BAB II IMPLIKASI PERUBAHAN STATUS BULOG
DARI LPND MENJADI PERUSAHAAN UMUM PERUM
A. Lembaga BULOG sebelum Perum
Campur tangan pemerintah dalam komoditas beras diawali sejak Maret 1933 yaitu di zaman pemerintahan Belanda. Saat itu, untuk pertama kalinya pemerintah
Belanda mengatur kebijakan perberasan, yaitu dengan menghapus impor beras secara bebas dan membatasi impor melalui sistem lisensi. Latar belakang ikut campurnya
pemerintah Belanda dalam perberasan waktu itu adalah karena terjadinya fluktuasi harga beras yang cukup tajam tahun 19191920 dan sempat merosot tajam pada
tahun 1930, sehingga petani mengalami kesulitan untuk membayar pajak. Menjelang pecahnya Perang Dunia II, pemerintah Belanda memandang perlu untuk secara resmi
dan permanen mendirikan suatu lembaga pangan.
66
Pembentukan suatu Badan yang menangani bahan pangan pokok pada zaman pemerintahan kolonial Belanda dengan dibentuknya Yayasan Bahan Pangan atau
Voeding Middelen Fonds VMF pada tanggal 25 April 1939, di bawah pembinaan Departemen Ekonomi. Yayasan ini diberi tugas mengadakan pengadaan, penjualan
dan penyediaan bahan pangan. Selama masa pendudukan Jepang VMF dibubarkan dan diganti Badan baru bernama Sangyobu-Nanyo Kohatsu Kaisa yang bertugas
melakukan pembelian padi dari petani dengan harga yang sangat rendah. Pada awal kemerdekaan 1945 sd 1950 didirikanlah dua organisasi untuk menangani
penyediaan dan distribusi pangan yaitu dalam wilayah Republik Indonesia terdapat
66
http:www.BULOG.go.idprofilsejarah.html. Diakses pada tanggal 20 Mei 2010
Universitas Sumatera Utara
Jawatan Pengawasan Makanan Rakyat PMR yang kemudian menjadi Kementerian Penyediaan Makanan Rakyat. Sedang dalam wilayah pendudukan Belanda
dihidupkan kembali Voeding Middelen Fonds VMF.
Lembaga pangan ini banyak mengalami perubahan nama maupun fungsi. Secara ringkas, perkembangannya sebagai berikut:
a.
Tahun 1939 didirikan VMF yang tugasnya membeli, menjual dan mengadakan persediaan bahan makanan.
b.
Tahun 1942-1945 zaman pendudukan Jepang VMF dibekukan dan diganti dengan Sangyobu Nanyo Kohatsu Kaisha.
c.
Tahun 1945-1950, terdapat 2 organisasi, yaitu: Di Daerah RI: Didirikan Jawatan Pengawasan Makanan Rakyat PMR dan pada Tahun 194748 dibentuk
Kementrian Persediaan Makanan Rakyat sedang di daerah yang diduduki Belanda: VMF dihidupkan kembali dengan tugas seperti yang telah dijalankan di
tahun 1939. sedang
d.
Tahun 1950 dibentuk Yayasan Bahan Makanan BAMA 1950-1952 yang tugasnya yaitu membeli, menjual dan mengadakan persediaan pangan.
e.
Tahun 1952 fungsi dari Yayasan Urusan Bahan Makanan YUBM 1952-1958 ini lebih banyak berhubungan dengan masalah distribusipemerataan pangan.
Dalam periode ini mulailah dilaksanakan kebijaksanaan dan usaha stabilisasi harga beras melalui injeksi di pasaran.
f.
Tahun 1958 selain YUBM yang ditugaskan untuk impor didirikan pula YBPP Yayasan Badan Pembelian Padi 1958-1964 yang dibentuk di daerah-daerah
Universitas Sumatera Utara
dan bertugas untuk membeli padi. Dengan meningkatnya harga beras dan terjadinya tekanan-tekanan dari golongan penerima pendapatan tetap, maka
pemerintah pada periode ini meninggalkan prinsip stabilisasi melalui mekanisme pasar dan beroientasi pada distribusi fisik.
g.
Tahun 1964 YUBM dan YBPP dilebur menjadi BPUP Badan Pelaksana Urusan Pangan 1964-1966. Tugas badan ini mengurus persediaan bahan pangan di
seluruh Indonesia.
h.
Tahun 1966 BPUP dilebur menjadi Kolognas Komando Logistik Nasional 1966-1967. Tugas Kolognas adalah mengendalikan operasional bahan-bahan
pokok kebutuhan hidup. Kebijaksanaan dan tindakan yang diambil untuk menanggulangi kekurangan stok waktu itu adalah mencari beras luar negeri.
i.
Tahun 1967 KOLOGNAS dibubarkan, diganti dengan BULOG Badan Urusan Logistik 1967-1969 yang dibentuk dengan KEPPRES No. 114KEP, 1967.
Berdasarkan KEPPRES RI No. 2721967, BULOG dinyatakan sebagai Single Purchasing Agency dan Bank Indonesia ditunjuk sebagai Single Financing
Agency Inpres No. 11968.
j.
Pada tanggal 22 Januari 1969 Reorganisasi BULOG berdasarkan KEPPRES 111969, struktur organisasi BULOG diubah. Tugas BULOG yaitu membantu
Pemerintah untuk menstabilkan harga pangan khususnya 9 bahan pokok. Tahun 1969 mulailah dibangun beberapa konsep dasar kebijaksanaan pangan yang erat
kaitannya dengan pola pembangunan ekonomi nasional antara lain : konsep floor
Universitas Sumatera Utara
dan ceiling price; konsep bufferstock; dan sistem serta tatacara pengadaan, pengangkutan, penyimpanan dan penyaluran.
67
Dalam rangka melaksanakan tugas dan fungsinya, status hukum BULOG adalah sebagai Lembaga Pemerintah Non Departemen LPND berdasarkan
Keppres RI No. 39 tahun 1978, dengan tugas membantu persediaan dalam rangka menjaga kestabilan harga bagi kepentingan petani maupun konsumen sesuai
kebijaksanaan umum Pemerintah.
Penyempurnaan organisasi terus dilakukan. Melalui Keppres RI No. 501995 BULOG ditugaskan mengendalikan harga dan mengelola persediaan
beras, gula, tepung terigu, kedelai, pakan, dan bahan pangan lainnya. Namun, seiring dengan perkembangan ekonomi global, tugas pokok BULOG dipersempit
melalui Keppres No. 45 1997 tanggal 1 Nopember 1997 yaitu hanya mengendalikan harga dan mengelola persediaan beras dan gula. Selang beberapa
bulan, sesuai LOI tanggal 15 Januari 1998, BULOG hanya memonopoli beras saja. Liberalisasi beras mulai dilaksanakan sesuai Keppres RI no. 191998 tanggal
21 Januari 1998 dan tugas pokok BULOG hanya mengelola beras saja. Tugas pokok BULOG diperbaharui kembali melalui Keppres no. 292000 tanggal 26
Pebruari 2000 yaitu melaksanakan tugas umum pemerintahan dan pembangunan di bidang manajemen logistik melalui pengelolaan persediaan, distribusi,
pengendalian harga beras dan usaha jasa logistik sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Tugas tersebut tidak berjalan lama karena
mulai 23 Nopember 2000 keluar Keppres No. 1662000 dimana tugas pokoknya
67
Ibid
Universitas Sumatera Utara
melaksanakan tugas pemerintah bidang manajemen logistik sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
68
Keppres No. 1032001 tanggal 13 September 2001 mengatur kembali tugas dan fungsi BULOG. Tugasnya melaksanakan tugas pemerintahan di bidang
manajemen logistik sesuai peraturan perundang-undangan yang berlaku, dengan kedudukan sebagai Lembaga Pemerintah Non Departemen LPND yang
bertanggung jawab langsung kepada Presiden.
Sejak pendiriannya sampai terjadi perubahan kelembagaan menjadi Perum pada tahun 2003, BULOG dapat diingat sebagai institusi atau lembaga dengan
ciri atau image sebagai berikut :
1 Kuatnya Intervensi Kekuasaan dan Politik
Kehadiran BULOG sebagai sebuah lembaga stabilisasi harga pangan memiliki arti khusus dan strategis dalam menunjang keberhasilan Pemerintah
pada masa orde baru. Kehadirannya adalah bagian dari komitmen politik Orba terhadap terciptanya stabilitas ekonomi. Keluarnya Keppres RI No.111969
membuat struktur BULOG harus menyesuaikan diri terhadap misi barunya, yakni dari penunjang peningkatan produksi pangan menjadi buffer stock dan distribusi
untuk golongan anggaran. Perubahan struktur BULOG dengan berbagai tugas dan fungsi inilah yang secara perlahan mendekatkannya dengan lingkar kekuasaan,
dimana salah satu prioritas tugasnya adalah menjadi lembaga fund rising bagi
68
Ibid
Universitas Sumatera Utara
pemegang kekuasaan.
69
Dalam konteks pemegang kekuasaan, bukan hanya merujuk kepada Pemerintah berkuasa tetapi juga kepada partai politik yang
dominan pada rezim Orde Baru.
Keterkaitan langsung dengan Presiden, membuat lembaga dan seluruh aktivitasnya sangat bergantung kepada kebijakan dari Presiden atau Pemerintah
Orde Baru. Ini akhirnya memunculkan dependensi lembaga dan mudah dimanipulasi menjadi sebuah lembaga bagi pemegang kekuasaan. Mencermati
keistimewaan BULOG ini, terlihat bahwa keberadaannya memang secara sengaja dan sistematis dirancang dengan sifat dan tujuan ganda, yakni sebagai instrumen
kebijakan pangan, sekaligus menjadi instrument kekuasaan sebagai aspek pendukung financial.
70
Contohnya adalah penggunaan dana non-budjeter dalam jumlah besar oleh rezim Orba yang diperuntukkan bagi aktivitas yang tak ada
hubungannya dengan kegiatan BULOG, seperti mendirikan Pusat Kanker Rumah Sakit Harapan Kita, Museum Purnabhakti Pertiwi dan lain sebagainya.
71
2 BULOG sebagai STE State Trading Enterprises
Pembentukan suatu STE oleh suatu negara, baik dalam bentuk State- owned Enterprise BUMN, perusahaan swasta atau dalam bentuk lainnya
dilakukan melalui pemberian hak istimewa oleh Pemerintah untuk orang atau
69
Fachry Ali, dkk. “Beras, Koperasi dan Politik Orde Baru” ; dalam Kumpulan Makalah “Bustanil Arifin 70 Tahun”, Jakarta : Penerbit Pustaka Sinar Harapan 1996, hal 134
70
Didik J. Rahbini. “BULOG: Catatan Ekonomi Politik”. Dalam Didik J. Rahbini. “BULOG: Catatan Ekonomi Politik”. Dalam Kompas. 04112001.
71
Penyataan Mantan Kepala BULOG Widjarnarko Puspoyo. Dalam Majalah Tempo, 22092002. hal 102
Universitas Sumatera Utara
badan hukum tertentu menurut GATT Pasal XVII. Sejak tanggal 6 Desember 1993 Pemerintah melalui Perwakilan Tetap RI di Jenewa telah melakukan
notifikasi BULOG pada Sekretariat GATT sehingga BULOG memperoleh status sebagai sole importer atau sole exporter yang ditunjuk oleh Pemerintah untuk
melaksanakan monopoli imporekspor terhadap komoditas-komoditas pertanian tertentusesuai dengan penggarisan kebijakan pangan oleh Pemerintah.
Segala persyaratan Pasal II ayat 4 jo. Pasal XVII GATT mengenai STE telah dipenuhi oleh BULOG. Dengan demikian, BULOG memperoleh pengakuan
dunia internasional untuk dapat tetap melaksanakan kegiatannya dalam rangka melaksanakan kegiatannya dalam rangka melaksanakan tugas pokok Pemerintah
dalam bidang pangan. Dengan notifikasi status BULOG sebagai suatu STE, maka hanya BULOG lah yang boleh melaksanakan impor atau ekspor yang menyangkut
komoditas beras, tepung terigu, gandum, kedele, gula pasir dan karung goni tanpa harus terikat secara mutlak engan ketentuan tarifikasi.
Meskipun memegang monopoli imporekspor untuk komoditas tertentu, kegiatan operasional BULOG harus memenuhi persyaratan yang ditetapkan oleh
GATT terhadap STE yaitu: i harus memberi perlakuan yang sama terhadap seluruh mitra dagang non diskriminasi; ii kegiatan imporekspor harus
dilaksanakan sesuai dengan pertimbangan komersial yang meliputi harga, kualitas, ketersediaan, biaya transpor, dan lain-lain commercial considerations;
iii efek monopoli terhadap harga domestik tidak boleh melebihi schedules of commitmens; dan iv kegiatannya harus transparan sehingga senantiasa dapat
Universitas Sumatera Utara
diikuti dan dievaluasi oleh Komite Kerja WTO dan mitra dagang lainnya. Kegiatan BULOG harus memenuhi keempat syarat tarsebut diatas.
Dalam kaitan tersebut, BULOG harus tetap menjaga agar perbedaan harga dalam negeri dan luar negeri tidak lebih dari tingkat tarif telah diikat bound di
GATT. Dengan kata lain untuk komoditas beras, harga beras di dalam negeri tidak boleh melebihi 160 harga beras di luar negeri.
3 Kurangnya Akuntabilitas saat LPND
Di awal berdirinya pada 10 Mei 1967, lembaga tersebut sebagai penyedia dan pendistribusi pangan bagi rakyat. Dengan kewenangan lebih luas plus
stabilisasi harga, menetapkan pemasok, dan menjaga ketahanan pangan, BULOG akhirnya menjadi mesin uang. Posisinya sebagai lembaga yang langsung di bawah
presiden menjadikan BULOG bisa menikmati dana nonbujeter di luar anggaran pendapatan dan belanja negara APBN. Itu yang menyebabkan Dewan
Perwakilan Rakyat DPR atau Badan Pemeriksa Keuangan BPK sulit menjamah BULOG. Wakil Presiden Wapres M. Jusuf Kalla yang pernah
menjabat kepala BULOG selama enam bulan sebelum dipecat Presiden Abdurrahman Wahid menyebut jabatan kepala direktur utama BULOG sebagai
hot seat alias kursi panas.
72
Adanya keinginan luas yang menghendaki agar BULOG terbebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme KKN dan pengaruh dari partai politik tertentu,
72
Mochamad Toha, “BULOG Bukan lagi Sapi Perahan”, Jawa Pos, 9 April 2007
Universitas Sumatera Utara
sehingga BULOG mampu menjadi lembaga yang efisien, efektif, transparan dan mampu melayani kepentingan publik secara memuaskan.
Lembaga Pemerintah Non Departemen dalam Pemerintahan Negara Republik Indonesia, yang selanjutnya dalam Keputusan Presiden ini disebut
LPND adalah lembaga pemerintah pusat yang dibentuk untuk melaksanakan tugas pemerintahan tertentu dari Presiden. LPND berada di bawah dan bertanggung
jawab kepada Presiden. LPND mempunyai tugas melaksanakan tugas pemerintahan tertentu dari Presiden sesuai dengan ketentuan peraturan
perundang-undangan yang berlaku.
73
BULOG saat LPND merupakan sebuah lembaga yang diciptakan khusus, baik dari bentuk usaha, jenis usaha dan pelaporan keuangannya. Kedudukannya
adalah sebagai sebuah lembaga pemerintah strategis yang sifatnya “otonom” dan berada di luar pengawasan departemen. Secara administratif BULOG berada di
bawah koordinasi Sekretariat Negara sejak tahun 1973, tetapi dalam prakteknya, KaBULOG bertanggung jawab langsung kepada Presiden.
74
Hak istimewa BULOG ini mengakibatkannya mempunyai suatu kewenangan khusus sehingga
tidak tersentuh oleh peraturan pemerintah, dan terus terjadi hingga keluarnya Keppres No.1032001. Jadi, BULOG menikmati masa istimewanya selama 28
tahun. Pada dasarnya, posisi istimewa BULOG disebabkan oleh tugas dan fungsinya yang penting, yakni menguasai hajat hidup rakyat banyak.
B. Perubahan Kelembagaan BULOG Menjadi Perum
Kategori