BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Penelitian
Hak untuk memperoleh pangan merupakan salah satu hak asasi manusia sebagaimana tersebut dalam Pasal 27 UUD 1945 maupun dalam Deklarasi Roma World
Food Security and World Food Summit 1996. Pertimbangan tersebut mendasari terbitnya UU No. 71996 tentang Pangan. Sebagai kebutuhan dasar dan hak asasi
manusia, pangan mempunyai arti dan peran yang sangat penting bagi kehidupan suatu bangsa. Ketersediaan pangan yang lebih kecil dibandingkan kebutuhannya dapat
menciptakan ketidakstabilan ekonomi. Berbagai gejolak sosial dan politik dapat juga terjadi jika ketahanan pangan terganggu. Kondisi kritis akan pangan bahkan dapat
membahayakan stabilisasi nasional dengan meruntuhkan Pemerintah yang sedang berkuasa.
Mengingat pertimbangan pentingnya pangan tersebut, Pemerintah selalu berupaya untuk meningkatkan ketahanan pangannya terutama dari produksi dalam negeri.
Pertimbangan tersebut menjadi semakin penting bagi Indonesia karena jumlah penduduknya semakin membesar dengan sebaran populasi yang luas dan cakupan
geografis yang tersebar.
Kegiatan pengelolaan pangan oleh Pemerintah seringkali mendapat kritik karena adanya ketidak-sempurnaan kegiatan-kegiatan intervensi itu sendiri baik yang disebabkan
oleh kelemahan dalam proses penyusunan kebijakannya maupun karena akibatnya yang
Universitas Sumatera Utara
akan menimbulkan distorsi pasar. Intervensi akan dianggap reasonable kalau dilakukan dalam keadaan defisit pangan atau jika terjadi surplus produksi yang berlebihan, dan jika
infrastruktur pemasaran dan kelembagaan tidak cukup berkembang dan kompetitif untuk melindungi kepentingan produsen dan konsumen.
1
Ketahanan pangan menurut World Bank adalah: akses oleh semua orang pada segala waktu atas pangan yang cukup untuk kehidupan yang sehat dan aktif, sedang
menurut FIVIMS Ketahanan Pangan adalah kondisi ketika “semua orang pada segala waktu secara fisik, sosial dan ekonomi memiliki akses pada pangan yang cukup, aman
dan bergizi untuk pemenuhan kebutuhan konsumsi dietary needs dan pilihan pangan food preferences demi kehidupan yang aktif dan sehat.”
2
Berdasarkan UU No.71996: Ketahanan Pangan adalah kondisi di mana terjadinya kecukupan penyediaan pangan bagi
rumah tangga yang diukur dari ketercukupan pangan dalam hal jumlah dan kualitas dan juga adanya jaminan atas keamanan safety, distribusi yang merata dan kemampuan
membeli.
3
Pembentukan lembaga yang menangani masalah pangan sesuai dengan amanat UU No 7 Tahun 1996 tentang Pangan menyebutkan bilamana dipandang perlu,
pemerintah dapat menunjuk instansi untuk mengkoordinasikan terlaksananya Undang- undang ini”.
4
Beras dapat dikatakan sebagai komoditas pangan yang paling banyak mendapat perhatian, baik di tingkat akademik, maupun di tingkat politis, mulai dari
1
Mustafa Abubakar, “ Kebijakan Pangan, Peran Perum BULOG dan Kesejahteraan Petani” Disampaikan sebagai Orasi Ilmiah dalam Dies Natalis ke-44 Bogor : Institut Pertanian 2007.
2
FIVIMS : Food Insecurity and Vulnerability Information and Mapping Sistems. http:www.fivims.net, diakses tangga 02 Juni 2010.
3
Pasal 45 ayat 1 dan 2 UU Republik Indonesia No. 7 tahun 1996.
4
Pasal 62 Undang-undang tentang Pangan No. 7 tahun 1996
Universitas Sumatera Utara
sistem produksi, distribusi, perdagangan ekspor dan impor, disparitas harga, pola konsumsi masyarakat, dinamika pembangunan daerah dan sebagainya. Pemerintah
bahkan perlu secara berkala megeluarkan kebijakan perberasan, walaupun lebih banyak terfokus pada kebijakan harga, tepatnya penentuan harga pembelian pemerintah HPP.
5
Pemerintah atau negara berkewajiban obligation dalam tiga aspek, yaitu menghargai respect, melindungi protect dan memenuhi fulfill
6
hak masyarakat terhadap pangan. Kewajiban untuk memenuhi mencakup untuk memfasilitasi to
facilitate dan memberi to provide.
7
Kewajiban untuk menghargai berarti mengharuskan Negara untuk tidak mengambil tindakan apapun yang menghambat akses
warga negara untuk memenuhi kebutuhan pangannya sendiri. Sedangkan kewajiban untuk melindungi mengharuskan Negara untuk meyakinkan agar pengusaha ataupun
individu tidak menahan warganegara untuk mengakses kecukupan pangan. Kewajiban untuk memenuhi, mengharuskan Negara secara pro aktif terlibat dalam aktivitas untuk
memperkuat akses masyarakat menggunakan sumber-sumber dan cara-cara penghidupan mereka, termasuk keamanan pangan.
Sesuai amanat UUD 1945 khususnya Pasal 33 yang berlandaskan semangat sosial, menempatkan penguasaan barang untuk kepentingan publik pada negara,
penafsiran dari kalimat dikuasai oleh negara dalam ayat 2 dan 3 tidak selalu dalam bentuk kepemilikan tetapi utamanya dalam bentuk kemampuan untuk melakukan kontrol
5
Mustafa Abubakar, “ Kebijakan Pangan, Peran Perum BULOG dan Kesejahteraan Petani” Disampaikan sebagai Orasi Ilmiah dalam Dies Natalis ke-44 Bogor : Institut Pertanian 2007.
6
Pasal 11 ayat 2 Konvenan Ekosob, Tahun 1996
7
Dalam Konteks Indonesia, beberapa kebijakan penting telah dilakukan diantaranya dengan keluarnya UU No. 7 Tahun 1996 tentang Pangan, PP Nomor 68 Tahun 2002 tentang Ketahanan Pangan
serta Keputusan Presiden RI Nomor 132 tahun 2001 tentang Dewan Ketahanan Pangan.
Universitas Sumatera Utara
dan pengaturan serta memberikan pengaruh agar perusahaan tetap berpegang pada asas kepentingan mayoritas masyarakat dan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. BUMN
adalah pilihan dengan cara menempatkan modal negara di dalamnya.
8
BUMN lahir sebagai wujud implementasi dari kewajiban negara mempersembahkan kesejahteraan kepada rakyatnya. Pasal 33 ayat 2 UUD 1945
beserta penjelasannya yang meminta pemerintah untuk mendirikan Perusahaan Negara untuk dapat mengurus di bidang ekonomi yang penting dan menguasai hajat hidup orang
banyak. Hal ini karena jika bukan negara yang melakukannya, ditakutkan terjadinya penguasaan ekonomi oleh orang atau lembaga ekonomi yang menyengsarakan dan
menindas rakyat. Dengan demikian, fungsi dan peranan utama dari BUMN adalah menjamin tersedianya kebutuhan ekonomi yang tidak diproduksi rakyat banyak tetapi
hasilnya penting dan menyangkut hajat hidup orang banyak.
Undang Undang No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara BUMN adalah dasar hukum keberadaan BUMN di Indonesia. Dalam Undang Undang
ini, BUMN dibedakan menjadi dua jenis, yakni Perusahaan Perseroan, dan Perusahaan Umum Perum. BUMN yang berjenis Perseroan, di samping tunduk kepada UU BUMN
juga harus mematuhi ketentuan yang ada di dalam UU Perseroan Terbatas yaitu UU No. 40 Tahun 2007, dan aturan di bawahnya. Sedangkan perusahaan-perusahaan milik negara
yang berbentuk Perseroan Terbuka, di samping mereka wajib memenuhi amanat kedua Undang Undang tersebut juga harus memperhatikan dan menjalankan segala ketentuan
yang tertulis di dalam Undang- Undang Pasar Modal UU No. 8 Tahun 1995 dan turunannya.
8
Pasal 1 ayat 1 UU BUMN No. 19 Tahun 2003
Universitas Sumatera Utara
Perusahaan umum Perum adalah perusahaan unit bisnis negara yang seluruh modal dan kepemilikan dikuasai oleh pemerintah dan tidak terbagi atas saham, yang
bertujuan untuk kemanfaatan umum berupa penyediaan barang danatau jasa yang bermutu tinggi dan sekaligus mengejar keuntungan berdasarkan prinsip pengelolaan
perusahaan.
9
Perusahaan Umum BULOG adalah badan usaha yang didirikan dengan
Peraturan Pemerintah No.7 Tahun 2003. Sebagai Badan Usaha Milik Negara yang
berstatus Perum, maka Perum BULOG mempunyai dua tugas, yaitu tugas publik dan tugas komersil. Dalam tugas publik, Perum BULOG melaksanakan penugasan
pemerintah yaitu kegiatan usaha untuk menyediakan barang danatau jasa yang dibutuhkan oleh masyarakat, sedangkan dalam tugas komersial, Perum BULOG berupaya
untuk mendapatkan profit.
10
Kedudukan dan peran BUMN tergantung hukum yang mengaturnya hukum publik atau hukum privat dan bentuknya departement government enterprise, statutory
public corporation, commercial companies, direfleksikan dalam Inpres Nomor 17 tahun 1967 dalam bentuk departemen agency Perjan Public corporation Perum, state
company perseroan. Kedudukan dan peran dilihat dari segi ekonomi untuk membenarkan keterlibatan pemerintah secara langsung dalam kegiatan ekonomi adalah
untuk menjembatani ketidaksempurnaan pasar.
11
9
Pasal 1 ayat 4 UU BUMN No. 19 Tahun 2003
10
Peraturan Pemerintah No. 7 tahun 2003 tentang Pendirian Perusahaan Umum Perum BULOG
11
R. Ibrahim, “Landasan Filosofis dan Yuridis Keberadaan BUMN, Sebuah Tinjauan, Jurnal Hukum Bisnis”, Volume 26 No. 1 tahun 2007.
Universitas Sumatera Utara
Sebelum menjadi Perum, dalam rangka melaksanakan tugas dan fungsinya, status hukum BULOG adalah sebagai Lembaga Pemerintah Non Departemen LPND
berdasarkan Keppres RI No. 39 tahun 1978. Namun, sejak krisis ekonomi yang melanda Indonesia pada tahun 1997 timbul tekanan yang sangat kuat agar peran pemerintah
dipangkas secara drastis sehingga semua kepentingan nasional termasuk pangan harus diserahkan sepenuhnya kepada mekanisme pasar. Tekanan tersebut terutama mucul dari
negara-negara maju pemberi pinjaman khususnya AS dan Lembaga Keuangan Internasional seperti IMF dan World Bank. Konsekuensi logis yang harus diterima dari
tekanan tersebut adalah BULOG harus berubah secara total.
12
Melalui Keppres RI No.451997, BULOG melakukan program revitalisasi dan reformasi, dimana tugasnya kemudian dibatasi hanya untuk komoditi beras dan gula
pasir. Tugas ini menciut lagi dengan keluarnya Keppres RI No.191998, dimana peran BULOG hanya mengelola komoditi beras dan gula pasir, sedangkan komoditi lainnya
diserahkan kepada mekanisme pasar. Berdasarkan Keppres No.1032001, BULOG diharapkan paling lambat 31 Mei 2003 telah berubah status menjadi suatu Badan Usaha
Milik Negara BUMN, dan persiapan ke arah itu dilakukan oleh suatu tim yang menyusun Rancangan Peraturan Pemerintah tentang Pembentukan Perusahaan Umum
Logistik Pangan Nasional Perum Pangan.
13
BULOG pada awalnya merupakan sebuah lembaga yang diciptakan khusus, baik dari bentuk usaha, jenis usaha dan pelaporan keuangannya. Kedudukannya adalah
sebagai sebuah lembaga pemerintah strategis yang sifatnya otonom dan berada di luar
12
WWW.BULOG.co.id diakses pada tanggal 01 April 2010.
13
http:www.BULOG.go.idprofilsejarah.html. Diakses pada tanggal 20 Mei 2010.
Universitas Sumatera Utara
pengawasan departemen. Secara administratif BULOG berada di bawah koordinasi Sekretariat Negara sejak tahun 1973, tetapi dalam prakteknya, KaBULOG bertanggung
jawab langsung kepada Presiden. Hak istimewa BULOG ini mengakibatkannya mempunyai suatu kewenangan khusus sehingga tidak tersentuh oleh peraturan
pemerintah
14
, dan terus terjadi hingga keluarnya Keppres No.1032001. Pengaturan tentang BULOG yang ada saat sebagai BUMN PSO kerap menjadi benturan, di sisi lain
BULOG harus berorientasi bisnis alias profit oriented, tetapi BULOG juga punya peran sosial teramat penting dalam ketahanan pangan. Peran ganda ini diyakini banyak
kalangan sulit beriringan. Bahkan, beberapa peran mulia seringkali disalah artikan dan diduga dijadikan sebagai tameng kepentingan bisnis yang dibingkai untuk kepentingan
rakyat. Untuk itu berbagai strategi juga harus dirumuskan terkait dengan kerangka perberasaan nasional sebagaimana tugas yang diberikan pemerintah.
15
Kegiatan pelayanan publik tetap menjadi ujung tombak dalam kinerja Perum BULOG sebagaimana yang tercantum dalam RJPP Rencana Jangka Panjang
Perusahaan tahun 2009 – 2013. Berdasarkan Inpres No. 7 tahun 2009 tentang Kebijakan Perberasan Nasional, setidak-tidaknya ada 4 empat tugas PSO yang diemban oleh
BULOG saat ini, yaitu: a.
Jaminan Harga Dasar Pembelian Pemerintah untuk Gabah dan beras HDPP
16
b. Stabilisasi Harga ditingkat konsumen
17
c. Penyaluran beras untuk Rumah Tangga Miskin RASKIN
18
14
Fachry Ali, dkk. “Beras, Koperasi dan Politik Orde Baru; Bustanil Arifin 70 Tahun”. Jakarta : Pustaka Sinar Harapan 1996. hal 134
15
Qusyiani Hasan. 2008, “Kembalinya Kekuasaan BULOG” Blog, http:qusyhasan.blogspot.com diakses pada tanggal 02 April 2010
16
Diktum Kedelapan Inpres No. 7 tahun 2009 tentang Kebijakan Perberasan Nasional
17
Diktum Kesembilan Inpres No. 7 tahun 2009 tentang Kebijakan Perberasan Nasional
Universitas Sumatera Utara
d. Pengelolaan Stok Pangan Nasional CBP
19
Keempat penugasan Pemerinah itu, saling terkait dan memperkuat satu dengan yang lain. HPP terkait dengan pengadaan DN, yang kemudian dipakai untuk memperkuat
CBP dalam rangka mengatasi instabilitas harga maupun intervensi pada situasi emerjensi bencana alam maupun bencana ciptaan manusia dimana pasar lumpuh dan tidak
berfungsi. CBP juga terkait dengan pengadaan dari luar negeri, manakala suplai pangan dari produksi dalam negeri tidak mencukupi akibat dari gangguan hamapenyakit,
kekeringankebanjiran sehingga dapat mengganggu instabilitas harga pangan antar tahun. CBP harus pula menyediakan stok beras dalam jumah tertentu dalam kerangka ASEAN
Food Security Rice Reserve.
20
Pada saat panen raya yang serempak maka permintaan gabah amat inelastis, keterbatasan gudang swasta dan iklim yang kurang bersahabat. Dalam kerangka itu maka
jaminan HPP dapat memperkecil resiko berusaha tani padi dan itu memperbesar kepastian investasi dibidang usaha tani dan penggilingan padi. Dengan itu suplai beras
yang berasal dari produksi dalam negeri akan lebih tinggi sehingga kemandirian pangan akan lebih terjamin. Pada saat pengeluaran rumah tangga masih dominan terhadap
pangan, maka ketidak stabilan harga pangan akan berpengaruh terhadap pendapatan riel masyarakat dan mengurangi daya jangkau terhadap pangan yang memerlukan intervensi
18
Ibid
19
Diktum Kesebelas Inpres No. 7 tahun 2009 tentang Kebijakan Perberasan Nasional.
20
Pasal 1 Peraturan Menteri Keuangan No. 158PMK.022009, Tentang Tata Cara Penyediaan, Pencairan dan Pertanggungjawaban Dana Pengadaan Cadangan Beras Pemerintah Tahun Anggaran 2009
Universitas Sumatera Utara
pemerintah manakala harga pangan khususnya beras telah melebihi tingkat yang meresahkan. Ini berkontribusi pada stabilitas ekonomi makro, via peredam inflasi.
21
Membuka akses pangan untuk keluarga miskin melalui transfer pangan khususnya beras melalui program RASKIN sebagai program perlindungan sosial Sosial Protection
Program yang ditujukan untuk Rumah Tangga Miskin Targeted Food Subsidy. Mereka jadi terlindung dari resiko kerawanan pangan.
22
Ketahanan pangan merupakan fondasi penting untuk membangun perekonomian nasional yang kokoh, sebab hal ini langsung berhubungan dengan kualitas sumber daya
manusia yang kelak akan menjadi aktor penggerak perekonomian. Lebih dari itu, ketahanan pangan juga bersentuhan erat dengan penciptaan stabilitas nasional, yang
menjadi prasyarat penting bagi pertumbuhan ekonomi. Sementara kegiatan impor beras dalam jumlah yang cukup tinggi setiap tahun, akan menggerogoti devisa negara yang
pada gilirannya mengganggu perekonomian nasional.
23
Berdasarkan Sifat, Maksud pendirian perusahaan Umum BULOG disebutkan bahwa sifat usaha dari Perusahaan adalah menyediakan pelayanan bagi pemanfaatan
umum dan sekaligus memupuk keuntungan berdasarkan prinsip pengelolaan Perusahaan. Maksud didirikannya Perusahaan adalah untuk menyelenggarakan usaha logistik pangan
pokok yang bermutu dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak, dan dalam hal tertentu melaksanakan tugas-tugas tertentu yang diberikan Pemerintah dalam
pengamanan harga pangan pokok, pengelolaan cadangan pangan Pemerintah dan
21
Sapuan Gaffar, “Surplus Beras Kok Import” Jakarta : Kreasi Jakarta 1997 Hal 22-25
22
Mustafa Abubakar, “ Kebijakan Pangan, Peran Perum BULOG dan Kesejahteraan Petani” Disampaikan sebagai Orasi Ilmiah dalam Dies Natalis ke-44 Institut Pertanian Bogor 2007.
23
Penjelasan Umum Undang-undang No. 68 Tahun 2002 tentang Ketahanan Pangan.
Universitas Sumatera Utara
distribusi pangan pokok kepada golongan masyarakat tertentu, khususnya pangan pokok beras dan pangan pokok lainnya yang ditetapkan oleh Pemerintah dalam rangka
ketahanan pangan.
24
Melihat pentingnya penugasan PSO ini tidak mengherankan jika peranan BULOG mendapat gugatan dari banyak pihak termasuk menyarankan agar pemerintah
merestrukturisasi peran dan fungsi Perum BULOG terkait kebijakan stabilisasi harga beras. Adanya kekhawatiran masyarakat tidak maksimalnya pelaksanaan PSO karena
pada saat yang sama harus mencari keuntungan meyebabkan banyak kalangan menginginkan agar pemerintah merestrukturisasi peran dan fungsi Perum BULOG
menjadi lembaga yang Non Profit agar lebih maksimal dalam menjalankan penugasan PSO. Penegasan itu pernah disampaikan Agung Laksono Mantan ketua DPR RI juga
dalam kapasitasnya sebagai Ketua Dewan Pembina Beras Nasional.
25
Keinginan fungsi dan peran BULOG sebagai stabilisator harga harus dikembalikan. Apalagi dalam berbagai rapat dengar pendapat antara Perum BULOG
dengan Komisi IV DPR RI periode 2004-2009 dinyatakan, BULOG harus berperan dalam stabilisasi harga komoditas pangan nonberas lainnya, seperti minyak goreng, gula,
terigu, dan kedelai. Komisi IV DPR menegaskan, untuk mengatasi lonjakan harga pangan, tidak ada jalan lain kecuali pemerintah harus mengembalikan fungsi BULOG
pada fungsi awalnya yakni lembaga yang berfungsi sebagai pengendali dan penyeimbang kebutuhan pokok rakyat, BULOG harus menjadi lembaga yang bersifat nonprofit.
24
Pasal 6 Peraturan Pemerintah No. 7 tahun 2003 tentang Pendirian Perusahaan Umum BULOG.
25
Qusyiani Hasan. 2008, “ Kembalinya Kekuasaan BULOG” Blog, http:qusyhasan.blogspot.com diakses pada tanggal 02 April 2010
Universitas Sumatera Utara
BULOG bukan sebagai policy maker, tapi sebagai policy executing entity
26
, pengelolaan logistik pangan pokok dan strategis, berdasarkan amanat tugas pelayanan publik oleh
pemerintah dan diperkenankan mengambil keuntungan ekonomi dari usaha lain di bidang pangan untuk membiayai aktivitas internal perusahaan.
27
Lembaga pangan seperti Asia, Food Corporation of India FCI, China National Cereals Oils and Foodstuffs Import Export Corporation COFCO, dan beberapa
Lembaga Pangan Asean seperti Padiberas Nasional Bernas Bhd. Malaysia, Vinafood II Viet Nam, National Food Authority NFA Filipina, Public Warehouse Organization
PWO Thailand telah berhasil melakukan reformasi baik internal maupun eksternal. Bahkan beberapa di antaranya semakin memfokuskan diri menjadi entitas perdagangan
antar negara yang siap merambah pasar pangan dunia.
28
Perum BULOG tentu tidak ingin melakukan langkah mundur 20 tahun ke belakang dengan kembali mengubah status BULOG menjadi LPND, roda kehidupan
harus berputar ke depan menuju tingkat yang lebih baik. Kebijakan dan pengaturan yang baik di bidang panganlah yang harus disempurnakan ke depan dengan menunjukkan
filosofi mengatasnamakan kepentingan domestik dan mewujudkannya dengan langkah pemihakan kepada petani serta konsumen miskin. Agar dapat mencapai fungsi penciptaan
kemakmuran, perusahaan harus dapat beroperasi dalam suatu kerangka kerja yang mempertahankan perusahaan fokus pada tujuan dan akuntabel dalam tindakan. Dengan
26
Ibid
27
Pasal 8 Peraturan pemerintah No. 7 tahun 2003 tentang Pendirian Perusahaan Umum Perum BULOG.
28
Pidato Presiden SBY pada Lokakarya Ketahanan Pangan ASEAN dan Pameran BULOG vaganza. 2009. http:www.presidensby.infoindex.phpfokus200905084275.html. Diakses pada tanggal
04 April 2010.
Universitas Sumatera Utara
kata lain harus tunduk pada pada aturan dan tata kelola perusahaan yang kredibel.
29
Kebijakan dan pengaturan yang baik dan up date di bidang pangan serta manajemen yang handal pada lembaga pengelola harus disempurnakan ke depan.
Mengingat pemenuhan hak atas pangan dalam rangka ketahanan pangan sebagai tugas PSO dan profit oriented sebagaimana layaknya coorporate, maka dibutuhkan
pengaturan jelas dan seksama agar setiap kepentingan dapat terakomodir dengan baik dan adil, sehingga tidak timbul cost transaction yang tidak perlu dalam pelaksanaannya.
Undang-undang lama yang mana yang perlu diperbaiki atau dihapus, pranata dan lembaga hukum mana yang harus diadakan atau diubahdimodifikasi atau ditiadakan.
Bagaimana Pengaturan di Perum BULOG sehingga Pelaksanaan PSO kepada masyarakat dengan tujuan akhir masyarakat adil dan makmur di bumi pertiwi khususnya
dalam hal pangan menjadi menarik untuk diteliti.
B. Rumusan Masalah
Kategori