32 perpajakan, akan tetapi mereka tidak menyatakan pada tingkat berapa
toleransi pajak tersebut. Disebutkan bahwa limit perpajakan adalah sebesar 25 persen dari pendapatan nasional. Apabila limit dilampaui maka akan
terjadi inflasi dan gangguan lainnya.
2.1.6 Analisis Flypaper Effect
Seperti yang sudah disinggung di pendahuluan, bahwa fenomena utama dalam penelitian ini adalah flypaper effect. Sejauh ini, belum ada padanan kata
flypa per effect dalam bahasa Indonesia sehingga kata ini dituliskan sebagaimana
adanya tanpa diterjemahkan. Flypaper effect merupakan suatu kondisi di mana belanja daerah lebih besar dipengaruhi oleh transfer tak bersyarat unconditional
gra nts dari pemerintahan pusat ketimbang dari pendapatan daerah itu sendiri,
dalam konteks ini PAD. Dalam pengertian lain, flypaper effect disebut sebagai suatu kondisi yang terjadi saat pemerintahan daerah merespon belanja lebih
banyak menggunakan dana transfer daripada menggunakan pendapatan sendiri. Istilah flypaper effect dikembangkan oleh Dollery dan Worthington 1995 yang
menyatakan kecenderungan pemerintahan daerah menggunakan transfer untuk memperluas belanja publik ketimbang menggunakan pendapatan daerah. Sebuah
studi yang dilakukan oleh Maimunah dan Akbar 2008 untuk kasus penelitian pada kabupatenkota di Pulau Sumatera mengonfirmasi bahwa perilaku belanja
pemerintahan daerah kaitannya dengan sektor-sektor yang berhubungan langsung dengan kepentingan publik baik berupa kesehatan maupun infrastruktur ternyata
menunjukkan fenomena yang disebut flypaper effect Iskandar, 2012: 119.
Universitas Sumatera Utara
33 Interpretasi tentang flypaper effect ini berangkat dari asumsi bahwa dana
yang ditransfer dari pemerintahan pusat ke pemerintahan daerah haruslah setara dengan kenaikan pendapatan masyarakatnya. Pendekatan tersebut memberikan
gambaran bahwa setiap kenaikan transfer yang diberikan oleh pemerintahan pusat untuk daerah otonom haruslah sepadan dengan kenaikan pendapatan masyarakat
daerah otonom tersebut. Artinya bahwa, setiap rupiah yang dikeluarkan oleh pemerintahan pusat sebagai bantuan transfer ke pemerintahan daerah, mestinya
memberikan pengaruh yang juga sama besar terhadap peningkatan pendapatan masyarakat lokal. Dengan meningkatnya pendapatan masyarakat lokal, otomatis
akan memperbesar potensi pajak lokal, oleh karena peningkatan pendapatan tersebut disetor ke kas daerah sebagai pajak untuk meningkatkan pendapatan asli
daerah Suyanto, 2010: 74. Namun praktiknya, dalam memenuhi kebutuhan publik, pemerintahan
daerah masih sangat mengandalkan unconditional grants DAU dan DBH. Sehingga seolah menciptakan ilusi fiskal fiscal illusion, di mana masyarakat
membayar pajak dan berharap mendapatkan kontraprestasi tidak langsung yang sepadan, akan tetapi pemerintahan daerah tersebut dalam memenuhi kebutuhan
publik lebih cenderung menggunakan DAU dan DBH ketimbang PAD. Sehingga yang terjadi adalah peningkatan belanja daerahnya menjadi tidak sepadan dengan
peningkatan PAD-nya. Selain itu, flypaper effect juga akan memengaruhi kecenderungan belanja pemerintahan daerah untuk periode selanjutnya sehingga
efek tersebut akan berdampak jangka panjang. Akibatnya, dari tahun ke tahun pemerintahan daerah selalu menuntut transfer yang lebih besar dari pemerintahan
Universitas Sumatera Utara
34 pusat, bukannya mengeksplorasi basis pajak lokal secara optimal Kuncoro, 2007:
6. Flypa per effect
erat kaitannya dengan efisiensi penggunaan anggaran untuk belanja daerah. Dalam konteks daerah yang mengalami flypaper effect,
daerah tersebut akan cenderung menuntut transfer yang lebih besar untuk pembiayaan publik dari pemerintahan pusat, sehingga pengeluaran pemerintahan
pusat menjadi berat sebelah. Penerimaan pajak yang dipungut oleh pemerintahan pusat akan bertambah untuk memenuhi permintaan daerah tersebut, sementara
pelayanan yang diberikan pemerintahan pusat cenderung stagnan. Sebaliknya, penerimaan pajak daerah mungkin menurun tetapi pelayan publiknya tetap dan
cenderung bertambah, karena dibiayai oleh unconditional grants. Studi Kuncoro 2007 untuk pemerintahan kabupaten dan kota di
Indonesia menemukan bahwa perubahan besaran transfer dari pemerintahan pusat ke pemerintahan daerah menimbulkan perilaku asimetris pemerintah daerah dalam
menggunakan dana transfer yang diterimanya tersebut. Penelitian tersebut menemukan bahwa setiap peningkatan alokasi transfer dari pemerintahan pusat
akan direspon oleh pemerintahan daerah dalam bentuk peningkatan belanja daerah yang lebih tinggi dari periode sebelumnya. Artinya, terdapat indikasi terjadinya
inefisiensi dalam belanja pemerintahan daerah, terutama belanja operasional. Di sisi lain, apabila terjadi penurunan alokasi transfer dari pemerintahan pusat ke
pemerintahan daerah, maka pemerintahan daerah merespon kebijakan tersebut dalam bentuk penurunan belanja daerah yang melebihi penurunan PAD. Perilaku
Universitas Sumatera Utara
35 yang bersifat asimetris seperti ini menunjukkan tujuan efisiensi dalam penggunaan
dana tidak berhasil dicapai. Flypa per effect
dapat terjadi dalam dua versi, yaitu: Pertama, merujuk pada peningkatan pajak dan retribusi daerah serta anggaran belanja pemerintahan
yang berlebihan. Kedua, mengarah pada elastisitas pegeluaran terhadap transfer yang lebih tinggi daripada elastisitas pengeluaran terhadap penerimaan pajak
daerah. Artinya, apabila elastisitas pengeluaran terhadap transfer lebih tinggi daripada elastisitas pengeluaran terhadap penerimaan pajak daerah, ini merupakan
indikasi telah terjadi flypaper effect Kuncoro, 2007: 6. Sementara, menurut Maimunah dan Akbar 2008, agar dapat dikatakan
suatu daerah mengalami flypaper effect, maka hasil uji statistik yang diperoleh haruslah menunjukkan: Pengaruh koefisien DAU dan DBH terhadap Belanja
Daerah nilainya lebih besar dari pengaruh koefisien PAD terhadap Belanja Daerah, dan keduanya signifikan. Atau, pengaruh PAD tidak signifikan terhadap
Belanja Daerah Panggabean, 2014: 20. 2.2
Review Penelitian Terdahulu
Belanja daerah sangat dipengaruhi oleh pendapatan yang diperoleh oleh
suatu daerah baik yang bersumber dari PAD maupun dari dana transfer yang diberikan oleh pemerintahan pusat dalam bentuk DAU, DBH, dan DAK, yang
dimaksudkan untuk mengurangi kesenjangan fiskal antardaerah. Penelitian ini melakukan beberapa review dari penelitian terdahulu untuk disajikan sebagai
pedoman dalam melakukan penelitian pengembangan. Beberapa studi empiris menunjukkan bahwa perbedaan stimulus antara grants dan pendapatan asli daerah
Universitas Sumatera Utara
36 memang terjadi di beberapa kabupatenkota di Indonesia. Penelitian-penelitian
tersebut menemukan bahwa stimulus terhadap belanja daerah yang disebabkan transfer grants mengalami kenaikan yang lebih besar daripada pendapatan asli
daerah. Dalam artian bahwa, pemerintahan daerah lebih dominan menggunakan transfer dana perimbangan untuk membiayai belanjanya ketimbang mengandalkan
Pendapatan Asli Daerah. Peneliti sebelumnya seperti Maimunah dan Akbar 2008 menemukan
terjadinya flypaper effect pada beberapa kabupatenkota di Pulau Sumatera. Pertama, hasil pengujian hipotesis menyebutkan bahwa besarnya nilai DAU dan
PAD memengaruhi besarnya nilai Belanja Daerah pengaruh positif. Kedua, hasil pengujian hipotesis yang tujuannya adalah untuk mengetahui terjadi tidaknya
flypa per effect, juga diterima. Hal tersebut membuktikan bahwa telah terjadi
flypa per effect pada belanja daerah kabupatenkota di Pulau Sumatera. Flypaper
effect terjadi pada belanja daerah bidang kesehatan dan pekerjaan umum. Namun,
untuk bidang pendidikan tidak ditemukan adanya indikasi tersebut. Lebih lanjut, studi empiris yang dilakukan oleh Kuncoro 2007 mengenai
fenomena flypaper effect pada kinerja keuangan pemerintahan daerah kabupaten dan kota di Indonesia juga ditemukan. Studi ini menemukan bahwa setiap
peningkatan alokasi transfer dari pusat diikuti dengan peningkatan belanja yang lebih tinggi. Gejala ini memperlihatkan bahwa birokrat pemerintahan daerah
bertindak sangat reaktif terhadap transfer yang diterima dari pusat. Ada indikasi peningkatan belanja yang tinggi tersebut disebabkan karena inefisiensi bela nja
pemerintahan daerah, terutama untuk belanja operasional. Temuan tersebut
Universitas Sumatera Utara
37 mengisyaratkan bahwa ketergantungan pemerintahan daerah terhadap transfer dari
pemerintahan pusat semakin membesar. Menariknya, sebagai antitesis dua penelitian sebelumnya, adalah penelitian
yang dilakukan oleh Iskandar 2012. Iskandar meneliti kemungkinan terjadinya flypa per effect
pada unconditional grants di Jawa Barat. Hasilnya ditemukan bahwa nilai koefisien pendapatan asli daerah PAD lebih besar dari unconditional
gra nts dan keduanya signifikan. Ini menunjukan tidak terjadinya flypaper effect di
Jawa Barat. Dalam artian kapasitas fiskal kabupatenkota di Jawa Barat memiliki pengaruh yang lebih dominan terhadap belanja daerah daripada pengaruh dana
alokasi umum terhadap belanja daerah. Provinsi Jawa Barat telah mandiri dari segi keuangan karena telah mampu bertumpu pada kemampuan keuangan daerah
itu sendiri dalam menjalankan roda pemerintahan. Lebih lanjut, studi empiris mengenai perbedaan stimulus antara grants dan
pendapatan asli daerah juga ditemukan di luar negeri, seperti Gennari dan Messina 2012. Penelitian ini memberikan bukti empiris tentang adanya flypaper effect
dalam jangka panjang untuk sampel municipalities di Italia. Pemerintahan daerah merespon local expenditure lebih banyak dengan menggunakan unconditional
gra nts daripada menggunakan kemampuan local revenue sendiri. Penjelasan
dari dampak ini disebutkan bahwa para birokrat berusaha untuk memaksimalkan anggaran karena dengan melakukan hal tersebut akan membuat mereka memiliki
kekuatan dan pengaruh yang lebih besar di masyarakat.
Universitas Sumatera Utara
38
Daftar Tabel 2.2 Review Penelitian Terdahulu Nama Peneliti
Variabel Penelitian Cara yang
Digunakan Hasil Penelitian
Iskandar 2012
Variabel Independen:
- Dana Alokasi
Umum -
Dana Bagi Hasil
- Pendapatan Asli
Daerah -
PDRB
Variabel Dependen:
- Belanja Daerah
Data dalam penelitian ini
merupakan data skunder yang
diperoleh dari BPS Jawa Barat,
Bappeda, dan instansi terkait
lainnya. Penelitian ini
bersifat kuantitatif.
Nilai koefisien pendapatan asli daerah PAD lebih besar dari
unconditional grant
s dan keduanya signifikan. Ini menunjukan tidak terjadinya
flypaper effect
di Jawa Barat. Dalam artian pemerintahan daerah
di Jawa Barat telah mandiri dari segi keuangan karena telah
mampu bertumpu pada kemampuan keuangan daerah itu
sendiri dalam menjalankan roda pemerintahan.
Gennari dan Messina
2012
Variabel Independen:
-
Unconditional Grant
- Local
Government Own Revenue
- Political Policy
Factors
Variabel Dependen:
- Local
Expenditure Data dalam
penelitian ini merupakan data
representatif yang diambil
dari database
Municipal Accounts
dan dari berbagai
sumber informasi.
Penelitian ini menyimpulkan bahwa pemerintahan daerah
merespon
local expenditure
lebih banyak dengan menggunakan
unconditional grants
daripada menggunakan kemampuan
local revenue
sendiri. Penjelasan dari dampak ini disebutkan bahwa para
birokrat berusaha untuk memaksimalkan anggaran karena
dengan melakukan hal tersebut akan membuat mereka memiliki
kekuatan dan pengaruh yang lebih besar di masyarakat.
Maimunah dan Akbar 2008
Variabel Independen:
- Dana Alokasi
Umum DAU -
Pendapatan Asli Daerah PAD
Variabel Dependen:
- Belanja Daerah
Data dalam penelitian ini
merupakan data sekunder yang
diperoleh melalui
permintaan tertulis ke
pejabat Pemerintahan
Kabupaten Kota yang
bersangkutan, serta sumber
lain seperti laporan dari
kabupaten kota yang
diperiksa BPKP. Pertama, hasil pengujian hipotesis
menyebutkan bahwa besarnya nilai DAU dan PAD
memengaruhi besarnya nilai Belanja daerah pengaruh positif.
Kedua, hasil pengujian hipotesis yang tujuannya adalah untuk
mengetahui terjadi tidaknya
flypaper effect,
juga diterima. Hal tersebut membuktikan bahwa
telah terjadi
flypaper effect
pada Belanja Daerah pada
kabupatenkota di Pulau Sumatera.
Universitas Sumatera Utara
39
Kuncoro 2007
Variabel Independen:
- Dana Alokasi
Umum DAU -
Dana Bagi Hasil DBH
- Dana Alokasi
Khusus DAK -
Pendapatan Asli Daerah PAD
Variabel Dependen:
- Belanja Modal
Data yang digunakan
dalam penelitian ini merupakan
data sekunder yang bersumber
dari BPS dan Ditjen PKPD
Departemen Keuangan.
Setiap peningkatan alokasi transfer diikuti dengan
pertumbuhan belanja yang lebih tinggi. Memperlihatkan bahwa
birokrat pemerintahan daerah bertindak sangat reaktif terhadap
transfer yang diterima dari pusat. Mengisyaratkan bahwa
ketergantungan pemerintahan daerah pada transfer dari pusat
akan semakin membesar.
2.3
Kerangka Konseptual
Menurut Erlina 2011: 35, kerangka konseptual adalah suatu model yang menerangkan bagaimana hubungan suatu teori dengan faktor-faktor penting yang
telah diketahui dalam suatu masalah tertentu. Kerangka konseptual akan menghubungkan variabel independen dengan variabel dependen. Begitu juga
apabila ada variabel lain yang menyertai, maka peran variabel tersebut harus dijelaskan. Berdasarkan landasan teori dan rumusan masalah penelitian, maka
dapat dikembangkan kerangka konseptual yang diuji secara simultan dan parsial sebagaimana terlihat pada gambar 2.1 di bawah ini.
Dana Alokasi Umum DAU X
1
Dana Alokasi Umum DAU X
2
Belanja Daerah Y
Dana Bagi Hasil DBH X
3
Dana Alokasi Khusus DAK X
4
PDRB X
5
Universitas Sumatera Utara
40 Peneliti mengidentifikasi enam variabel penelitian, yaitu Dana Alokasi
Umum X
1
dan Dana Bagi Hasil X
2
yang dikategotikan sebagai unconditional tra nsfer
, Dana Alokasi Khusus X
3
sebagai conditional transfer , Pendapatan Asli Daerah X
4
, PDRB X
5
, dan Belanja Daerah Y. Dari gambar kerangka konseptual 2.1 dapat diuraikan bahwa Dana Alokasi Umum, Dana Bagi Hasil,
Dana Alokasi Khusus, Pendapatan Asli Daerah, dan PDRB memengaruhi Belanja Daerah. Berkaitan dengan hal tersebut dapat diprediksi bahwa tinggi rendahnya
Dana Alokasi Umum, Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi Khusus, Pendapatan Asli Daerah, dan PDRB akan berpengaruh terhadap Belanja Daerah. Di mana Dana
Alokasi Umum dan Dana Bagi Hasil mempunyai pengaruh secara langsung terhadap Pendapatan Asli Daerah yang merupakan sumber dana utama dalam
pembiayaan belanja daerah. Dengan pengaruh tersebut, maka total dana transfer dari pusat akan sangat berdampak pada besar kecilnya belanja di setiap daerah
otonom.
2.3.1 Hubungan PAD terhadap Belanja Daerah
