verifikasi terlebih dahulu sebelum dilakukan pembayaran. Akan lebih baik jika pemerintah melakukan pembayaran di muka secara bertahap dan
memperhitungkannya kemudian. Jika berdasarkan verifikasi terjadi kelebihan maka BUMN yang bersangkutan harus mengembalikannya.
C. Budaya BirokratPNS di BUMN
Kegiatan komersial Perum BULOG, pada umumnya terkonsentrasi pada usaha penguatan tugas publik. Misalnya, pengembangan UPGB unit pengolahan
gabahberas yang akan diarahkan ke processing modern, survey dan pemeliharaan kualitas, optimalisasi penggunaan aset serta pelaksanaan tugas yang
dibebankan Pemerintah. Kegiatan komersial diusahakan tidak jauh dari itu dan diupayakan terkait erat dengan pengembangan pangan suatu daerah.
Khusus tentang kegiatan komersial, BULOG dapat memanfaatkan peluang terhadap perubahan konsumsi pangan di masa mendatang. BULOG dapat ikut
serta membangun sektor industri pangan, serta memodernisasi pengolahan dan pascapanen. Oleh karena itu, peran BULOG ke depan diarahkan untuk
memperkokoh industri pangan yang mampu mendorong pembangunan perdesaan.
Usaha komersial BULOG sebagai upaya untuk mencari profit ternyata sampai saat ini belum menghasilkan keuntungan yang menggembirakan
diakibatkan beberapa faktor : 1
BULOG saat sejak didirikan hingga terjadi perubahan menjadi Perum belum mempunyai SDM yang berkemampuanpengetahuan yang memadai
Universitas Sumatera Utara
untuk mendukung tugas-tugas komersial. Disamping SDM yang tersedia jumlahnya terbatas, umumnya terdiri dari PNSbirokrat sehingga harus
diupayakan pembinaan baik melalui pendidikan maupun lainnya. Oleh karena itu BULOG dalam menjalankan tugas Komersial ini
mencangkokkan tenaga profesional dari luar sekaligus sebagai pembelajaran bagi tenaga yang ada.
2 Berkaitan dengan regulasi dan aturan-aturan yang ada perlu dilakukan
perubahan karena ketentuan dan aturan yang ada pada kegiatan pelayanan publik tidak dapat digunakan pada kegiatan komersial, bahkan awalnya
harus membuat ketentuan baru yang berlaku umum bagi dunia usaha. 3
Sarana untuk menunjang kegiatan komersial yang belum memadai termasuk information technology.
166
Perubahan status hukum BULOG pada tahun 2003 dari Badan menjadi Badan Usaha Milik Negara BUMN telah memperluas lingkup BULOG untuk
melakukan aktivitas komersial bisnis sebagai bagian dari peran pentingnya dalam pelayanan jasa publik. Berdasarkan tahapan strategi bisnis perusahaan,
cakupan kegiatan, usaha komersial BULOG dibagi menjadi tiga, yaitu industri, perdagangan, dan jasa BULOG, 2008. Kegiatan komersial BULOG ini
diharapkan dapat mendukung tugas PSO sehingga dapat memberikan nilai tambah pada tiap kegiatan yang dilakukan BULOG sehingga akan meningkatkan kualitas
dari BULOG tersebut.
166
Saean Achmady, “Dinamika Pendanaan Pelayanan Publik dan Komersial BULOG”. Majalah Pangan Edisi No. 43XIIIJuli 2004, hal 48-51
Universitas Sumatera Utara
Berdasarkan hasil penelitian Tim Universitas Indonesia 1999 menunjukkan bahwa kinerja BULOG sampai dengan masa krisis tahun 1997
dinilai berhasil menjalankan tugasnya dengan baik, walaupun belum efisien dalam melaksanakannya. Pelaksanaan kinerja BULOG yang belum efisien tersebut dapat
dilihat dari analisis kinerja operasional BULOG yang memperlihatkan bahwa terjaminnya cadangan pangan nasional tidak dapat dilepaskan dari pengaruh biaya
bunga yang tinggi akibat menahan stok, kegiatan yang dilakukan BULOG masih sangat tergantung pada sumber dana subsidi dan aset-aset yang dimiliki BULOG
masih bersifat kurang produktif. Pada kenyataannya, BULOG memiliki aset-aset potensial yang dapat dimanfaatkan untuk kegiatan komersial, seperti gedung
perkantoran, gudang-gudang dan network. Jika aset-aset ini tidak dimanfaatkan secara baik dan efisien pada gilirannya akan menjadi kendala bagi kemajuan
kinerja BULOG dalam melaksanakan tugas PSO.
167
Fungsi bisnis non-PSO tetap harus dijalankan oleh Perum BULOG meski dengan level prioritas yang relatif rendah 14. Hal ini wajar mengingat Perum
BULOG tidak hanya entitas bisnis murni sebagaimana layaknya BUMN lainnya yang dituntut mendapat keuntungan bisnis yang sebesar-besarnya. Bila suatu saat
petani sudah lebih sejahtera dan mampu menata sistem produksi dan perdagangannya secara lebih baik dan mandiri, sementara di saat yang sama
masyarakat golongan miskin sudah sedikit jumlahnya maka Perum BULOG mau tidak mau harus mengkaji fungsinya kembali dengan memprioritaskan fungsi
bisnis non-PSO. Dengan demikian, walaupun fungsi bisnis non-PSO saat ini
167
Suswono, Arief Daryanto, Mohamad Husein Sawit, “Strategi Peningkatan Daya Saing Perum BULOG”. Http:jma.mb.ipb.ac.id.com diakses pada tanggal 25 Juli 2010.
Universitas Sumatera Utara
masih belum terlalu besar dibanding tugas bisnis PSO, namun mengingat potensi dan sumber daya yang dimiliki sangat besar, maka Perum BULOG tetap harus
berupaya mengembangkan bisnis non-PSO dalam rangka meningkatkan daya saing Perum BULOG di masa depan.
168
D. Kebijakan Subsidi RASKIN yang Kurang Maksimal
Masalah utama dalam program RASKIN adalah belum dapat terlayaninya seluruh rumah tangga miskin. Adanya kesenjangan antara pagu penyediaan beras
dalam program RASKIN dengan jumlah keluarga miskin mengakibatkan realisasi volume penerimaan RASKIN di tingkat rumah tangga tidak sesuai paket.
Kalaupun ada maka kontinuitas bagi penerima RASKIN tidak terjamin. Akibat tidak terlayaninya seluruh rumah tangga miskin , maka ada kecendrungan aparat
di desa mengurangi jatah per RTS menjadi dibawah 15 kg. Walaupun hal tersebut tidak menyalahi Pedoman Umum, namun apabila jumlahnya terlalu kecil,
program tersebut kurang signifikan dapat menanggulangi ketidakmampuan rumah tangga dalam mengakses pangan untuk hidup sehat dan aktif.
169
Program RASKIN telah mengalami beberapa kali penyesuaian, namun efektivitasnya masih diperdebatkan. Dari sisi penyaluran hingga titik distribusi,
168
Ibid
169
Handewi P.S. Rachman, A.Purwoto, dan G.S. Hardono, “Manajemen Ketahanan Pangan Era Otonomi dan Perum BULOG”, Bogor : Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian Jalan
Ahmad Yani No. 70 Hal. 62
Universitas Sumatera Utara
BULOG telah melaksanakan tugasnya dengan relatif baik dan sesuai dengan pedoman program. Namun, penilaian keberhasilan program tidak dapat dilakukan
secara parsial karena RASKIN merupakan sebuah kesatuan program untuk menyampaikan beras bersubsidi kepada rumah tangga miskin. Permasalahan
pelaksanaan RASKIN banyak terjadi dari titik distribusi hingga rumah tangga penerima. Secara umum kendala dalam pendistribusian RASKIN seperti pagu
RTM sasaran lebih rendah daripada jumlah total RTM, penargetan kurang akurat, jumlah beras dan frekuensi penerimaan oleh penerima manfaat sebagian besar
kurang dari ketentuan, dan harga yang dibayar penerima manfaat tidak selalu tepat.
170
Program RASKIN beroperasi di semua wilayah tanpa membedakan kondisi kemiskinan wilayah karena RTM tersebar di semua wilayah dari provinsi
sampai desakelurahan. Pada beberapa kasus terdapat kecamatan atau desakelurahan yang tidak menerima RASKIN selama jangka waktu tertentu
karena adanya tunggakan, penyelewengan pelaksanaan, atau permintaan pihak kecamatan. kurangnya pagu berimplikasi pada munculnya berbagai permasalahan
dalam pelaksanaan program seperti dalam penargetan, ketepatan jumlah beras per penerima manfaat, dan frekuensi distribusi. Kurangnya pagu ditambah dengan
kekurangakuratan data BPS, yakni masih terdapat rumah tangga miskin yang tidak terdaftar dan sebaliknya masih ada rumah tangga tidak miskin yang
170
Ibid
Universitas Sumatera Utara
terdaftar, dijadikan alasan untuk melakukan penyimpangan mekanisme pembagian dan penentuan sasaran.
171
Program penanggulangan kemiskinan yang bersifat karikatif seperti bantuan RASKIN dan BLT seringkali salah sasaran. Oleh karena itu, untuk
menghindari hal ini tejadi, maka perlu dikembangkan metode targeting. Karena salah satu kunci keberhasilan program kemiskinan adalah ketepatan dalam
mentukan kelompok sasaran. Penentuan kelompok sasaran berarti juga penyediaan data atau informasi penunjang secara lengkap tentang potensi wilayah
dan karakteristik penduduk miskin. Efektifitas metode ini ditentukan oleh kelengkapan informasi yang tersedia serta dukungan aparat pelaksana pengumpul
dan pengguna data.
172
BupatiWalikota sebagai penanggung jawab program RASKIN di tingkat kabupatenkota bertanggung jawab atas pengalokasian Pagu RASKIN bagi
seluruh RTS-PM RASKIN, penyediaan dan pendistribusian beras, penyelesaian pembayaran HPB dan adminstrasi distribusi RASKIN di wilayahnya.
173
Pada waktu beras akan didistribusikan ke titik distribusi TD,
KadivreKasubdivreKaKansilog Perum BULOG berdasarkan SPA menerbitkan SPPBDO beras untuk masing-masing kecamatandesakelurahan kepada Satker
RASKIN. Apabila terdapat desakelurahan yang menunggak pembayaran HPB pada periode sebelumnya, maka penerbitan SPPBDO untuk desakelurahan
171
Ibid
172
Sumodiningrat, Gunawan. 1998. “Membangun Perekonomian Rakyat”. Yogyakarta: Pustaka Pelajar bekerjasama dengan IDEA., hal., 47
173
Pedoman Umum Pelaksanaan RASKIN tahun 2010 hal 8
Universitas Sumatera Utara
tersebut ditangguhkan sampai ada pelunasan.
174
Keadaan ini sangat menyulitkan bagi Perum BULOG disatu sisi Penyaluran harus selesai 100 dan tetap waktu
disisi lain harga beras bulan sebelumnya harus masuk ke kas BULOG. Hal ini sangat mempengaruhi kelancaran Program RASKIN di daerah, karena pada
umumnya PemdaBupatiWalikota tidak mau bertanggungjawab secara langsung namun hanya sebatas mengingatkan aparat pelaksana RASKIN dibawahnya.
Tidak tersalurkannya RASKIN untuk sekelompok masyarakat miskin sudah sering terjadi akibat adanya tunggakan dari PemdaPemko.
Secara sosiopolitik, Indonesia sudah memiliki syarat-syarat minimal untuk membangun Negara Kesejahteraan. yang masih perlu diperbaiki adalah
kemauan dan komitmen politik yang lebih tegas untuk mewujudkannya, perbaikan tata pemerintahan yang transparan dan akuntabel good
governance serta penetapan standar-standar kebijakan perlindungan sosial dan model kelembagaannya. Sambil menyusun sistem yang lebih kuat untuk
menghadirkan Negara Kesejahteraan itu. Fokus utama kita saat ini bisa diletakan pada pembangunan kebijakan perlindungan sosial yang kuat dan
melembaga yang terintegrasi dengan kebijakan makro ekonomi yang berkembang, berkemerataan dan berkelanjutan. Dalam Pembukaan UUD 1945
menunjukkan niat dan tujuan membentuk Negara Kesejahteraan yang berbunyi Pemerintah melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah,
memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa..
175
174
Pedoman umum Pelaksanaan RASKIN tahun 2010 point b, hal. 14
175
Siswono Yudo Husodo , “Membangun Negara Kesejahteraan”, makalah disampaikan
pada Seminar
“Mengkaji Ulang
Relevansi Welfare
State dan
Universitas Sumatera Utara
Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1974 tentang Ketentuan Pokok Kesejahteraan Sosial. Pasal 1 UU 61974 menyatakan bahwa Setiap warga
negara berhak atas taraf kesejahteraan sosial yang sebaik-baiknya dan berkewajiban untuk sebanyak mungkin ikut serta dalam usaha-usaha
kesejahteraan sosial. Kemudian diteruskan lagi dengan Pasal 2 Peraturan Pemerintah RI no.42 tahun 1981 : “Fakir miskin berhak mendapatkan sarana
bantuan sosial dan rehabilitasi sosial, tetapi uturan-aturan itu tidak terlaksana dengan baik karena tidak adanya kemauan politik yang serius dari pemerintah.
Mencuatnya kasus busung lapar dan semua kasus kemiskinan memang tidak lepas dari minimnya dana yang dianggarkan untuk kesejahteraan rakyat miskin.
176
Bila mengacu pada UU No. 112005 tentang Ratifikasi Kovenan International Hak-hak Ekonomi, Sosial dan Budaya, maka negara, khususnya
pemerintah, tidak bisa lagi menyangkal kewajibannya untuk memenuhi hak-hak itu, atau secara garis besar adalah kesejahteraan rakyat. Pelanggaran Hak Pangan
warga Negara menjadi tanggung jawab state responsibility dari pemerintah selaku pemegang kewajiban state obligation. Intinya adalah suatu kewajiban
negara untuk menghormati, memajukan, melindungi dan memenuhi hak asasi warga negaranya sesuai UUD 1945 yang secara tersurat pada pasal 28. Juga
dalam Paragraf 6 General Comment 12 membumikan definisi hak atas pangan berdasarkan Pasal 11 Kovenan Ekososb dengan menyatakan bahwa hak atas
Terobosan melalui DesentralisasiOtonomi di Indonesia”, Institute for Research and
Empowerment IRE” Jakarta : Prakarsa, 2006. Hal 3
176
Bagus Pramoni, “Jangan Mencetak Generasi Miskin”, http:portal.sarapanpagi.orgsosial-politik, diakses tanggal 05 Juni 2010.
Universitas Sumatera Utara
kecukupan pangan disadari ketika setiap manusia, perempuan dan anak, secara sendiri-sendiri atau dalam sebuah komunitas, memiliki akses fisik dan ekonomi
setiap saat terhadap kecukupan pangan atau segala tindakan dan penanggulangannya. Hak atas kecukupan pangan haruslah tidak ditafsirkan dalam
arti sempit atau hanya terbatas pada paket minimum kalori, protein atau nutrien lainnya. Hak atas kecukupan pangan harus dijalankan secara progresif. Negara
memiliki kewajiban utama untuk mengambil langkah-langkah untuk mengurangi dan menghilangkan kelaparan, bahkan dalam situasi bencana.
177
Negara dinilai melakukan pelanggaran terhadap hak atas pangan apabila negara lalai menjamin pemenuhan, sekurang-kurangnya, pemenuhan tingkat
pokok minimum yang disyaratkan agar bebas dari kelaparan. Untuk menentukan suatu tindakan kelalaian atau pelanggaran hak atas pangan, perlu membedakan
antara negara dalam keadaan tidak mampu atau negara tidak memiliki niat baik untuk memenuhi hak atas pangan. Jika negara menyatakan bahwa hambatan
dalam sumber daya tidak memungkinkan untuk menyediakan akses terhadap pangan, negara harus menunjukkan bahwa setiap upaya dengan memanfaatkan
sumber daya yang ada telah dilakukan untuk memenuhi akses terhadap pangan sebagai prioritas untuk memenuhi kewajiban minimum hak atas pangan.
178
177
Hak Ekosob Berdasarkan UU No. 112005 dan tentang Ratifikasi Hak Sosial dan Politik UU No 122005
178
Berdasarkan Undang-Undang No. 11 tahun 2005 tentang Kovenan Internasional tentang Hak- Hak Ekonomi Sosial dan Budaya, suatu negara yang mengklaim bahwa negara tersebut tidak dapat
melaksanakan kewajibannya karena alasan di luar kendalinya, memiliki tanggung jawab untuk membuktikan kebenaran alasan itu dan negara telah berupaya namun tanpa hasil untuk memperoleh
dukungan internasional untuk menjamin ketersediaan dan aksesibilitas yang diperlukan.
Universitas Sumatera Utara
Salah satu strategi penanggulangan kemiskinan yang sangat erat kaitannya dengan perspektif teori Negara Kesejahteraan Jeremy Bentham yang dapat
dikembangkan adalah perlindungan sosial sosial protection,
179
terkait hal tersebut maupun realita bahwa kelancaran distribusi RASKIN sangat tergantung
dari realisasi pembayaran maka kelompok rentan dan kurang beruntung di Indonesia yang terus meningkat di negeri ini dan demi untuk meningkatkan
ketahanan pangan masyarakat miskin yang termarginalkan, maka sudah selayaknya Program RASKIN ini diberikan kepada masyarakat miskin secara
gratis.
E. Pengelolaan CBP yang Dilematis.