Komisi Kebenaran dan Mahkamah Pidana

Bab 13 Komisi Kebenaran dan Mahkamah Pidana

Internasional, Bertentangan atau Komplementer? Dipacu oleh banyaknya tuntutan adanya keadilan bagi kejahatan yang luar biasa kejamnya heinous crimes, 120 negara pada tahun 1998 sepakat mendirikan Mahkamah Pidana Internasional untuk mengadili individu-individu yang dituduh telah melakukanterlibat dalam kejahatan terhadap kemanusiaan, genosida, dan kejahatan perang. 1 Mahkamah ini akan mulai berjalan setelah 60 negara meratifikasi statutanya, yang diharapkan akan terjadi dalam dua tahun atau lebih. [Saat buku ini diterbitkan dalam edisi terjemahan Indonesianya, mahkamah yang dimaksud sudah efektif, ed.] Perjanjian untuk pembentukan Mahkamah ini menandai kemajuan yang besar bagi keadilan internasional, walaupun memang cakupan dari Mahkamah tersebut, dan kapasitasnya dalam menangani kasus akan terbatas. Karena sifat dari kejahatan yang ada dalam juridiksi Mahkamah tersebut, diasumsikan bahwa negara yang sedang berada di tengah atau baru saja usai mengalami perang saudara civil wars atau periode kekuasaan otoriter akan menjadi sumber dari kebanyakan kasus yang akan ditangani Mahkamah itu. Jadi ada kemungkinan bahwa penyelidikan yang diadakan oleh Mahkamah ini akan difokuskan kepada negara-negara di mana pembentukan komisi kebenaran juga dipertimbangkan, sehingga ada kemungkinan subjek penyelidikan dari kedua lembaga tersebut akan saling tumpang tindih. Hal tersebut dapat menimbulkan pertanyaan-pertanyaan politik dan hukum yang sensitif, terutama berkenaan tentang penyelidikan yang saling tumpang-tindih, akses terhadap alat bukti dan penggunaan saksi. Sayangnya, mereka yang membuat terms of reference dari Mahkamah tersebut tidak memberikan cukup panduan untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan tersebut. Menurut mereka yang terlibat dalam negosiasi mengenai statuta Mahkamah yang tegang dan berlangsung selama bertahun-tahun itu, selain pertanyaan-pertanyaan yang berkenaan dengan amnesti nasional, isu-isu mengenai hubungan Mahkamah dengan komisi kebenaran yang akan datang tidak pernah dibahas. 2 Beberapa isu problematis yang mungkin terangkat tampak di dalam diskusi- diskusi mengenai usulan pembentukan komisi kebenaran di Bosnia, terutama dapat dilihat dari reaksi keras dari Tribunal Pidana Internasional untuk Bekas Republik Yugoslavia ICTY, yang menentang gagasan tersebut karena akan berselisih dengan penyelidikan yang sedang dilakukannya. Tribunal itu, yang adalah pengadilan internasional ad hoc yang dibentuk PBB untuk menanggapi kejahatan yang luar biasa kejam yang terjadi di wilayah yang pada saat itu merupakan Yugoslavia, memiliki mandat operasional yang mirip dengan pengadilan nasional di manapun, yakni Kejaksaannya menyidik dan menuntut individu, sementara panel hakim internasional akan mendengarkan dan memutus setiap kasus. Setelah Tribunal Yugoslavia berjalan selama beberapa tahun, pada tahun 1997 pembentukan suatu komisi kebenaran diusulkan di Bosnia, dengan tujuan agar menjadi badan komplementer yang akan bekerja di tingkat nasional untuk mendokumentasikan pelanggaran-pelanggaran luar biasa yang telah terjadi. Gagasan komisi kebenaran ini berakar pada kesadaran bahwa ada tiga versi sejarah berbeda yang diajarkan di ketiga masyarakat etnis di Bosnia, yakni Serbia, kaum Muslim, dan Kroasia; dan versi-versi yang begitu berbeda tersebut dapat memicu kekerasan di masa yang akan datang. Usaha dari Tribunal tampaknya tidak berpengaruh dalam dinamika lokal ini, dan proses serta putusan sidang yang dilakukan di Den Haag, Belanda, tidak terlalu diperhatikan di Bosnia. Mereka yang mendukung gagasan komisi kebenaran berpendapat bahwa hanya dengan mengambil langkah-langkah tegas dan pasti ke arah rekonsiliasi konsep kebenaran dan sejarah yang berbeda-beda itu masyarakat Bosnia dapat menemukan suatu pendirian bersama dan mengendurkan tegangan antar- ketiga masyarakat etnis tersebut. Para pendukung komisi kebenaran juga bersikeras bahwa badan tersebut, yang akan didirikan oleh Kepresidenan Bersama Bosnia dan terdiri dari anggota komisi dan staf nasional maupun internasional, akan bersifat komplementer terhadap kerja dari Tribunal dan tidak akan mengurangi wewenang maupun keefektifan pengadilan tersebut. Sebaliknya, menurut mereka, suatu komisi kebenaran malah akan menguatkan cakupan Tribunal dengan membuat lebih banyak informasi tersedia, terutama materi-materi dalam bahasa lokal. Dalam proses penyelidikannya, komisi tersebut dapat meninjau, mengkatalogkan, dan menyimpulkan ribuan dokumen berbahasa lokal dan laporan pers serta ratusan kaset-kaset video yang selama ini berada di luar jangkauan Tribunal. 3 Namun para pimpinan Tribunal khawatir bahwa komisi kebenaran Bosnia akan melemahkannya dengan terciptanya suatu struktur paralel dengan kepentingan yang saling tumpang-tindih. Dan Pimpinan serta Jaksa Tribunal secara terbuka menentang gagasan mendirikan komisi kebenaran selama kerja Tribunal belum selesai. Kekhawatiran Ketua Jaksa Penuntut Tribunal pada saat itu, Louise Arbour, dan Pimpinan Tribunal, Gabrielle Kirk McDonald, pertama kali diungkapkan di suatu konferensi di Belgrade, Yugoslavia, pada bulan November 1998. 4 Mereka berargumen bahwa keberadaan dari Komisi Kebenaran dapat meremehkan pekerjaan dan peran dari Tribunal dengan mengizinkan individu-individu untuk bekerja-sama dengan Komisi sementara Komisi itu tetap terus menjalankan kewajibannya terhadap Tribunal; bahwa mungkin saja temuan Komisi tentang tanggung jawab politik tidak dapat dibedakan di mata masyarakat dari tanggung jawab kejahatan, yang kemudian membawa hal ini kepada permintaan- permintaan yang tidak masuk akal terhadap sebuah tuntutan; bahwa akan ada bahaya di mana Komisi dan Tribunal dapat menemukan fakta yang bertentangan, memberikan standard bukti-bukti yang lebih rendah bagi Komisi; bahwa bukti-bukti dapat saja tercemar oleh Komisi, terutama melalui wawancara saksi-saksi yang dilakukan secara berulang-ulang; dan bahwa Tribunal sudah menyediakan kebenaran sejarah, sehingga Komisi Kebenaran tidaklah penting untuk ada. Mereka juga beragumen bahwa Bosnia tidak siap untuk sebuah Komisi Kebenaran dan prosesnya pun sangat besar kemungkinannya untuk dimanipulasi oleh para praktisi politik lokal. Sebagai tambahan, beberapa pengamat di luar Tribunal khawatir bahwa Komisi Kebenaran, di mana akan sangat bergantung kepada pendanaan internasional, dapat menarik dana-dana dari Tribunal. 5 Sementara hal-hal tersebut merupakan hal-hal yang penting untuk diperhatikan, dan beberapa dari hal-hal tersebut akan memerlukan perhatian yang sangat serius sebelum Komisi di Bosnia dibentuk, banyak ahli hukum independen menyimpulkan bahwa tidak ada dari beberapa permasalahan di atas yang tidak dapat ditangani. 6 Apakah beberapa pemain politik akan berusaha untuk menggunakan Komisi Kebenaran sebagai tameng untuk menghindari kesepakatan dengan Tribunal bukan hal yang dapat dikontrol oleh Komisi, kecuali apabila sebuah pernyataan publik dibuat sebagai usaha untuk meredakan manuver tersebut. Banyak negara yang menggunakan standard untuk bukti yang berbeda-beda untuk jenis pengadilan yang berbeda-beda pidana dan perdata, dan setelah kejahatan masal, masyarakat harus dapat menghargai kenyataan di mana tidak semua dari tersangka dapat diadili. 7 Masalah mengenai saksi-saksi yang sudah “tercemar” juga sering diajukan oleh jaksa, dan banyak yang berargumen bahwa hal ini seharusnya tidak menjadi masalah yang lebih menyulitkan bagi Tribunal; Komisi dapat mengurangi permasalahan-permasalahan ini dengan tidak mengambil pengakuan di bawah sumpah untuk membantu melindungi pengakuan dari saksi dari kemungkinan akan direndahkan, apabila versi yang sedikit berbeda diberikan di pengadilan. Dan akhirnya, adalah benar bahwa keputusan Tribunal telah menyertakan berbagai deskripsi mengenai latar belakang sejarah setiap kasus, yang dapat membantu mengesahkan pencatatan sejarah, tetapi sayangnya keputusan ini tidak mudah diakses atau dibaca secara luas, terutama di Bosnia. Apakah Komisi Kebenaran sebaiknya dibentuk di Bosnia merupakan pertanyaan terbuka yang pada akhirnya harus diputuskan oleh Bosnia itu sendiri, bukan dunia internasional. Mungkin akan ada alasan penting untuk tidak membentuk Komisi Kebenaran kali ini – di mana komisi kebenaran akan dimanipulasi secara politik atau komisi kebenaran tidak dijalankan dengan itikad baik dapat menjadi argumen terkuat untuk menantangnya – tetapi apabila mengenai masalah tumpang-tindih peran dengan Tribunal tidak menjadi alasan yang cukup untuk membatalkan proposal dari komisi. Beberapa permasalahan yang diutarakan di Tribunal Yugoslavia sangat mungkin untuk terjadi di dalam bentuk yang serupa apabila Mahkamah Pidana Internasional berhubungan dengan masa depan dari Komisi Kebenaran. Sebagai tambahan, ada beberapa pertanyaan lain yang relevan untuk Mahkamah Pidana Internasional. Mungkin, hal yang paling penting adalah ketidakjelasan mengenai bagaimana dan kapan informasi dapat digunakan bersama antara Komisi Kebenaran Nasional dan Mahkamah. 8 Statuta Mahkamah meminta semua negara pihak untuk bekerja-sama dengan Mahkamah, dan untuk “setuju dengan persyaratan dari Mahkamah untuk menyediakan … bantuan dalam hubungannya dengan penyidikan atau penuntutan”, termasuk “ketersediaan pencatatan dan dokumen-dokumen, termasuk pencatatan dan dokumen-dokumen resmi”. 9 Namun demikian, waktu dan keadaan di mana informasi ini akan dibagi tidak diberitahukan; hal ini dapat menjadi suatu pertanyaan yang kritis bagi Komisi dan Mahkamah. Apabila Komisi menemukan bukti-bukti atau mendapatkan pengakuan yang dapat menghubungkan seorang individu dengan kejahatan kemanusiaan, genosida atau kejahatan perang, apakah Komisi harus secepatnya melaporkan hal tersebut ke Mahkamah? Apakah Komisi Kebenaran dapat menunggu sampai mereka selesai mengerjakan pekerjaannya sebelum mereka memindah-tangankan bukti-bukti yang mereka miliki, meskipun bukti tersebut memiliki pengaruh terhadap individu lain yang berada di bawah penyidikan Mahkamah, atau dapatkah Jaksa Penuntut Umum Mahkamah meminta akses terhadap bukti-bukti tersebut kapan pun juga? Bagaimana dengan Komisi Kebenaran yang beroperasi secara mandiri di dalam pemerintahan, seperti yang telah dibentuk oleh perjanjian damai peace accord – apakah mereka akan memiliki kewajiban yang sama untuk membagi semua informasi dengan Mahkamah? Jawaban dari pertanyaan-pertanyaan di atas dapat memiliki implikasi yang serius untuk Komisi Kebenaran. Apabila pencatatannya harus dibuat menjadi tersedia bagi Mahkamah, kemampuan Komisi Kebenaran untuk memberikan kerahasiaan bagi para saksi dapat berisiko, dengan demikian kekuatan penyidikan akan menjadi tertahan. Banyak dari komisi-komisi kebenaran terdahulu yang menawarkan kerahasiaan yang akan dijaga untuk mendapatkan pengakuan dari saksi-saksi kunci – merupakan alat yang sangat penting bagi komisi-komisi kebenaran yang tidak memiliki kekuatan pengadilan yang resmi dan bergantung kepada kesukarelaan dan kehendak dari para saksi untuk bersaksi. Beberapa korban dan saksi-saksi kunci mungkin takut untuk berbicara kepada Komisi apabila mereka tidak bisa percaya bahwa informasi yang mereka berikan akan dirahasiakan. Dan sudah pasti, para pelaku kejahatan yang sebaliknya mungkin saja hendak bekerja-sama dengan komisi secara diam-diam – sering kali menjadi sumber kritis informasi – akan menjadi ragu apabila mereka tahu bahwa pengakuan mereka mungkin saja akan diserahkan kepada Mahkamah untuk dituntut. 10 Ada beberapa kasus di masa lalu yang dapat dijadikan contoh mengenai bagaimana komisi kebenaran berinteraksi dengan penyidikan pengadilan yang sedang berjalan. Seperti yang telah dijelaskan sebelumnya, tuntutan domestik biasanya tidak terjadi ketika komisi kebenaran belum dijalankan – mungkin karena adanya amnesti yang mencegah tuntutan terhadap kejahatan hak-hak asasi manusia; karena sistem pengadilan yang tidak mampu atau tidak memiliki kehendak untuk mengerjakan kasus-kasus tersebut; atau karena pihak kejaksaan masih menunggu sampai komisi selesai dan menggunakan informasinya, seperti yang terjadi di Argentina. Di Afrika Selatan, di mana terjadi tumpang tindih untuk kasus-kasus yang disidik oleh kantor kejaksaan dengan komite amnesti komisi kebenaran, arus informasi, seperti sebelumnya, berjalan dari kantor kejaksaan menuju komisi kebenaran. Kebijakan resmi dari Jaksa Penuntut Umum di Afrika Selatan adalah mengizinkan staf komisi untuk melihat dokumen-dokumen mereka dan diperbolehkan untuk mencatat dokumen mereka, meskipun staf komisi memperhatikan kejadian-kejadian di mana akses terkadang ditunda atau di mana dokumen-dokumen penting terkadang sulit untuk diakses. Sementara itu, staf dari kantor kejaksaan menghadiri beberapa dari acara dengar-kesaksian yang diadakan komite amnesti Komisi tersebut. Mereka datang dengan harapan bahwa mereka dapat mempelajari informasi yang berguna bagi kasus mereka, mempertahankan kasus baik bagi yang mengajukan kasus, seandainya permintaan amnesti akan ditolak, atau dialihkan ke orang lain. Dengan mengindahkan potensi ketegangan di beberapa area di atas, adanya tumpang tindih antara komisi kebenaran dengan Mahkamah Pidana Internasional juga dapat menghasilkan beberapa keuntungan bagi kedua belah pihak. Laporan dari komisi mengenai pola kejahatan dalam lingkup yang lebih luas dapat membantu penyidikan Mahkamah untuk lebih fokus, terutama apabila komisi telah membuat kesimpulan kasusnya sebelum Jaksa Penuntut Umum Mahkamah memulai penyidikan di negaranya. Laporan komisi, bahan-bahan pendukung, dan wawancara dengan beribu-ribu korban dapat membantu dalam mengidentifikasi saksi-saksi dan bukti untuk jaksa penuntut, seperti yang telah terjadi di Argentina di mana tuntutan domestik menjadi jauh lebih kuat. Meskipun komisi tidak akan membubuhkan nama di dalam laporannya, data-data yang terdapat di dalamnya dapat membantu mencari nama individu-individu yang terlibat di dalam kejahatan ini. Sebagai tambahan, seperti yang telah disarankan di Bosnia, komisi kebenaran nasional akan didukung oleh para ahli lokal dan fasilitas bahasa yang digunakan oleh negara yang sedang dipelajari, dan dapat mengadakan sumber-sumber ahli bahasa lokal di dalam persidangan, termasuk laporan media cetak dan video yang akan mendokumentasikan keadaan-keadaan yang terjadi selama masa penyidikan. Akhirnya, kebanyakan dari komisi kebenaran akan melaporkan hal-hal yang bersifat detail mengenai kekuatan dan kemandirian dari sistem pengadilan. Analisis ini dapat membantu Mahkamah untuk menentukan apakah negara “tidak mau atau tidak mampu” menyidik suatu kasus dan kemudian melakukan penuntutan, di mana hal ini merupakan ujian kunci bagi Mahkamah untuk memiliki sistem pengadilan yang baik. 11 Sementara itu, komisi cenderung lebih menghargai keberadaan pengadilan internasional yang memiliki sistem pengadilan yang baik untuk kejahatan yang sedang disidik. Sementara beberapa korban meminta identitas mereka untuk dirahasiakan, seperti yang telah dijelaskan sebelumnya, banyak dari mereka yang telah memberikan pengakuan kepada komisi kebenaran menjadi tertekan oleh kurangnya esensi keadilan yang ditegakkan dan pengetahuan di mana ada kemungkinan pengakuan mereka akan digunakan oleh pengadilan internasional untuk menuntut dan menghukum tersangka. Kemungkinan bahwa dokumentasi tersebut dapat digunakan oleh pengadilan internasional untuk sebuah tuntutan dapat memberikan beban yang lebih besar lagi bagi kinerja komisi, dalam memfokuskan sasaran penyidikan, dan membantu membentuk standard bukti-bukti yang valid. Peran “Komisi Kebenaran” untuk Mahkamah? Kantor Kejaksaan Tribunal Pidana Internasional untuk Bekas Yugoslavia pernah disarankan untuk menggunakan fungsi dari komisi kebenaran. Contohnya, 3 dari para ahli dari Tribunal menyarankan agar “Kantor Kejaksaan sebaiknya disediakan dengan mandat dan staf tambahan untuk melayani komisi kebenaran yang akan bertanggung- jawab untuk mencapai tujuan dari membentuk suatu catatan sejarah yang akurat dan tidak bias dari kejadian pemusnahan etnis dan genosida di Bosnia”. 12 Meskipun rekomendasi yang spesifik tersebut cenderung tidak diindahkan, hal tersebut telah memunculkan pertanyaan-pertanyaan berkisar tentang perlunya ide yang serupa dipertimbangkan untuk dibentuk di dalam Mahkamah Pidana Internasional secara permanen. Untuk banyak alasan, hal tersebut sepertinya tidaklah bijaksana. Mahkamah tidak akan dapat berdiri di posisi untuk memenuhi seluruh fungsi dari komisi kebenaran. Akan menjadi tidak adil dan tidak realistis meminta kantor kejaksaan untuk mengeluarkan sebuah laporan yang menyimpulkan kejadian-kejadian apabila proses penuntutan dari kejadian ini pun masih sedang dalam proses. Menimbang bahwa keadaan penuntutan yang demikian dapat terjadi dan memakan waktu bertahun-tahun, atau dapat dijalankan lagi setelah bertahun- tahun ketika ada bukti baru yang muncul, kantor kejaksaan memiliki kecenderungan untuk menolak menyiarkan sebuah kesimpulan atas bukti-bukti yang mereka miliki di tangan mereka. Sebagai tambahan, kantor kejaksaan harus beroperasi di bawah satndardisasi bukti dan dengan niatan di mana fokus untuk kasus individu juga sangatlah penting untuk persidangan. Kantor kejaksaan mungkin memang tidak pada posisinya untuk menyimpulkan pola yang terjadi seperti cara yang bisa dilakukan oleh komisi kebenaran. Terlebih lagi, kantor kejaksaan pasti akan merasa tidak nyaman mengajukan kebijakan yang akan menyarankan negara untuk mempertahankan sistem pengadilan, sistem politik atau angkatan bersenjata, atau untuk merancang kebijakan yang dapat memperbaiki keadaan yang dapat mengobati luka semua korban. Dengan menahan komisi kebenaran – tanggung jawab pengadilan internasional selama proses penuntutan dapat menahan kemampuan pengadilan dan sumber-sumbernya, dapat melemahkan fokus, dan dapat menahan keluarnya laporan akan kebenaran yang dibatasi secara tidak adil. Di pihak lain, Kantor Jaksa Penuntut Umum Mahkamah tampaknya mengumpulkan banyak informasi selama masa kerjanya yang tak akan dipaparkan di pengadilan. Karena materi-materi dalam filenya akan tetap diperlakukan sebagai materi penyelidikan pidana, maka tampaknya dokumen tersebut tidak akan pernah dibuka untuk dikomentari atau ditinjau oleh pihak luar. Untuk menarik manfaat dari kekayaan informasi tersebut, dan untuk memberikan sumbangan pada pemahaman publik yang lebih luas tentang konflik atau tentang suatu masa pemerintahan otoritarian, maka sangatlah berguna bagi kantor penuntut untuk merilis sebuah laporan ringkas tentang hasil-hasil temuannya setelah diadakan kesimpulan atas pelbagai kasus yang tengah ditangani di sebuah negara tertentu atau dari situasi tertentu. Proses seperti ini mengikuti gaya penuntut umum di Amerika Serikat, yang selalu menyerahkan laporan hasil tinjauan pada kesimpulan akhir kerja mereka. Penulisan laporan semacam itu tidak ditentukan sebagai tuntutan baku dan tidak juga dilarang dalam statuta Mahkamah. Namun demikian, penambahan tanggung jawab semacam itu pada kerja atau kewajiban jaksa penuntut umum akan menuntut suatu pengorbanan tenaga dan waktu tambahan, dan, jika digunakan semua, sebaiknya hanya diterapkan pada kasus-kasus tertentu saja berdasarkan kewenangan penuntut itu sendiri. Meskipun demikian, dengan adanya penantian yang panjang terhadap keputusan Mahkamah untuk menyimpulkan semua kasus yang relevan terhadap situasi tertentu, laporan akhir penuntut umum umumnya tidak akan menggantikan peran komisi kebenaran yang dituntut untuk bekerja cepat dan independen. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Bab 14 Melihat Komisi dari Dalam: