1
BAB I PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang Penelitian
Transfer antarpemerintah merupakan fenomena umum yang terjadi di semua negara di dunia terlepas dari sistem pemerintahannya dan bahkan sudah
menjadi ciri yang paling menonjol dari hubungan keuangan antara pemerintahan pusat dan daerah. Tujuan utama implementasi transfer adalah untuk mengatasi
eksternalitas, mengoreksi ketidakseimbangan vertikal, mewujudkan pemerataan fiskal antardaerah, dan mencapai tujuan pembangunan tertentu Kuncoro, 2007.
Sebelum era baru desentralisasi fiskal digulirkan pada tahun 2001, setiap daerah tingkat I dan II memiliki dua sumber penerimaan guna membiayai belanja
mereka, yaitu pendapatan asli daerah dan dana yang ditransfer oleh pemerintahan pusat. Krisis politik dan ekonomi yang terjadi telah memicu pemerintahan daerah
untuk mengambil peran dan tanggung jawab yang lebih besar mengatur urusan daerahnya masing-masing. Pada 1998, menyusul lengsernya Presiden Soeharto,
terdapat tekanan untuk mereformasi setiap kebijakan yang bernuansa korupsi, kolusi, dan nepotisme. Di antara kebijakan dimaksud adalah adanya beberapa
daerah yang mempunyai sumber daya alam yang berlimpah namun memperoleh bagi hasil pendapatan yang tidak fair dari pemerintahan pusat Iskandar, 114:
2001. Selanjutnya, pada tahun 1999 pemerintahan Habibie meluncurkan dua
produk hukum fenomenal yaitu UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah
Universitas Sumatera Utara
2 Daerah dan UU No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara
Pemerintah Pusat dan Daerah yang membawa Indonesia memasuki era baru dalam desentralisasi di bidang fiskal fiscal decentralization atau fiscal federalism. Dua
produk legislasi tersebut disusun untuk menciptakan otonomi antardaerah dan mendorong sistem pemerintahan yang lebih demokratis, sehingga dengan
paradigma desentralisasi fiskal yang baru diharapkan provinsi dan kabupatenkota dapat mengambil alih semua peran pemerintahan pusat kecuali lima hal yaitu
pertahanan dan keamanan, kebijakan luar negeri, peradilan, kebijakan ekonomi makro, dan perencanaan nasional Iskandar, 2012: 114.
Seiring dengan proses pembaruan terhadap isu otonomi dan desentralisasi, pemerintahan pusat telah melakukan revisi atas UU No. 25 Tahun 1999 tentang
Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah menjadi UU No. 33 Tahun 2004. Menurut undang-undang tersebut, sumber-
sumber pendanaan kegiatan pemerintahan daerah terdiri atas pendapatan a sli daerah, dana perimbangan, dan lain-lain pendapatan yang sah. Pendapatan asli
daerah terdiri dari komponen pajak daerah, retribusi daerah, hasil pengolahan kekayaan daerah yang dipisahkan, dan lain-lain pendapatan asli daerah yang sah.
Dana perimbangan merupakan pendanaan daerah yang bersumber dari APBN yang terdiri atas Dana Bagi Hasil DBH, Dana Alokasi Umum DAU, Dana
Alokasi Khusus DAK. Secara umum Dana Bagi Hasil DBH dan Dana Alokasi Umum DAU digolongkan ke dalam bentuk unconditional transfer atau biasa
disebut dengan transfer tak bersyarat, sedangkan Dana Alokasi Khusus DAK
Universitas Sumatera Utara
3 digolongkan ke dalam bentuk conditional transfer atau biasa disebut dengan
transfer bersyarat Brojonegoro dan Vazquez, 2005. Perubahan iklim politik dalam negeri yang terjadi lima belas tahun lalu
sebenarnya memberikan momentum bagi upaya perbaikan kesejahteraan masyarakat. Adanya perubahan sistem pemerintahan dari sentralisasi menjadi
desentralisasi, menjadikan setiap daerah memiliki kewenangan besar untuk mengelola daerahnya sendiri. Daerah dianggap sebagai pihak yang paling mampu
memahami potensi dan problem lokal. Perubahan ini juga memungkinkan masyarakat memiliki hak dan kedaulatan untuk memilih gubernur, bupati, dan
walikota secara langsung dan demokratis. Mardiasmo 2004 dalam Syahputra 2010: 9 mengatakan, berdasarkan pengamatan dan analisis para pakar diperoleh
kesimpulan bahwa, sesungguhnya tuntutan yang mendesak dalam perluasan otonomi daerah ada tiga pokok permasalahan. Pertama, sharing of power. Kedua,
distribution of income. Ketiga, kemandirian sistem manajemen di daerah.
Pada dasarnya, transfer pemerintahan pusat ke pemerintahan daerah dapat dibedakan atas bagi hasil pendapatan revenue sharing dan bantuan grants.
Banyak literatur mengenai ekonomi dan keuangan publik menerangkan beberapa alasan mengapa transfer dari pemerintahan pusat ke pemerintahan daerah sangat
diperlukan. Paling tidak ada lima alasan yang mendukung diselenggarakannya transfer dari pusat ke daerah. Kelima alasan tersebut, menurut Mulyana et. al.
2006 yaitu menjaga atau menjamin tercapainya standar pelayanan publik minimum di seluruh pelosok negeri. Selain itu, tujuan transfer adalah mengurangi
kesenjangan keuangan horisontal antardaerah, mengurangi kesenjangan vertikal
Universitas Sumatera Utara
4 pusat-daerah, mengatasi persoalan efek pelayanan publik antardaerah, dan untuk
menciptakan stabilisasi aktifitas perekonomian di daerah. Kemampuan fiskal merupakan isu penting dan strategis, karena di masa
mendatang pemerintahan daerah diharapkan dapat mengurangi ketergantungannya secara finansial kepada pemerintahan pusat. Sayangnya, alokasi transfer di
negara-negara sedang berkembang pada umumnya lebih banyak didasarkan pada aspek belanja tetapi kurang memperhatikan kemampuan pengumpulan pajak
lokal. Akibatnya, dari tahun ke tahun pemerintahan daerah selalu menuntut transfer yang lebih besar lagi dari pusat, bukannya mengeksplorasi basis pajak
lokal secara maksimal. Keadaan tersebut juga ditemui pada kasus pemerintahan daerah kabupaten dan kota di Indonesia.
Grafik 1.1 Rasio Ketergantungan Agregat Provinsi, Kabupaten, dan Kota
Sumber: APBD 2013 Diolah
Grafik di atas memberikan potret rasio PAD dan dana transfer DAU, DBH, DAK terhadap total pendapatan seluruh pemda yang dikelompokkan per
provinsi. Perhitungannya dilakukan dengan menjumlahkan PAD seluruh pemda pada satu provinsi kemudian membaginya dengan total pendapatan untuk wilayah
Universitas Sumatera Utara
5 yang sama. Hal yang sama juga berlaku untuk rasio dana transfer. Secara agregat
provinsi, kabupaten, dan kota, rata-rata rasio PAD terhadap total pendapatan hanya sebesar 17 dan rata-rata rasio dana transfer terhadap total pendapatan
mencapai hingga 82, sedangkan sekitar 1 lainnya merupakan rasio Lain-lain Pendapatan Daerah yang Sah terhadap total pendapatan. Kenyataan ini tidak
sejalan dengan tujuan otonomi, yaitu memandirikan daerah dengan segala potensi yang dimilikinya. Saat pemerintahan daerah merespon belanja lebih banyak
menggunakan dana transfer daripada menggunakan kemampuan pendapatan sendiri, maka itu disebut flypaper effect. Flypaper effect merupakan fenomena
utama dalam penelitian ini Kuncoro, 2007: 2. Terdapat suatu teori yang menjelaskan tentang perkembangan belanja
pemerintahan, di antaranya adalah teori Peacock dan Wiseman. Peacock dan Wiseman mengemukakan teori mengenai perkembangan belanja pemerintahan.
Teori Peacock dan Wiseman menyebutkan bahwa meningkatnya pertumbuhan ekonomi menyebabkan pemungutan pajak semakin meningkat walaupun tarif
pajak tidak berubah tetap, dan meningkatnya penerimaan pajak menyebabkan pengeluaran pemerintahan juga semakin meningkat. Karenanya, dalam keadaan
normal, meningkatnya pertumbuhan ekonomi akan menyebabkan penerimaan pemerintahan semakin besar, begitu juga dengan pengeluaran pemerintahan yang
menjadi semakin besar pula. Pengeluaran tersebut digunakan untuk administrasi pembangunan dan kegiatan belanja pembangunan di berbagai jenis infrastruktur
yang penting. Anggaran-anggaran tersebut tenatu akan meningkatkan pengeluaran agregat dan mempertinggi tingkat kegiatan ekonomi Purnomo, 2011: 6.
Universitas Sumatera Utara
6 Berdasarkan teori tersebut, idealnya, peningkatan belanja pemerintahan
daerah harusnya berkorelasi dengan peningkatan pendapatan dari optimalisasi pajak. Namun, pada kenyataannya banyak daerah yang masih tergantung pada
dana transfer dari pusat karena minimalnya PAD. Data APBD 2013 menunjukkan rata-rata secara agregat komposisi dana transfer DAU, DBH, dan DAK dalam
pendapatan daerah mencapai 66,3 persen.
Grafik 1.2 Komposisi Pendapatan Daerah
Sumber: APBD 2013 Diolah
Grafik menunjukkan besaran jumlah uang dan persentase dari ketiga sumber pendapatan daerah. Terlihat bahwa dana perimbangan masih mendominasi
sumber Pendapatan Daerah yaitu sebesar sebesar 66,3 atau Rp 432,697 triliun, sedangkan PAD hanya sebesar 21,5 atau sebesar Rp140,302 triliun dan Lain-
lain Pendapatan Daerah yang Sah sebesar 12,2 atau sebesar Rp79,866 triliun Ditjen Perimbangan Keuangan, 2013.
Hal tersebut di atas menggambarkan porsi bantuan dari pemerintahan pusat masih sangat mendominasi pendapatan penerimaan daerah. Artinya, angka
belanja daerah sudah tidak sinkron dengan angka PAD. Fenomena ini perlu dikaji,
Universitas Sumatera Utara
7 karena jika dilihat berdasarkan data yang ada, potensi ekonomi yang dimiliki
daerah untuk mengembangkan PAD masih cukup besar, namun potensi tersebut belum dapat digali dengan baik.
Sumatera Utara, sebagai contoh tahun 2003, Kabupaten Nias dimekarkan menjadi Nias dan Nias Selatan. Empat tahun kemudian, dari Kabupaten Nias lahir
tiga daerah otonom baru, yaitu Kabupaten Nias Barat dan Nias Utara serta Kota Gunungsitoli. Setelah pemekaran, gedung-gedung baru dibangun, pejabat baru
ditunjuk, pegawai negeri sipil direkrut. Namun, pelayanan kepada masyarakatnya masih mengecewakan. Beberapa kali investor asing yang ingin menanamkan
modalnya melakukan kunjungan ke Nias, namun, kunjungan tersebut tak kunjung membuahkan hasil karena minimnya infrastruktur yang ada. Infrastruktur jalan,
misalnya, tidak tersedia dengan baik. Dari Kota Gunungsitoli menuju Nias Barat, yang seharusnya bisa ditempuh dalam waktu satu jam, harus ditempuh dalam
waktu lebih dari dua jam karena kondisi jalan yang rusak. Akibatnya, pembangunan ekonomi pun lambat dan pemekaran nyaris tak
memberikan manfaat. Angka kemiskinan relatif tetap. Angka kemiskinan di Kabupaten Nias pada 2008 mencapai 25,19 persen penduduk, memang setelah
dimekarkan menurun menjadi 19,98 persen pada 2010. Boleh jadi, hal itu dikarenakan penduduk miskin tersebar di daerah-daerah yang dimekarkannya.
Buktinya, angka kemiskinan di Nias Utara yang pada 2010 sebesar 31,94 persen, Nias Barat sebesar 30,89 persen, dan Kota Gunungsitoli sebesar 33,87 persen,
pada 2013 masih berkisar di angka 30 persen alias penurunannya tidak signifikan Wirasti dan Herin, 2015: 167.
Universitas Sumatera Utara
8 Anggaran lebih banyak habis untuk operasional pegawai daripada belanja
pembangunan sehingga terkesan hanya sebagian elite yang menikmati pemekaran. Menurut pengamat otonomi daerah dari Universitas Sumatera Utara, Heri
Kusmanto, daerah baru cenderung mengandalkan dana alokasi umum DAU dan dana alokasi khusus DAK dari transfer pemerintahan pusat tanpa ada upaya
yang optimal untuk mencari sumber-sumber pendapatan asli daerah PAD. Kondisi tersebut merupakan indikasi flypaper effect, yang mencerminkan belum
mandirinya suatu daerah otonom. Lebih parah lagi, belum juga terbukti mandiri, muncul lagi usulan pemekaran baru. Lima kabupatenkota tersebut diusulkan
menjadi satu provinsi baru, Provinsi Kepulauan Nias, terpisah dari Sumatera Utara. Langkah yang hanya akan semakin membelenggu masyarakatnya Wirasti
dan Herin, 2015: 167. Tercapainya kemandirian daerah otonom merupakan harapan yang besar
dari pemerintahan daerah untuk membangun daerah berdasarkan kemampuan dan inisiasi daerah sendiri. Namun faktanya, dari tahun ke tahun harapan itu dirasakan
semakin jauh dari kenyataan. Fakta yang sering terjadi saat ini, daerah terlalu bergantung pada dana alokasi umum untuk membiayai belanja daerahnya, tanpa
berusaha mengoptimalkan, mengembangkan serta menggali sumber-sumber potensi pendapatan daerah.
Fakta tersebut di atas secara umum memperlihatkan bahwa perilaku fiskal pemerintahan daerah dalam merespon transfer dari pemerintahan pusat menjadi
perhatian utama dalam menunjang efektivitas transfer. Bukti empiris mengenai respon pemerintahan daerah untuk transfer dan pendapatan sendiri pajak telah
Universitas Sumatera Utara
9 banyak dibahas oleh beberapa peneliti, misalnya Kuncoro, 2007; Schoeman,
2011; Messina dan Gennari, 2012; dan Panggabean, 2014. Hasil analisisnya tidak berbeda. Artinya, ketika penerimaan daerah berasal dari transfer, maka stimulus
atas belanja yang ditimbulkannya berbeda dengan stimulus yang muncul dari pendapatan daerah terutama pajak daerah. Saat pemerintahan daerah merespon
belanja lebih banyak dengan menggunakan dana transfer daripada menggunakan kemampuan pendapatan sendiri, maka itu disebut flypaper effect.
Menariknya, sebagai antitesis penelitian-penelitian sebelumnya, adalah penelitian yang dilakukan oleh Iskandar 2012. Iskandar meneliti kemungkinan
terjadinya flypaper effect pada unconditional grants di Jawa Barat. Hasilnya ditemukan bahwa nilai koefisien pendapatan asli daerah PAD lebih besar dari
unconditiona l grants dan keduanya signifikan. Ini menunjukkan tidak terjadinya
flypa per effect di Jawa Barat. Dalam artian kapasitas fiskal kabupatenkota di
Jawa Barat memiliki pengaruh yang lebih dominan terhadap belanja daerah daripada pengaruh dana alokasi umum terhadap belanja daerah. Provinsi Jawa
Barat telah mandiri dari segi keuangan karena telah mampu bertumpu pada kemampuan keuangan daerah itu sendiri.
Berdasarkan pada hasil-hasil penelitian terdahulu dan temuan-temuan fakta baru di atas, maka peneliti tertarik untuk melakukan semacam penelitian
pengembangan, sebagai sebuah upaya melengkapi hasil penelitian-penelitian terdahulu, sehingga diharapkan, hasilnya lebih mencerminkan kondisi Sumatera
Utara saat ini yang sesungguhnya. Penelitian ini diberi judul
“Analisis Pengaruh Transfer Dana Perimbangan, Pendapatan Asli Daerah, dan PDRB Terhadap
Universitas Sumatera Utara
10
Belanja Daerah Studi pada Pemerintahan KabupatenKota di Sumatera Utara Tahun 2009-2013
”.
1.2 Rumusan Masalah
