Pembangunan Sektor Pertanian TINJAUAN PUSTAKA

II. TINJAUAN PUSTAKA

2.1. Pembangunan Sektor Pertanian

Sasaran pembangunan pertanian dalam pemerintahan “Kabinet Pembangunan Bersatu” yang tertuang dalam Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 7 Tahun 2005 Tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional Tahun 2004-2009 adalah tercapainya tingkat pertumbuhan sektor pertanian rata-rata 3.52 persen per tahun dalam periode 2004-2009 dan meningkatnya pendapatan dan kesejahteraan petani. Untuk mencapai hal tersebut pemerintah menetapkan beberapa sasaran : 1 meningkatnya kemampuan petani untuk dapat menghasilkan komoditas yang berdaya saing tinggi, 2 terjaganya tingkat produksi beras dalam negeri dengan tingkat ketersediaan minimal 90 persen dari kebutuhan domestik, 3 diversifikasi produksi, ketersediaan dan konsumsi pangan untuk menurunkan ketergantungan pada beras, 4 meningkatnya ketersediaan pangan ternak dan ikan dari dalam negeri, 5 meningkatnya konsumsi masyarakat terhadap protein hewani yang berasal dari ternak dan ikan, 6 meningkatnya daya saing dan nilai tambah produk pertanian dan perikanan, 7 meningkatnya produksi dan ekspor hasil pertanian dan perikanan, 8 meningkatnya kemampuan petani dan nelayan dalam mengelola sumber daya alam secara lestari dan bertanggung jawab, 9 optimalnya nilai tambah dan manfaat hasil hutan kayu, 10 meningkatnya hasil hutan non kayu, dan 11 bertambahnya hutan tanaman minimal seluas 5 juta ha. Menyamakan persepsi dalam pembangunan pertanian adalah persoalan yang tidak mudah, mengingat banyak kebijakan pembangunan di masa lalu belum dilakukan evaluasi dan perbaikan secara maksimal. Pembangunan pertanian pada awalnya Repelita I-V terprogram dengan perencanaan yang baik. Sektor pertanian merupakan sektor prioritas, akan tetapi dalam implementasinya strategi dan kebijakan yang telah ditetapkan dengan mudah dilanggar dimana program- program industrialisasi dengan cepatnya merubah titik pandang pembuat kebijakan untuk berpaling ke sektor non pertanian terutama pada masa setelah swasembada pangan telah tercapai. Dalam awal Pelita dengan besarnya perhatian pemerintah terhadap sektor pertanian, pertumbuhan sektor pertanian mencapai 5 persen per tahun, namun dengan adanya booming minyak pada awal 80-an dana pemerintah yang tersedia melimpah dan arah pembangunan mulai memfokuskan juga pada industrialisasi dan pembangunan fisik yang pada umumnya kurang terencana dengan baik. Pemerintah mendanai secara leluasa pembangunan industri substitusi impor, yang sebagian besar tidak kredibel yang pada akhirnya hanya menjadi beban pemerintah. Inilah awal industri lead sector dan pertanian hanya sebagai pendukung. Pemikiran ini sejalan dengan pengalaman sejarah negara barat, yang mengidentikkan pembangunan ekonomi dengan transformasi struktural terhadap perekonomian secara cepat, yakni dari perekonomian yang bertumpu pada kegiatan pertanian menjadi perekonomian industri modern dan jasa-jasa yang serba lebih kompleks Todaro, 2000. Pemerintah selama periode tahun 1980-an telah melakukan proteksi di sektor industri yang biayanya 10 kali lebih tinggi daripada proteksi terhadap sektor pertanian. Atas kebijakan ini memunculkan keengganan berinvestasi di sektor pertanian dikarenakan keuntungan investasi pada sektor pertanian kurang dari setengah kali daripada berinvestasi di sektor industri Halwani, 2002. Selain itu perhatian dan anggaran pembangunan pertanian mulai dikurangi dan dialihkan ke sektor industri broad based industry yang tidak berdasarkan sumberdaya domestik, termasuk mengembangkan teknologi tinggi yang menguras keuangan negara, devisa dan hutang luar negeri Masyhuri, 2006. Ketidakseimbangan pembangunan antara industri dan pertanian, dianggap wajar, karena para pengambil keputusan terlalu mengedepankan model pembangunan yang mampu meningkatkan sumbangan sektor industri dan “menurunkan” sumbangan sektor pertanian Mubyarto, 2004. Memang dalam proses pembangunan sebagai ukuran keberhasilan suatu pembangunan di suatu negara adalah adanya penurunan sumbangan sektor pertanian sehingga ketimpangan dukungan antara sektor pertanian dan sektor industri merupakan suatu keharusan, namun sejak tahun 1980-an terjadi perubahan pandangan dari beberapa pembuat kebijakan dengan munculnya konsep Agriculture Demand Led Industrialization ADLI strategi yang mengedepankan sektor pertanian sebagai penggerak utama pertumbuhan dan industrialisasi Daryanto, 1999. Sektor pertanian mempunyai keterkaitan ke belakang backward linkage yang kuat kepada sektor non pertanian, sehingga sektor pertanian merupakan sektor unggulan leading sector di dalam strategi industrialisasi. Analisis terhadap dekomposisisi multiplier dapat menjelaskan arti penting kontribusi tidak langsung indirect contributions yang dibuat oleh permintaan rumahtangga kepada keterkaiatan produksi hasil pertanian. Potensi dari keterkaitan ini yang membuat ADLI sebuah pilihan kebijakan yang menarik untuk negara-negara berpendapatan rendah Vogel, 1994. Pembangunan sektor pertanian dengan strategi Agricultural Demand Led Industrialization ditengarai selaras dengan kondisi negara-negara berkembang yang masih menitikeratkan program pembangunan di sektor pertanian. Strategi ini menjadikan sektor pertanian sebagai penggerak pembangunan sektor industri dan sektor-sektor lain. Sebagaimana dimunculkan oleh Adelman 1984, sebagai berikut: “The development strategy consist of public investment program designed to induce a progressive downward shift in the supply curve of the domestic agricultural sector. The argument in favour of this strategy rest both on its linkage effect, in creating a domestic mass market for industrial product through intermediate and final demand linkages, and on its distributional impact, poor members of society. The proposed strategy is stimultaniously a growth programme, and employment programme since agriculture is considerably more labour intensive than even labour- intensive manufacturing, a basic needs, food security and income distribution program and industrialization program. Pembangunan dengan strategi ADLI adalah strategi pembangunan yang terdiri dari program investasi publik, yang dirancang untuk mendorong kurva penawaran sektor pertanian domestik menjadi lebih elastis. Alasan dari strategi ini diarahkan pada keterkaitan di dalam penciptaan pasar secara massal untuk produk industri melalui keterkaitan permintaan antara intermediate demand dan permintaan akhir final demand dan dampaknya pada distribusi anggota masyarakat miskin. Program ini secara bersamaan merupakan program pertumbuhan ekonomi dan program penciptaan lapangan kerja, mengingat sektor pertanian merupakan sektor yang lebih banyak membutuhkan tenaga kerja dibanding sektor manufaktur, disamping juga sebagai penyedia kebutuhan dasar basic need, ketahanan pangan food security dan disamping itu sebagai program distribusi pendapatan dan program industrialisasi. Sementara Syafa’at 2005 mengartikan ADLI sebagai strategi pembangunan nasional dengan berbasis pada pertanian sebagai sektor utama dan pembangunan industri dengan penekanan kuat pada keterkaitan industri pertanian. Strategi ADLI akan menekankan pada peningkatan produktivitas sektor pertanian dalam menuju industrialisasi. Senada dalam Todaro 2000, para pakar ekonomi pembangunan berpendapat bahwa daerah perdesaan pada umumnya dan sektor pertanian khususnya sama sekali tidak bersifat pasif, dan tidak hanya sebagai penunjang melainkan sebagai elemen unggulan yang sangat penting, dinamis dan menentukan dalam strategi-strategi pembangunan secara keseluruhan, terutama untuk negara berkembang berpendapatan rendah. Daryanto 1999 melakukan penelitian dengan menganalisis dampak dari krisis ekonomi di Indonesia pada penduduk miskin dan sektor pertanian serta relevansi penggunaan strategi ADLI dalam mengatasi krisis tersebut. Hasil analisis menunjukkan pendapatan kelompok rumahtangga perdesaan dan perkotaan keduanya meningkat akan tetapi kelompok rumahtangga perkotaan meningkat lebih tinggi dibanding rumahtangga perdesaan. Hasil dari penelitian dengan menggunakan kebijakan ADLI menunjukkan keberhasilan menaikkan produksi sektor pertanian dan pendapatan riil, disamping itu juga menyebabkan perbaikan di sektor non pertanian. Meskipun rumahtangga perdesaan lebih sedikit keuntungannya daripada rumahtangga perkotaan. Hal ini dimungkinkan karena adanya perolehan yang berkurang akibat biaya transaksi perdagangan. Inilah tugas pembuat kebijakan untuk membuat cara yang dapat menjamin para petani memperoleh keuntungan yang terbesar dari penerapan strategi ADLI. Berdasarkan hasil penelitian ini Indonesia perlu mencoba alternatif pembangunan dengan strategi ADLI yang merupakan strategi pembangunan pertanian sebagai penggerak industrialisasi dan motor pertumbuhan ekonomi. Adanya pertumbuhan di sektor pertanian akan meningkatkan pendapatan dan permintaan barang dan jasa dari perdesaan terhadap sektor non pertanian. Sisi penting pembangunan pertanian dalam mendorong dan menstimulasi pembangunan perdesaan rural development dapat terlihat dari perannya dalam peningkatan kesejahteraan penduduk desa, termasuk diantaranya petani-petani kecil, petani gurem, dan buruh-buruh tani yang miskin, penyakap, petani penggarap dan lain-lain yang kegiatannya tidak terkait dengan industrialisasi dan merekalah penduduk miskin di perdesaan yang membutuhkan perhatian dan pemihakan dari para pembuat kebijakan di sektor pertanian Mubyarto, 2004. Mangkuprawira 2000 yang melakukan analisa terhadap perekonomian kotamadya Bogor, menunjukkan bahwa peran sektor pertanian adalah terpenting ke dua setelah sektor agroindustri dalam kegiatan ekspor dan penyerapan tenaga kerja untuk wilayah kabupaten Bogor. Pembangunan pertanian yang dijalankan selama ini tampaknya belum sepenuhnya berhasil mengangkat kesejahteraan masyarakat perdesaan. Sebagai indikatornya dapat dilihat pada perkembangan Nilai Tukar Petani NTP. NTP merupakan perbandingan antara indeks yang diterima petani dan yang dibayar petani. Jika NTP berada dibawah angka 100, menunjukkan bahwa tingkat kesejahteraan petani masih rendah karena hasil produksi yang diperoleh petani tidak sebanding dengan keuntungan yang diterima. Sebaliknya, bila NTP di atas 100 dikatakan tingkat kesejahteraan petani cukup baik. Perkembangan faktual yang tampak selama ini, NTP di Jawa selalu lebih baik dan meningkat terus dibandingkan dengan NTP di luar Jawa. Misalnya untuk tahun 2006 data BPS 2006 menunjukkan NTP di 12 provinsi dari 23 provinsi yang dipantau BPS nilai NTP-nya di bawah angka 100, yaitu NAD, Sumut, Sumatera Barat, Riau, Jawa Tengah, Jawa Timur, NTB, Kalimantan Selatan, Kalimantan Tengah, Kalimantan Timur, Sulawesi Selatan dan Sulawesi Tengah. Paling rendah adalah di NTB, dengan NTP-nya sebesar 51.94. Masalah klasik yang selalu ditonjolkan untuk menjelaskan mengapa NTP kita selalu berfluktuatif turun naik setiap waktunya adalah karena rendahnya produktivitas, pemanfaatan teknologi yang masih sangat kurang, dan permasalahan harga yang tidak mendukung penguatan NTP. Ketiga ini selalu menjadi sorotan ketika pemerintah ingin memecahkan permasalahan turunnya NTP. Kecenderungan penurunan NTP ini tampaknya berkorelasi dengan proses transformasi struktural yang terhambat, yang menyebabkan semakin terakumulasinya angkatan kerja di sektor pertanian, sehingga meningkatkan tekanan terhadap sumberdaya lahan. Hal ini pada akhirnya menyebabkan produktivitas usahatani output per tenagakerja semakin menurun. Rendahnya produktivitas ini tidak bisa dilepaskan dari p enguasaan lahan petani makin lama makin kecil. Rata-rata penguasaan lahan petani Indonesia 1.05 hektar per rumahtangga tahun 1983, menurun menjadi hanya 0.86 hektar per rumahtangga tahun 1993 dan kurang dari 0.5 hektar tahun 2003. Penurunan luas pemilikan lahan petani dan meningkatnya jumlah petani menunjukkan transformasi ekonomi tidak berjalan lancar. Berbeda dengan Thailand, Jepang, Korea Selatan, Amerika Serikat dan Australia, jumlah petani menurun dan luas pemilikan lahan meningkat. Tahun 1820 jumlah petani Amerika Serikat 71.8 persen, saat ini tinggal 2 persen dari total penduduk dengan penguasaan lahan rata-rata 200 hektar Setiawan, 2007. Indonesia melakukan pembangunan pertanian harus diartikan sebagai pembaruan penataan pertanian dalam upaya mengatasi kemiskinan atau meningkatkan kesejahteraan mereka yang paling kurang beruntung di perdesaan, melalui maksimalisasi sumberdaya utama pembangunan pertanian Mubyarto, 2004. Mellor 2000 meyakini bahwa program yang paling signifikan dalam menanggulangi kemiskinan adalah melalui pertumbuhan sektor pertanian yang cukup tinggi, dengan program perubahan teknologi pertanian yang dapat meningkatkan produksi disertai biaya produksi yang lebih murah, percepatan pembangunan infrastruktur perdesaan dengan maksud mengurangi biaya transaksi dan memperkuat pengembangan komoditas unggulan bernilai tinggi. Upaya peningkatan produksi pertanian dalam proses pembangunan pertanian merupakan tujuan antara, sasaran sebenarnya adalah kesejahteraan dari masyarakat secara keseluruhan, sebagaimana yang disampaikan Seers 2001. Dasar pemilihan sektor pertanian dipilih pada tahap awal pembangunan dengan strategi untuk memproduksi pangan dan jika produksi pertanian bertambah maka kenaikan produksi itu dapat dinikmati oleh sebagian besar penduduk. Oleh karena itu kebijakan pertanian yang relevan harus diarahkan bagaimana meningatkan produksi, dan bagaimana hasil produksi didistribusikan secara adil sehingga meningkatkan kesejahteraan masyarakat secara keseluruhan. Suatu rangkaian penting dalam pembangunan pertanian erat kaitannya dengan ketahanan pangan food security dan pengentasan kemiskinan. Selama tahun 2000-2004 melalui program ketahanan pangan telah berhasil mengurangi penduduk miskin, dari 38.7 juta jiwa 19.1 persen tahun 2000 menjadi 36.1 juta jiwa 16.7 persen pada 2004. Akan tetapi pada tahun 2005 jumlah penduduk miskin meningkat menjadi 39.05 juta jiwa 17.75 persen. Sebagian besar penduduk miskin berada di perdesaan yang menggantungkan hidup dari sektor pertanian. Penduduk di sektor pertanian menempati proporsi 55 persen dari total penduduk miskin, sekitar 75 persen di antaranya pada subsektor tanaman pangan, 7.4 persen pada perikanan laut dan 4.6 persen pada peternakan. Penduduk miskin memiliki resiko tinggi dan rentan terhadap kerawanan pangan. Apabila program- program pemantapan ketahanan pangan kurang memperhatikan kelompok ini, maka akan berdampak pada peningkatan kemiskinankerawanan pangan Nainggolan, 2006. Pembangunan pertanian juga harus mencermati sistem perdagangan global telah mengalami transformasi yang sangat nyata. Negara-negara maju tetap memelihara tingkat subsidi pertanian yang cukup tinggi yang dibarengi pula dengan subsidi ekspor. Hal ini merupakan insentif nyata bagi produsen di negara tersebut sehingga terjadi kelebihan produksi yang membanjiri pasar dunia. Sementara negara sedang berkembang masih harus bergulat dengan persoalan usaha tani skala kecil, keterbatasan teknologi, dukungan keuangan dan infrastruktur, yang menyebabkan sebagian besar negara sedang berkembang belum bisa melepaskan diri dari masalah kemiskinan, pengangguran, ketahanan pangan dan keterbelakangan kehidupan masyarakat desa. Penurunan relatif sektor pertanian adalah suatu proses alami dalam suatu perekonomian nasional dan merupakan kebiasaan dan ciri-ciri yang melekat dari pertumbuhan semua lapangan ekonomi. Penurunan ini disebabkan adanya perubahan struktur ekonomi yang signifikan dikarenakan faktor 1 elastisitas permintaan terhadap harga, dan 2 tingkat pertumbuhan produktivitas. Gambar 1. Perubahan Permintaan dan Penawaran pada Produk Pertanian dan Non Pertanian Dalam Pertumbuhan Ekonomi Dilihat dari Hukum Engel. Keterangan : DA adalah kurva permintan barang-barang produk pertanian SA adalah kurva penawaran barang-barang produk pertanian Elastisitas permintaan demand terhadap pendapatan untuk produk non pertanian dibandingkan dengan produk pertanian berbeda. Demand untuk produk non pertanian berada pada elastisitas pendapatan 1, naik lebih cepat daripada demand untuk produk pertanian yang mempunyai elastisitas permintaan terhadap pendapatan yang positif akan tetapi 1 inilah esensi dari Engel’s Law. Pada gambar-1 diasumsikan hanya dua sektor dalam suatu perekonomian yaitu pertanian A dan non pertanian N. Alasan logis dari hukum Engel adalah terjadinya pertumbuhan ekonomi pada perekonomian karena adanya perbaikan dalam produktivitas. Pada saat bersamaan pertumbuhan ekonomi akan sama baik di sektor pertanian maupun non pertanian dengan asumsi kurva quantity 20200 Sumber : Johnson 1973 dan Anderson 1988 dalam Daryanto 1999 SN 1 DN 1 DA 1 SAo DAo price 230 100 115 85 18 100 DNo SA 1 SNo penawaran berada pada posisi yang sama sebagaimana terlihat pada Gambar 1. dan tetap sama pada periode ke dua, dengan posisi kurva penawaran bergeser ke kanan sejalan dengan terjadinya peningkatan produktivitas pada ke dua sektor perekonomian. Sementara kecenderungan pengeluaran penduduk atas kenaikan pendapatan untuk produk pertanian dan non pertanian berbeda hukum Engel. Permintaan untuk barang pertanian tumbuh lebih rendah dibandingkan dengan pertumbuhan permintaan terhadap barang non pertanian. Dengan kata lain tingkat kenaikan permintaan untuk barang pertanian DA lebih rendah daripada tingkat kenaikan permintaan barang non pertanian DN. Kurva demand sebagaimana terlihat dalam Gambar 1, bergeser ke kanan dengan tingkat perubahan yang berbeda untuk kedua sektor tersebut. Jika kurva penawaran bergerak dengan proporsi yang sama tetapi kenaikan permintaan untuk produk pertanian lebih rendah daripada produk non pertanian, maka output ke dua sektor akan naik dengan kenaikan yang lebih rendah untuk produk pertanian, dan harga produk pertanian relatif lebih murah dibandingkan dengan harga produk non pertanian. Sebagai hasil dari pola ini kontribusi sektor pertanian dalam perekonomian nasional akan turun. Gambar diatas mengilustrasikan, harga produk pertanian A relatif terhadap produk non pertanian N akan turun dari 1 ke 85115 = 0.74, representasi dari penurunan sebesar 25 persen dari nilai tukar produk pertanian. Kontribusi sektor pertanian terhadap PDB akan turun dari 50 persen menjadi 85X18085X180+115X220 = 38 persen. Faktor utama lain yang menyebabkan turunnya kontribusi sektor pertanian dalam perekonomian nasional adalah adanya perbedaan tingkat kenaikan produktivitas. Kenaikan produktivitas di sektor pertanian di dalam pertumbuhan ekonomi secara betahap lebih rendah daripada sektor non pertanian. Hal ini menunjukkan bahwa kontribusi sektor pertanian di dalam GDP dan nilai tukar perdagangan produk perdagangan akan turun dari waktu ke waktu Daryanto, 1999. Kebijakan proteksi terhadap sektor industri yang dilakukan selama pemerintahan orde baru banyak menghasilkan industri yang tidak efisien sebagai akibat terjadinya praktek ekonomi biaya tinggi high cost economy dan kurangnya keterkaitan antara industri tersebut dengan bahan baku yang berasal dari sumberdaya lokal. Proteksi yang diterapkan pada industri substitusi adalah melalui kebijakan rupiah overvalued terhadap mata uang asing, dengan maksud untuk memudahkan dan meringankan beban biaya produksi, terutama untuk bahan baku yang berasal dari negara luar.Bahan baku yang digunakan untuk proses industri substitusi impor berasal dari luar negeri. Kerentanan industri substitusi impor terbukti ketika badai krisis moneter melanda kawasan Asia Tenggara, industri SI Substitusi Impor satu persatu runtuh dan dampaknya output nasional di bidang manufaktur tumbuh negatif diatas 25 persen Tambunan, 2001. Kunci keberhasilan sektor pertanian Indonesia untuk dapat bersaing di pasar internasional adalah kemampuan mengubah keunggulan komparatif menjadi keunggulan kompetitif produk pertanian dan olahannya, serta adanya kondisi perdagangan internasional yang fair mengingat masih tingginya distorsi negara lain terutama negara maju dalam memberikan subsidi domestik terhadap negaranya Ditjen BP2HP, 2004. Dalam tahun 1997 misalnya, pemerintah di negara-negara Eropa telah memberikan dukungan pendanaan berupa subsidi ekspor tidak kurang dari U 362.5 milyar per tahun terhadap surplus produksi pertaniannya Erwidodo dan Ratnawati, 2004. Sistem perdagangan global telah mengalami transformasi yang sangat nyata. Negara-negara maju tetap memelihara tingkat subsidi pertanian yang cukup tinggi yang dibarengi pula dengan subsidi ekspor. Hal ini merupakan insentif nyata bagi produsen di negara-negara tersebut sehingga terjadi kelebihan produksi yang membanjiri pasar dunia. Sementara negara sedang berkembang masih harus bergulat dengan persoalan usaha tani skala kecil, keterbatasan teknologi, dukungan keuangan, infrastruktur, biaya distribusi yang tinggi dan lain-lain yang menyebabkan sebagian besar negara sedang berkembang belum bisa melepaskan diri dari masalah kemiskinan, pengangguran, ketahanan pangan dan keterbelakangan kehidupan masyarakat desa Dirjen BPPHP, 2004.

2.2. Sistem Neraca Sosial Ekonomi