pertanian dan pemberian kompensasi bagi masyarakat konsumen perkotaan. Jepang, adalah Negara yang memberikan kebijakan “over price” bagi produk
pangannya. Harga besar di Jepang senilai 500 yen per kg, atau sekitar Rp 40.000 per kg.
115
C. Pengelolaan, Penyimpanan dan Cadangan Beras Pemerintah
1 Pengelolaan dan Penyimpanan
Menyelaraskan kegiatan komersil dengan tugas dan tanggungjawab Pelayanan Publik yang saat ini dijalankan oleh Perum BULOG adalah suatu
wujud usaha perusahaan untuk memantapkan ketahanan pangan. Pemilihan kegiatan bisnis inti pada industri perberasan dengan bisnis yang terkait dengan
industri perberasan itu sendiri adalah sejalan dengan tugas pokok dan fungsi Perum BULOG selama ini serta selaras dengan upaya memantapkan ketahanan
pangan nasional sebagai wujud pengamanan stok pangan nasional. Menjalankan manajemen logistik untuk meningkatkan layanan kepada petani produsen maupun
konsumen dalam lingkup waktu, jumlah, kualitas dan tempat.
116
Kegiatan Publik maupun kegiatan komersil yang dijalankan Perum BULOG terkait erat dengan proses kegiatan yang ada di gudang Perum BULOG.
Besarnya fasilitas pergudangan yang dimiliki sangat mendukung perusahaan dalam penyediaan stok pangan yang cukup dan merata. Oleh karena itu gudang
merupakan ujung tombak perusahaan dan menjadi sangat penting mengingat
115
Ibid
116
Penjelasan Umum, Peraturan Pergudangan di Lingkungan Perum BULOG, Direktorat Pelayanan Publik, Jakarta 2009.
Universitas Sumatera Utara
segala kegiatan yang dilakukan di gudang adalah menopang seluruh kegiatan logistik Perum BULOG yaitu menerima barang Pengadaan, penyimpanan
Cadangan Beras Pemerintah, perawatan barang dalam rangka menjamin mutu dan kualitas serta mengeluarkan barang Penyaluran.
Dalam rangka pencapaian efektifitas dan efisiensi melakukan kegiatan operasional Perum BULOG di gudang, maka ditetapkan peraturan pergudangan di
lingkungan Perum BULOG yang selalu disesuaikan dengan perkembangan Perum BULOG. SK-142KA022002 yang telah dipedomani dan menjadi acuan selama
7 tahun, dengan perkembangan dan penyesuaian kondisi saat ini telah disempurnakan menjadi Keputusan Direksi KD-107DO301032009 tanggal 24
Maret 2009. Keputusan Direksi ini secara rinci diatur dengan Standar Operasional Prosedur SOP No. SOP-25DO301032009 tanggal 24 Maret
2009 tentang Penyimpanan, SOP-26DO301032009 tanggal 24 Maret 2009 tentang Perawatan, SOP-27DO301032009 tanggal 24 Maret 2009 tentang
Administrasi dan Laporan Pertanggungjawaban dan SOP-27DO301032009 tanggal 24 Maret 2009 tentang Pelaksanaan Stok Opname.
117
Berdasarkan Undang-undang No. 7 tahun 1996 Pasal 45 ayat 1 dan ayat 2 UU No. 7 tahun 1996 tentang pangan mengartikan ketahanan pangan sebagai
“kondisi terpenuhinya ketersediaan pangan yang cukup, baik jumlah maupun mutunya, aman, bergizi, beragam, merata dan terjangkau oleh daya beli
masyarakat”, yang dalam pelaksanaannya pemerintah menyelenggarakan, mengatur dan atau mengkoodinasikan segala upaya atau kegiatan dalam rangka
117
Ibid hal 14-117
Universitas Sumatera Utara
penyediaan, pengadaan dan atau penyaluran pangan tertentu yang bersifat pokok.
118
Pengelolaan atau manajemen stok pangan secara bijak di tingkat rumah tangga, masyarakat, pemerintah daerah, dan pemerintah pusat merupakan salah
satu kunci tercapainya ketahanan pangan serta meminimalkan kejadian rawan pangan.
Kebijakan Perberasan Nasional yang tertuang dengan lengkap dalam Inpres No. 7 tahun 2010, mencakup antara lain 3 tugas pokok Pelayanan Publik
BULOG, yaitu : Menjaga Harga Pembelian Pemerintah HPP, Mengelola Cadangan Beras Pemerintah CBP, serta Menyalurkan beras bersubsidi bagi
kelompok masyarakat berpendapatan rendah dan rawan pangan serta penyaluran beras untuk menanggulangi keadaan darurat dan bencana.
119
Pengadaan Dalam Negeri merupakan kegiatan Perum BULOG yang memiliki peran ganda, yaitu dalam pengamanan harga gabahberas ditingkat
produsen petani dan pemupukan stok untuk memenuhi kebutuhan penyaluran. Oleh karena itu kegiatan pengadaan memiliki peran yang strategis dalam
operasional Perum BULOG secara keseluruhan. Keberhasilan pelaksanaan Pengadaan Dalam Negeri baik dari segi kuantitas maupun kualitas akan sangat
berpengaruh pada keberhasilan kegiatan selanjutnya penyimpanan, distribusi stok, perawatan gabahberas dan penyaluran.
2 Cadangan Beras Pemerintah
118
Undang-undang No. 7 tahun tentang Pangan 1996 Pasal 46
119
Pasal 4, Pedoman Umum dan Standar Operasional Prosedur Pengadaan gabahberas tahun 2010 di Lingkungan Perum BULOG. Perum BULOG Jakarta 2010.
Universitas Sumatera Utara
Bencana alam dan bencana sosial yang tidak dapat diprediksi ada di setiap tahun. Musim kering pada setiap tahun mengakibatkan sebagian masyarakt
mengalami rawan pangan. Mereka butuh bantuan pangan terutama beras. Pangan tersebut tersedia, namun akibat bencana tersebut, mereka tidak mampu
memperolehnya akibat tidak memiliki dana. Pengembangan cadangan pangan pemerintah adalah diktum dalam PP Nomor 68 Tahun 2002 tentang Ketahanan
Pangan yang menyebutkan bahwa semua tingkatan pemerintahan, dari pemerintah desa hingga pemerintah pusat, wajib melakukan cadangan pangan pokok. Satu-
satunya tantangan atau ancaman bagi pengembangan cadangan pangan pemerintah adalah keterbatasan dana yang dapat disediakan pemerintah pusat
untuk melakukan pengelolaan cadangan pangan. Tantangan atau ancaman ini adalah riil mengingat dana untuk itu dari tahun ke tahun cenderung meningkat.
120
Berdasarkan Peraturan Kemenkeu No. 158PMK.022009, Pasal 1 disebutkan bahwa pemerintah melakukan pengadaan Cadangan Beras
Pemerintah Tahun Anggaran 2009 dalam rangka penanggulangan keadaan darurat, penanganan kerawanan pangan pasca bencana, pengendalian stabilitas
harga beras dalam negeri dan untuk memenuhi kesepakatan Cadangan Beras Darurat ASEAN ASEAN Emergency Rice Reserve. Cadangan Beras Pemerintah
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 untuk kebutuhan Tahun Anggaran 2009
120
Handewi P.S. Rachman, A.Purwoto, dan G.S. Hardono, “Manajemen Ketahanan Pangan Era Otonomi Daerah dan Perum BULOG”, Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian Jalan
Ahmad Yani No. 70, Bogor Hal. 60
Universitas Sumatera Utara
ditetapkan sejumlah 181.818.181 kg. Cadangan Beras Pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat 1 dikelola oleh Perusahaan Umum Perum BULOG.
121
Hampir semua negara di Asia, khususnya ASEAN melaksanakan kebijakan stok cadangan reserve stock beras nasional. Tujuannya adalah untuk
keperluan darurat seperti bencana alam, perang dan konflik sosial, serta untuk keperluan stabilisasi harga. Dengan adanya cadangan beras, akan memperkecil
risiko food insecurity serta menjaga agar tingkat harga beras lebih stabil.
122
Kebijakan itu dianut oleh negara berpendapatan tinggi, tingkat konsumsi beras perkapita rendah dan berpenduduk sedikit seperti Singapura, Brunei, Jepang dan
Malaysia. Juga dipraktekkan oleh negara berkembang berpenduduk banyak dan konsumsi per kapita masih moderat seperti Cina RRC dan Indonesia. Hal yang
sama dilaksanakan juga oleh negara berkembang net ekportir beras dengan tingkat konsumsi beras per kapita relatif tinggi, seperti Laos, Kamboja, Myanmar, dan
Vietnam.
Pola pengelolaan cadangan beras itu berbeda antara satu negara dengan negara lain. Pemerintah melakukan pengadaan, penyimpanan, penyaluran serta
pembiayaannya. Kebijakan seperti itu dilaksanakan oleh Jepang, Brunei, India dan Cina. Disisi ekstrim lain, cadangan beras dilola sepenuhnya oleh swasta.
Pemerintah hanya bertindak sebagai fasilitator serta merancang insentif sehingga swasta berminat untuk melaksanakannya seperti yang dilakukan oleh Singapura
121
Peraturan Kementerian Keuangan No. 158PMK.022009 tentang Tatacara Penyediaan, Pencairan dan Pertanggungjawaban Beras CBP, Tatacara Penyediaan, Pencairan dan Pertanggungjawaban Beras
CBP.
122
M. Husein Sawit, “Besaran Stok Cadangan Beras Untuk Indonesia”. http:pangan.agroprima.com, Diakses pada tanggal 01 Juni 2010
Universitas Sumatera Utara
dan Thailand. Dalam TPRM-II 2002 dilaporkan bahwa pola pengelolaan cadangan beras di Asia telah mulai beralih dari full government manage sistem
ke more market based sistem.
Pentingnya stok cadangan beras untuk Indonesia dapat dilihat dari banyaknya kejadian emerjensi, baik itu natural disaster maupun man-made disaster. Selama
27 tahun atau periode 1975-2001, total kejadian bencana alam mencapai 109 kali atau rata-rata 4 kali kejadiantahun. Bencana alam yang terbanyak adalah banjir,
terkena dampaknya mencapai hampir 4 juta orang. Bencana akibat gunung meletus juga relatif tinggi yaitu mencapai 27 kali, dengan menewaskan hampir
700 orang, dan terkena dampaknya mencapai hampir 600 ribu orang. Kekeringan juga terjadi hampir 3 tahun sekali, umumnya adalah El Nino. Diperkirakan tewas
akibat dari kekeringankelaparan itu mencapai 1,6 juta orang.
123
Dalam rangka ketahanan pangan dan untuk situasi darurat bencana alam dan bencana sosial, pemerintah perlu memiliki stok pangan beras yang dapat
dengan segera didistribusikan. Selama ini, untuk keperluan darurat, pemerintah mengambil stok beras yang ada di BULOG. Pemerintah harus mengeluarkan dana
untuk membayar beras tersebut. Hal ini menjadi tidak fleksible karena dana tersebut mungkin belum tersedia atau prosesnya lama sementara keadaan di
lapangan menuntut kecepatan penyediaan beras. Untuk itu pemerintah perlu memiliki stok yang dapat setiap saat disalurkan sesuai keinginan pemerintah
123
Ibid
Universitas Sumatera Utara
dimana stok tersebut dikelola oleh BULOG sebagai sebuah institusi pemerintah yang selama ini telah menangani beras.
124
Dengan adanya iron stock di gudang BULOG banyak manfaat yang diperoleh baik untuk pemerintah, Institusi BULOG maupun masyarakat umum.
Pemerintah memiliki sctok pada jumlah tertentu yang selalu tersedia setiap waktu dan setiap tempat, dengan adanya stok tersebut, apabila sewatu-waktu pemerintah
memerlukan seperti untuk mengatasi dampak bencana alam, bencana sosial, kelaparanrawan pangan maupun untuk operasi, keamanan dalam rangka
mempertahankan keutuhan wilayah NKRI, hanya perlu menugaskan kepada BULOG untuk menyalurkan beras pada kuantum tertentu di wilayah tertentu
tanpa harus mengeluarkan dana. Dalam hal ini penugasan penyaluran beras tersebut dapat dikeluarkan oleh Menko Kesra.
125
Secara administrasi, beras untuk stok tersebut dipisahkan dari pengelolaan beras BULOG lainnya yang diperuntukkan keperluan penyaluran penyaluran
rutin. Sedangkan dalam bentuk fisiknya, beras tersebut tetap menyatu dengan stok beras BULOG lainnya namun jumlahnya harus tetap pada jumlah yang disepakati
dan tersebar di seluruh Indonesia. Dengan demikian diharapkan stok beras di gudang BULOG akan lebih fresh.
D. Stabilisasi Harga di Tingkat Konsumen Sebagai Upaya Pengendalian Harga
124
ibid
125
Agus Syaifullah, “Cadangan Beras Pemerintah” http:www.BULOG.co.id, diakses pada tanggal 28 Mei 2010.
Universitas Sumatera Utara
Sesuai UU No. 7 tahun 1996 tentang Pangan, yang dimaksud dengan tindakan yang diperlukan dalam rangka mengendalikan harga pangan, antara lain,
berupa tindakan dalam rangka stabilisasi harga pangan yang dilakukan untuk mencegah fluktuasi harga, baik yang dilakukan melalui mekanisme pasar maupun
melalui intervensi pasar, secara langsung ataupun tidak langsung. Tindakan stabilisasi harga pangan juga merupakan upaya untuk menjamin terciptanya harga
yang wajar, baik dari sisi pihak yang memproduksi maupun dari sisi masyarakat yang mengkonsumsi pangan. Untuk menunjang upaya terciptanya harga pangan
yang terkendali, Pemerintah perlu memelihara cadangan pangan yang cukup di dalam negeri yang senantiasa dapat dimanfaatkan untuk mengatasi fluktuasi harga
atau kekurangan pangan yang terjadi secara mendadak, baik akibat spekulasi, manipulasi, maupun sebab lain yang terjadi di dalam ataupun di luar negeri.
126
Operasi Pasar dilakukan sebagai intervensi pemerintah dari sisi penawaran untuk mengendalikan harga pangan. Harga beras yang melambung tinggi telah
mengamanatkan pemerintah melakukan intervensi melalui penyaluran sebagian Cadangan Beras Pemerintah dalam kegiatan Operasi Pasar OP .
Konsep ketahanan pangan nasional yang tercantum pada UU No. 7 tahun 1996 tersebut memberi penekanan pada akses setiap Rumah Tangga RT
terhadap pangan yang cukup, bermutu, dan harganya terjangkau, meskipun kata- kata RT belum berarti menjamin setiap individu di dalam RT mendapat akses
yang sama terhadap pangan karena di dalam RT ada relasi kuasa. Implikasi
126
Pasal 48 UU No. 7 tahun 1996 Tentang Pangan menyebutkan “Untuk mencegah dan atau menanggulangi gejolak harga pangan tertentu yang dapat merugikan ketahanan pangan, pemerintah
mengambil tindakan yang diperlukan dalam rangka mengendalikan harga pangan tersebut”.
Universitas Sumatera Utara
kebijakan dari konsep ini adalah bahwa pemerintah, di satu pihak, berkewajiban menjamin kecukupan pangan dalam arti jumlah dengan mutu yang baik serta
stabilitas harga, dan, di pihak lain, peningkatan pendapatan masyarakat, khususnya dari golongan berpendapatan rendah.
127
Pada tahun 2005, melalui UU No.112005, pemerintah meratifikasi Kovenan Internasional Hak Ekonomi Sosial Budaya Kovenan Ekosob. Kovenan
ini antara lain berisi tentang tanggung jawab negara dalam menghormati, melindungi, dan memenuhi hak atas pangan bagi rakyatnya. Dengan kata lain,
masalah pangan merupakan hak asasi manusia yang pemenuhannya menjadi tanggung jawab negara. Konsekuensi dari ratifikasi itu, adalah pemerintah harus
merubah semua undang-undang yang tidak selaras dengan ketentuan Kovenan Ekosob tersebut, termasuk soal pangan yakni UU No 71996 tersebut.
Walaupun pada prinsipnya ketahanan pangan tidak harus berarti swasembada pangan, impor
yang terjamin juga menentukan ketahanan pangan. UU No71996 tidak sesuai dengan Kovenan Ekosob, juga belum menyentuh keempat aspek tersebut.
Misanya, UU No.71996 ”menghilangkan” kewajiban dan tanggung jawab negara dalam pemenuhan hak atas pangan, yakni dengan memberikan sebagian beban
kewajiban itu ke masyarakat Pasal 45.
128
Paling tidak ada 4 alasan mengapa UU tersebut harus dirubah:
127
Tulus Tambunan, “Mengidentifikasi Beberapa Penyebab Ketahanan Pangan di Indonesia”. http:www.kadin-indonesia.or.id, diakses pada tanggal 02 juni 2010.
128
Ibid
Universitas Sumatera Utara
1 Perlindungan hak rakyat atas pangan oleh negara merupakan kewajiban
hakiki. Bahwa pelanggaran hak atas pangan harusnya dapat dituntut di muka hukum dan korban pelanggaran hak atas pangan memiliki hak pemulihan.
2 UU harus dapat menjadi penjamin atas pemenuhan tanggung jawab
pemerintah dalam menyejahterakan masyarakatnya melalui pemenuhan pangan yang berkesinambungan.
3 Krisis pangan yang melanda dunia, merupakan pelajaran berharga tentang
pentingnya suatu bangsa memiliki kedaulatan atas pangan untuk menjamin kecukupan pangan bagi warga negaranya; dan
4 Pembangunan ekonomi bisa berkelanjutan jika pemenuhan hak dasar rakyat
atas pangan terpenuhi. Pengelolaan sumberdaya produktif melalui jalan pembaruan agraria dan penghormatan, pemenuhan dan perlindungan hak-hak
petani dan nelayan sebagai produsen pangan yang dilakukan oleh negara adalah jalan pemenuhan hak atas pangan
Selain itu, yang dimaksud dengan ”pemerintah” dalam UU ini harus lebih ditegaskan lagi, apakah pemerintah pusat atau pemerintah daerah Pemda. Hal ini
menjadi sangat penting setelah berlakunya otonomi daerah. Bahkan dalam konteks Otonomi Daerah , justru yang memiliki peran sentral dalam pemenuhan
ketersediaan pangan seharusnya Pemda.
Kebijakan stabilitas pasar market stability dapat dicapai melalui perubahan struktur, sehingga mampu memperbaiki sektor pertanian dengan
peningkatan diversivikasi konsumsi pangan sehingga tidak terkonsentrasi pada
Universitas Sumatera Utara
komoditas tertentu, misalnya beras, penyebaran surplus komoditas pangan ketempat lain yang mengalami defisit, interaksi strategis antara sektor publik dan
swasta untuk mencegah instablitas pasar dan krisis pangan nasional secara meluas. Oleh karena itu, dibutuhkan komitmen dan koordinasi antar pemerintah
daerah yang masih berada di bawah kontrol kebijakan dari pemerintah pusat.
129
Pengaturan terkait dengan Cadangan Beras Pemerintah adalah : 1
Keputusan Bersama Menteri Koordinator Bidang Perekonomian dan Menteri Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat Nomor : KEP-46M.Ekon082005 Nomor
: 34KEPMenkoKesraVIII2005 tanggal : 9 Agustus 2005 tentang Pedoman Umum Koordinasi Kengelolaan Cadangan Beras Pemerintah
2 Keputusan Direksi Perum BULOG Tentang Operasi Stabilisasi Harga Beras No.
3364DO100092007 3
Peraturan Menter Keuangan N0. 158PMK.022009 tentang Tatacara Penyediaan, Pencairan dan Pertanggungjawaban beras CBP
4 Peraturan Menteri Perdagangan Republik Indonesia Nomor : 22M-Dag Per10
2005 Tentang Penggunaan Cadangan Beras Pemerintah untuk Pengendalian Gejolak Harga.
E. Distribusi Beras untuk Rumah Tangga Miskin RASKIN
