselesaikan
dalam waktu singkat, tetapi merupakan kegiatan yang berkesinambungan karena melaksanakan suatu kebijakan. Oleh karena itu, sebuah program
dapat berlangsung dalam kurun waktu relatif lama. Pelaksanaan program selalu terjadi dalam sebuah organisasi yang artinya harus melibatkan
sekelompok orang Suharsimi Arikunto, 2004: 15. Sedangkan menurut Farida Yusuf Tayibnapis 2000: 9 mengartikan
program sebagai segala sesuatu yang dicoba lakukan seseorang dengan harapan akan mendatangkan hasil atau pengaruh. Dalam buku ini program
15
diartikan sebagai serangkaian kegiatan yang direncanakan dengan seksama dan
dalam pelaksanaannya
berlangsung dalam
proses yang
berkesinambungan, dan terjadi dalam suatu organisasi yang melibatkan banyak orang.
Dalam pengertian tersebut ada empat unsur pokok untuk dapat dikategorikan sebagai program, yaitu :
a. Kegiatan yang direncanakan atau dirancang dengan seksama. Bukan
asal rancangan, tetapi rancangan kegiatan yang disusun dengan pemikiran yang cerdas dan cermat.
b. Kegiatan tersebut berlangsung secara berkelanjutan dari satu kegiatan
ke kegiatan yang lain. c.
Kegiatan tersebut berlangsung dalam sebuah organisasi, baik organisasi formal maupun organisasi non formal bukan kegiatan
individual. d.
Kegiatan tersebut dalam implementasinya atau pelaksanaanya melibatkan banyak orang, bukan kegiatan yang dilakukan oleh
perorangan tanpa ada kaitannya dengan kegiatan orang lain. Terdapat beberapa model implementasi kebijakan atau program yang
dikembangkan oleh beberapa para ahli. Charles O. Jones dalam Arif Rohman, 2009: 135 mengatakan bahwa, implementasi adalah suatu
aktivitas yang dimaksudkan untuk mengoperasikan sebuah program. Ada tiga pilar aktifitas dalam mengoperasikan program, yaitu :
16
a. Pengorganisasian, pembentukan atau penataan kembali sumber daya,
unit –unit serta metode untuk menjalankan program agar bisa
berjalan. b.
Interpretasi, yaitu aktivitas menafsirkan agar program menjadi rencana dan pengarahan yang tepat dan dapat diterima serta
dilaksanakan. c.
Aplikasi, yaitu berhubungan dengan perlengkapan rutin bagi pelayanan, pembayaran, atau lainnya yang disesuaikan dengan
tujuan atau perlengkapan program Arif Rohman, 2009: 135. Keberhasilan implementasi dalam Haedar Akib dan Antonius
Tarigan, 2008: 7 dipengaruhi oleh dua variabel besar, yakni isi kebijakan
Content of
policy
dan lingkungan
implementasi
context of
implementation
. Model ini menggambarkan proses pengambilan keputusan yang
dilakukan oleh beragam aktor, dimana keluaran akhirnya ditentukan oleh baik materi program yang telah dicapai maupun melalui interaksi para
pembuat keputusan dalam konteks politik administratif. Proses politik dapat terlihat melalui proses pengambilan keputusan yang melibatkan berbagai
aktor kebijakan, sedangkan proses administrasi terlihat melalui proses umum mengenai aksi administratif yang dapat diteliti pada tingkat program
tertentu Haedar Akib dan Antonius Tarigan, 2008: 7. Pada penjelasan tersebut terlihat bahwa suatu kebijakan memiliki
tujuan yang jelas sebagai wujud orientasi nilai kebijakan. Tujuan
17
implementasi kebijakan diformulasi ke dalam program aksi dan proyek tertentu yang dirancang dan dibiayai. Program dilaksanakan sesuai dengan
rencana. Implementasi kebijakan atau program secara garis besar dipengaruhi oleh isi kebijakan dan konteks implementasi. Keseluruhan
implementasi kebijakan dievaluasi dengan cara mengukur luaran program berdasarkan tujuan kebijakan. Luaran program dilihat melalui dampaknya
terhadap sasaran yang dituju baik individu dan kelompok maupun masyarakat. Luaran implementasi kebijakan adalah perubahan dan
diterimanya perubahan oleh kelompok sasaran Haedar Akib dan Antonius Tarigan, 2008: 8.
Subarsono, 2008: 90-92 berpendapat bahwa teori implementasi program atau publik terdapat 4 variabel kritis yaitu;
a.
Komunikasi
Communication
berkenaan dengan bagaimana kebijakan
dikomunikasikan pada organisasi dan atau publik, ketersediaan sumber daya untuk melaksanakan kebijakan, sikap dan tanggap dari para pelaku
yang terlibat, dan bagaimana struktur organisasi pelaksana kebijakan. Komunikasi dibutuhkan oleh setiap pelaksana kebijakan untuk
mengetahui apa yang harus mereka lakukan. Bagi suatu organisasi, komunikasi merupakan suatu proses penyampaian informasi, ide-ide
diantara para anggota organisasi secara timbal balik dalam rangka mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Keberhasilan komunikasi
ditentukan oleh 3 tiga indikator, yaitu penyaluran komunikasi, konsistensi komunikasi dan kejelasan komunikasi. Faktor komunikasi
18
dianggap penting, karena dalam proses kegiatan yang melibatkan unsur manusia dan unsur sumber daya akan selalu berurusan dengan
permasalahanbagaimana hubungan yang dilakukan b.
Sumber daya
Resources
: berkenaan dengan sumber daya pendukung
untuk melaksanakan kebijakan yaitu; 1
Sumber daya manusia merupakan aktor penting dalam pelaksanaan
suatu kebijakan dan merupakan potensi manusiawi yang melekat keberadaannya pada seseorang meliputi fisik maupun non fisik berupa
kemampuan seorang pegawai yang terakumulasi baik dari latar belakang pengalaman, keahlian, keterampilan dan hubungan personal.
2
Sarana dan prasarana merupakan alat pendukung dan pelaksana
suatu kegiatan. Sarana dan prasarana dapat juga disebut dengan perlengkapan yang dimiliki oleh organisasi dalam membantu para
pekerja di dalam pelaksanaan kegiatan mereka 3
Pendanaan adalah membiayai operasional implementasi kebijakan
tersebut, informasi yang relevan, dan yang mencukupi tentang bagaimana cara mengimplementasikan suatu kebijakan dan kerelaan
atau kesanggupan dari berbagai pihak yang terlibat dalam implementasi
kebijakan tersebut.
Hal ini
dimaksud agar
para implementator tidak
melakukan kesalahan
dalam mengimplementasikan kebijakan tersebut.
c.
Disposisi
,
berhubungan dengan kesediaan dari para implementor untuk menyelesaikan kebijakan publik tersebut. Kecakapan saja tidak
19
mencukupi tanpa kesediaan dan komitmen untuk melaksanakan kebijakan. Disposisi menjaga konistensi tujuan antara apa yang
ditetapkan pengambil kebijakan dan pelaksana kebijakan. Kunci keberhasilan program atau implementasi kebijakan adalah sikap pekerja
terhadap penerimaan dan dukungan atas kebijakan atau dukungan yang telah ditetapkan.
d.
Struktur Birokrasi
bureaucratic strucuture
berkenaan dengan kesesuaian
organisasi birokrasi yang
menjadi penyelenggara
implementasi kebijakan publik. Struktur birokrasi menjelaskan susunan tugas dan para pelaksana kebijakan publik, memecahkannya dalam
rincian tugas serta menetapkan prosedur standar operasi Van Meter dan Van Hour ada enam variabel yang mempengaruhi
kinerja implementasi yaitu Subarsono, 2008: 99-100 a.
Standar dan Sasaran Kebijakan Standar dan sasaran kebijakan harus jelas dan terstruktur sehingga dapat
direalisir. Apabila standar sasaran kebijakan kabur, akan terjadi multiintepretasi dan mudah menimbulkan konflik diantara para agen
implementasi b.
Sumber Daya Implementasi kebijakan perlu dukungan sumber daya baik sumber daya
manusia maupun sumber daya non-manusia. c.
Hubungan antar Organisasi Dalam banyak program, implementasi sebuah program perlu dukungan
20
dan koordinasi dengan instansi lain. Untuk itu, diperlukan koordinasi dan kerjasama antar instansi bagi keberhasilan suatu program.
d. Karakteristik Agen Pelaksana
Karakteristik agen pelaksana mencakup struktur birokrasi dan pola-pola lingkungan yang terjadi dalam birokrasi yang akan mempengaruhi
implementasi suatu program. e.
Kondisi Sosial, Politik dan Ekonomi Variabel tersebut mencakup sumber daya ekonomi lingkungan yang
dapat mendukung keberhasilan implementasi kebijakan, sejauh mana kelompok-kelompok kepentingan memberikan dukungan karakteristik
para partisipan, yakni mendukung atau menolak, bagaimana sifat opini politik yang ada di lingkungan dan apakah elite politik mendukung
implementasi kebijakan. f.
Disposisi Implementasi Disposisi implementasi mencakup tiga hal penting, yakni 1 Respon
implementasi terhadap kebijakan yang akan mempengaruhi kemauannya untuk melakukan kebijakan; 2 Kognisi, yakni pemahamannya terhadap
kebijakan; 3 Intensitas disposisi implementator, yakni prefensi nilai yang dimiliki oleh implementator.
Selain itu, ada pula model kesesuaian implementasi kebijakan atau program yang memakai pendekatan proses pembelajaran. Model yang
dibuat oleh David C Korten dalam Haedar Akib dan Antonius Tarigan, 2008: 11 berintikan tiga elemen yang ada dalam pelaksanaan program itu
21
sendiri, pelaksanaan program dan kelompok sasaran program.
Gambar 1. Model Kesesuaian Korten, 1988 dalam Haedar Akib
Antonius Tarigan, 2008: 12
Gambar 1. Model Kesesuaian Korten, dalam Haedar Akib Antonius Tarigan, 2008, 12
David C Korten dalam Haedar Akib dan Antonius Tarigan, 2008:
12 menyatakan bahwa suatu program akan berhasil dilaksanakan jika terdapat kesesuaian dari tiga unsur implementasi program.
Pertama
, kesesuaian antara program dengan pemanfaat, yaitu kesesuaian antara apa
yang ditawarkan oleh program dengan apa yang dibutuhkan oleh kelompok sasaran pemanfaat.
Kedua
, kesesuaian antara program dengan organisasi pelaksana, yaitu kesesuaian antara tugas yang disyaratkan oleh program
dengan kemampuan organisasi pelaksana.
Ketiga
, kesesuaian antara kelompok pemanfaat dengan organisasi pelaksana, yaitu kesesuaian antara
syarat yang diputuskan organisasi untuk dapat memperoleh
output
program dengan apa yang dapat dilakukan oleh kelompok sasaran program.
Pola yang dikembangkan Korten, dapat dipahami bahwa kinerja program tidak akan berhasil sesuai dengan apa yang diharapkan kalau tidak
PROGRAM
PEMANFAAT ORGANISASI
Output
Tugas
Tuntutan
Kebutuhan Kompetensi
Putusan
22
terdapat kesesuaian antara tiga unsur implementasi kebijakan. Hal ini disebabkan apabila
output
program tidak sesuai dengan kebutuhan kelompok sasaran, jelas
output
tidak dapat dimanfaatkan. Jika organisasi pelaksana program tidak memiliki kemampuan melaksanakan tugas yang
disyaratkan oleh program, maka organisasinya tidak dapat menyampaikan
output
program dengan tepat. Atau, jika syarat yang ditetapkan organisasi pelaksana program tidak dapat dipenuhi oleh kelompok sasaran, maka
kelompok sasaran tidak mendapatkan
output
program. Oleh karena itu, kesesuaian antara tiga unsur implementasi kebijakan mutlak diperlukan
agar program berjalan sesuai dengan rencana yang telah dibuat Haedar Akib dan Antonius Tarigan, 2008: 12-13.
Berdasarkan penjelasan di atas, dapat disimpulkan bahwa program merupakan suatu kegiatan yang dilakukan untuk mendapatkan hasil tertentu
dan program juga adalah salah satu komponen dalam suatu kebijakan. Implementasi program merupakan suatu kegiatan yang dibuat oleh
pemerintah atau organisasi yang berisi instruksi untuk melakukan suatu kegiatan yang dilakukan berkesinambungan disuatu kelompok atau
organisasi yang diharapkan dapat mempengaruhi orang lain.
2. Faktor yang Mempengaruhi Keberhasilan Implementasi Program
Kategori