BAB II KEDUDUKAN DAN KEWENANGAN KEMENTERIAN NEGARA
BERDASARKAN KONSTITUSI YANG PERNAH BERLAKU DI INDONESIA DAN BERDASARKAN KONSTITUSI
BEBERAPA NEGARA LAIN
Sebelum perubahan UUD NRI Tahun 1945 pada tahun 1999-2002, Indonesia pernah beberapa kali berganti konstitusi mulai dari UUD RI 1945,
Konstitusi RIS 1949, UUD Sementara tahun 1950, sampai kembali lagi pada UUD RI 1945 melalui dekrit Presiden tahun 1959. Pergantian konstitusi ini sudah
pasti berpengaruh pada sistem ketatanegaraan Indonesia serta berpengaruh pula pada Lembaga Kepresidenan dan Lembaga Kementerian Negara. Dimana masing-
masing konstitusi tersebut memiliki ciri khasnya masing-masing.
A. Kementerian Negara Berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945 Sebelum
Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 sebelum perubahan mengatur bahwa
Indonesia menjalankan sistem pemerintahan presidensial. Hal ini terlihat dari ketentuan Pasal 4 ayat 1 UUD NRI TAHUN 1945 yang mengatakan bahwa:
“Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar”.
Menurut Wirjono Prodjodikoro, ketentuan pasal tersebut mempunyai makna bahwa Presiden Republik Indonesia adalah satu-satunya orang yang
memimpin seluruh pemerintahan.
20
Presiden memegang kekuasaan penuh untuk
20
Wirjono Prodjodikoro dalam Abdul Ghoffar, Perbandingan Kekuasaan Presiden Indonesia Sebelum
Perubahan UUD NRI TAHUN 1945 dengan Delapan Negara Maju, Kencana, Jakarta, 2009,
hlm 77
Universitas Sumatera Utara
menjalankan roda pemerintahannya. Karena kekuasaan dan kedudukan inilah salah satu kewenangan Presiden adalah mengangkat dan menetapkan pejabat
tinggi negara, seperti mengangkat menteri-menteri. Dalam Bab V tepatnya pada pasal 17 UUD RI 1945 diatur mengenai
Kementerian Negara, yang berbunyi : 1
Presiden dibantu oleh menteri-menteri negara. 2
Menteri-menteri itu diangkat dan diperhentikan oleh Presiden. 3
Menteri-menteri itu memimpin Departemen Pemerintahan.
21
Pasal 17 ayat 1 menegaskan bahwa kedudukan menteri adalah sebagai pembantu Presiden. Para menteri ini bertanggung jawab kepada Presiden bukan
kepada Dewan Perwakilan Rakyat DPR karena statusnya sebagai pembantu presiden. Disinilah terlihat bahwa UUD NRI TAHUN 1945 menganut sistem
presidensial, karena kekuasaan dan tangung jawab pemerintahan tetap berada di tangan Presiden.
Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan menteri-menteri didasarkan pada Pasal 17 ayat 2 UUD Tahun 1945. Presidenlah yang memiliki kewenangan
untuk mengangkat dan memberhentikan menteri-menteri negara karena kedudukannya sebagai kepala pemerintahan. Kekuasaan ini tidak diatur lebih
lanjut dengan suatu peraturan perundang-undangan. Pelaksanaan kekuasaan tersebut dalam praktik kenegaraan diserahkan secara mutlak kepada Presiden.
Pengangkatan menteri-menteri dilakukan oleh Presiden semenjak ia mendapat mandat dari MPR dalam Sidang Umum MPR sampai dengan masa jabatannya
selesai. Pemberhentian menteri-menteri oleh Presiden dapat dilakukan di tengah-
21
Pasal 17 UUD RI Tahun 1945 sebelum amandemen
Universitas Sumatera Utara
tengah masa jabatannya tersebut. Seluruh tindakan tersebut dalam praktiknya dapat dilakukan secara tertutup tanpa perlu meminta nasihat, mendapatkan usulan
dan pertanggungjawaban dari lembaga negara yang lain, karena ini adalah merupakan hak prerogatif presiden.
22
Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa kedudukan menteri-menteri tidak tergantung pada Dewan Perwakilan Rakyat
DPR tetapi bergantung pada Presiden. Meskipun Pasal 17 ayat 3 menyatakan bahwa menteri-menteri itu
memimpin Departemen Pemerintahan, tetapi dalam prakteknya terdapat beberapa menteri yang tidak memimpin Departemen Pemerintahan, seperti Menteri
Sekretaris Negara dan ada juga diangkat Menteri Koordinator dan Menteri Muda. Secara yuridis hal ini tidak bertentangan dengan ketentuan UUD 1945, sebab
Menteri Koordinator itu hanya berfungsi untuk mengkoordinir beberapa menteri yang memimpin departemen pemerintahan, sedangkan menteri muda adalah
membantu untuk menangani bidang khusus dari seseorang menteri yang memimpin departemen pemerintahan. Jika ditafsirkan dari Pasal 17 pun bahwa
menteri adalah pembantu presiden maka tidak ada persoalan sebab Presiden sebagai kepala pemerintahan bisa saja menentukan pembantu yang diberi tugas
khusus tanpa harus memimpin departemen, artinya ketentuan pasal 17 ayat 3 bahwa menteri itu memimpin departemen pemerintahan bukanlah suatu
keharusan, semuanya tergantung pada Presiden sesuai dengan kebutuhan yang dihadapi.
23
22
Abdul Ghoffar, Perbandingan… Op.cit., hlm 119
23
Moh. Mahfud MD, Dasar… Op.cit., hlm 115‐116
Universitas Sumatera Utara
Penjelasan UUD NRI TAHUN 1945 menyatakan bahwa “menteri-menteri negara bukan pegawai tinggi biasa.” Walaupun ketentuan UUD NRI TAHUN
1945 menunjukkan bahwa menteri negara tergantung pada Presiden baik pengangkatan maupun pemberhentiannya, akan tetapi menteri-menteri tersebut
bukan pegawai tinggi biasa. Hal ini dikarenakan menteri-menterilah yang menjalankan kekuasaan pemerintahan pouvoir executive dalam prakteknya.
Sebagai pemimpin departemen, menterilah yang paling mengetahui hal-hal mengenai lingkungan pekerjaannya. Menteri memiliki pengaruh besar terhadap
Presiden dalam menentukan politik negara mengenai departemen yang dipimpinnya. Sehingga jelas bahwa menteri-menteri itu berkedudukan sebagai
pemerintah atau pemegang kekuasaan sebagai pembantu presiden di tingkat pusat. Untuk menetapkan politik pemerintahan dan koordinasi dalam pemerintahan
negara maka para menteri bekerja sama, satu sama lain seerat-eratnya di bawah kepemimpinan seorang presiden.
Untuk menjalankan roda pemerintahan, pada tanggal 2 September 1945 Presiden Soekarno membentuk kabinet pertama berdasarkan usul Panitia
Persiapan Kemerdekan Indonesia PPKI. Kabinet ini kemudian tercatat dalam sejarah sebagai Kabinet Presidensial pertama. Dalam susunan kabinet presidensial
ini, Presiden memegang kekuasaan eksekutif.
24
Kedudukan Presiden sebagai kepala pemerintahan pada saat itu dapat dikatakan sangat kuat. Hal ini dikarenakan berdasarkan ketentuan Pasal IV Aturan
Peralihan Undang-Undang Dasar Tahun 1945 dikatakan bahwa Presiden
24
Abdul Ghoffar, Perbandingan… Op.Cit, hlm 2
Universitas Sumatera Utara
memegang kekuasaan pemerintahan dalam arti luas karena dalam menjalankan kekuasaannya hanya dibantu oleh sebuah Komite Nasional. Namun, besarnya
kekuasaan presiden sebagaimana yang tertulis itu tidak berlangsung lama, yakni hanya sekitar dua bulan. Besarnya kekuasaan yang dimiliki Presiden Soekarno
sedikit berkurang dengan dikeluarkannya Maklumat No. X oleh Wakil Presiden Moh. Hatta atas usul dari Komite Nasional Pusat yang ditetapkan pada tanggal 16
Oktober 1945. Inti dari maklumat tersebut adalah penyerahan kekuasaan legislatif kepada Komite Nasional Pusat sebelum DPR dan MPR dibentuk berdasarkan
Undang-Undang Dasar yang berlaku. Maklumat tersebut juga berisi pembentukan suatu Badan Pekerja dari Komite Nasional Pusat.
Untuk menghindari kesalahpahaman, pada tanggal 20 Oktober 1945, Badan Pekerja Komite Nasional Pusat menjelaskan kedudukan dan fungsinya
sesuai dengan Maklumat Wakil Presiden tersebut, yaitu : 1.
Turut menetapkan Garis-Garis Besar Haluan Negara GBHN. Artinya, badan pekerja bersama-sama dengan Presiden menetapkan GBHN. Namun, badan
pekerja tidak turut campur dalam kebijaksanaan negara dagelijks beleid pemerintah sehari-hari. Kekuasaan untuk itu tetap berada di tangan Presiden.
2. Bersama-sama dengan Presiden menetapkan Undang-Undang. Pelaksana dari
ketentuan Undang-Undang ini tetap pemerintah dalam hal ini presiden dan para menterinya.
25
Dalam perkembangannya, Komite Nasional Pusat ini sangat berpengaruh dalam roda pemerintahan Soekarno. Hal ini terlihat dengan disetujuinya usul
25
Ibid, hlm 3
Universitas Sumatera Utara
Komite Nasional Pusat oleh pemerintah agar para menteri tidak lagi bertanggung jawab terhadap presiden melainkan kepada Komite Nasional Pusat. Persetujuan
tersebut dituangkan dalam sebuah Maklumat Pemerintah pada tanggal 14 November 1945. Dengan dikeluarkannya maklumat tersebut, Presiden tidak lagi
berkedudukan sebagai kepala pemerintahan, sebagaimana yang diatur dalam Pasal 4 ayat 1 UUD RI 1945, melainkan hanya berfungsi sebagai kepala negara atau
presiden konstitusional. Untuk kedua kalinya terjadi pengurangan kekuasaan presiden.
26
Maklumat ini pada dasarnya juga berisi perubahan sistem pemerintahan, yakni dari sistem pemerintahan presidensial ke sistem parlementer. Hal ini
dibuktikan dengan perubahan sistem pertanggungjawaban yakni sistem pertanggungjawaban pemerintahan negara yang terletak ditangan dewan menteri
yang dipimpin oleh seorang perdana menteri prime minister. Perlu ditegaskan lagi bahwa perubahan sistem pemerintahan tersebut adalah tidak dengan
melakukan perubahan terhadap Undang-Undang Dasarnya. Juga perlu diketahui bahwa sebelum dikeluarkannya Maklumat Pemerintah tentang sistem
pemerintahan tanggal 14 November 1945 tersebut, telah keluar pula Maklumat Pemerintah pada tanggal 3 November 1945 tentang partai-partai politik dan
organisasi politik yang pada pokoknya menganjurkan didirikannya partai-partai dan organisasi politik sesuai dengan aliran-aliran yang hidup dalam masyarakat.
Hal ini dimaksudkan juga menjunjung tinggi asas demokrasi serta untuk
26
Ibid
Universitas Sumatera Utara
memudahkan dalam mengatur kekuatan perjuangan bangsa Indonesia pada waktu itu.
27
Selama masa tahun 1945-1950 terjadi banyak pergantian kabinet, diantaranya adalah sebagai berikut :
28
1. Kabinet Presidensiil. Kabinet ini dipimpin oleh Soekarno sebagai Presiden,
dengan jumlah menteri sebanyak 21 orang. Kabinet ini terbentuk pada tanggal 2 September 1945 dan berakhir pada tanggal 14 November 1945.
2. Kabinet Syahrir Pertama. Kabinet ini dipimpin oleh Sutan Syahrir sebagai
Perdana Menteri, dengan jumlah kementerian sebanyak 17 kementerian . Kabinet ini terbentuk pada tanggal 14 November 1945 dan dipaksa berhenti
pada tanggal 12 Maret 1946 oleh oposisi persatuan perjuangan, suatu koalisi partai-partai dan golongan-golongan diluar Badan Pekerja atau Komite
Nasional Pusat. 3.
Kabinet Syahrir Kedua. Kabinet ini juga dipimpin kembali oleh Sutan Syahrir sebagai Perdana Menteri, dengan jumlah kementerian sebanyak 25
kementerian. Kabinet ini dibentuk pada tanggal 12 Maret 1946 dan berakhir pada tanggal 2 Oktober 1946. Pada masa ini kekuasaan pemerintahan diambil
alih oleh Presiden Soekarno ketika terjadi penculikan Perdana Menteri Sutan Syahrir. Setelah beliau dibebaskan, Presiden Soekrao menunjukkan beliau
sebagai formatur kabinet.
27
Moh. Mahfud MD, Dasar… Op.Cit, hlm 93‐94
28
Miftah Thoha, Birokrasi Pemerintahan dan Kekuasaan di Indonesia, Thafa Media, Yogyakarta, 2012,
hlm 20‐23. http:id.wikipedia.orgwikiDaftar_kabinet_Indonesia
, diakses pada tanggal
18 April 2013
Universitas Sumatera Utara
4. Kabinet Syahrir Ketiga. Kabinet ini juga dipimpin oleh Sutan Syahrir sebagai
Perdana Menteri, dengan jumlah kementerian 32 kementerian. Kabinet ini dibentuk tanggal 2 Oktober 1946 dan berakhir pada tanggal 3 Juli 1947.
5. Kabinet Amir Syarifuddin Pertama. Kabinet ini dipimpin oleh Amir
Syarifuddin sebagai Perdana Menteri, dengan jumlah kementerian sebanyak 34 kementerian. Kabinet ini dibentuk tanggal 3 Juli 1947 dan berakhir pada
tanggal 11 November 1947, karena diadakannya reshuffle kabinet. 6.
Kabinet Amir Syarifuddin Kedua. Kabinet ini dipimpin oleh Amir Syarifuddin sebagai Perdana Menteri, dengan jumlah kementerian termasuk kementerian
negara sebanyak 37 kementerian. Kabinet ini dibentuk pada tanggal 11 November 1947 dan harus berakhir pada tanggal 23 Januai 1948 dengan
dikeluarkannya Maklumat Presiden No. 2 Tahun 1948. 7.
Kabinet Presidensial Kabinet Hatta Pertama. Kabinet ini dipimpin oleh Moh. Hatta sebagai Perdana Menteri, dengan jumlah kementerian sebanyak 17
kementerian. Kabinet ini dibentuk pada tanggal 23 Januari 1948 dan berakhir pada tanggal 4 Agustus 1949.
8. Kabinet Darurat. Kabinet ini dipimpin oleh Syarifuddin Prawiranegara
sebagai KetuaPerdana Menteri. Kabinet ini berkedudukan di Bukit Tinggi Sumatera Barat yang terdiri dari 8 kementerian dan ditambah dengan 4
kementerian di Komisariat PDRI Pemerintah Darurat Republik Indonesia. Kabinet ini dibentuk pada tanggal 19 Desember 1948 dan berakhir pada
tanggal 13 Juli 1949.
Universitas Sumatera Utara
9. Kabinet Hatta Kedua. Kabinet ini dipimpin oleh Moh. Hatta sebagai Perdana
Menteri, dengan jumlah kementerian sebanyak 19 kementerian. Kabinet ini dibentuk pada tanggal 4 Agustus 1949 dan berakhir pada tanggal 20 Desember
1949.
B. Kementerian Negara Berdasarkan Konstitusi Republik Indonesia Serikat
Kategori