memberi konsekuensi logis terhadap UU Bank Indonesia yang harus diamandemen terkait dengan hilangnya salah satu tugas pokok Bank Indonesia sebagaimana diatur
dalam pasal 8 UU Bank Indonesia. Walaupun tugas pengawasan bank akan beralih ke OJK, namun fungsi lender of the last resort tetap melekat pada Bank Indonesia.
4. Independensi Bank Indonesia
Independensi merupakan persoalan paling krusial bagi sebuah bank sentral untuk memainkan perannya secara optimal ditengah perkembangan ekonomi global yang
sangat dinamis dan seringkali bergejolak, karena independensi merupakan salah satu faktor penting dalam pencapaian tujuan akhir suatu bank sentral. UU Bank Indonesia
secara tegas memberikan landasan bagi independensi Bank Indonesia dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya untuk mencapai tujuan yang ditetapkan,
sebagaimana bunyi Pasal 4 ayat 2 UU Bank Indonesia sebagai berikut : “Bank Indonesia adalah lembaga negara yang independen dalam melaksanakan
tugas dan wewenangnya, bebas dari campur tangan Pemerintah danatau pihak lain, kecuali untuk hal-hal yang secara tegas diatur dalam undang-undang ini”.
a. Pengertian Independensi
Secara umum, independensi didefinisikan sebagai kebebasan dari pengaruh atau kontrol pihak lain. Berkaitan dengan bank sentral, Meyer mengartikan independensi
sebagai kebebasan dari pengaruh, instruksipengarahan atau kontrol, baik dari badan
1 Tugas mengawasi Bank akan dilakukan oleh lembaga pengawasan sektor jasa keuangan yang independen, dan dibentuk dengan undang-undang.
2 Pembentukan lembaga pengawasan sebagaimana dimaksud pada ayat 1 akan dilaksanakan selambat-lambatnya 31 Desember 2010.
Universitas Sumatera Utara
eksekutif maupun dari badan legislatif.
90
Sementara itu, Fraser mendefinisikan independensi bank sentral sebagai kebebasan bank sentral untuk dapat melaksanakan
kebijakan moneternya yang bebas dari pertimbangan-pertimbangan politik. Yang tidak termasuk dalam pengertian independen menurut Fraser adalah
konsultasikoordinasi dengan pemerintah dalam rangka menyelaraskan kebijakan yang menjadi kewenangan masing-masing.
91
Menurut J. Soedradjad Djiwandono, apa yang dialami negara-negara Asia pada waktu krisis, sebagaimana terjadi di Indonesia, menunjukkan bahwa independen atau
tidaknya bank sentral sangat menentukan efektif atau tidaknya upaya untuk mengatasi krisis keuangan dan perbankan yang melanda ekonomi nasional berbagai negara.
Krisis Asia telah memberi dukungan argumen mengenai diperlukannya suatu bank sentral yang independen bagi pengelolaan kebijakan ekonomi makro dalam
perekonomian nasional. Sebagai pendekatan dalam sistem ekonomi yang diterapkan dalam suatu negara, bank sentral yang independen dengan tugas dan fungsi yang jelas
serta didukung oleh kelembagaan yang memadai, merupakan persyaratan yang sangat penting untuk terciptanya sistem perbankan yang kuat.
92
Di Asia dan di negara-negara lain, pemberian status independen kepada bank sentral merupakan salah satu butir dalam program yang disusun bersama IMF dari
90
Laurence H. Meyer, The Politics of Monetary Policy : Balancing Independence and Accountability
, Ceramah pada The University of Wisconsin, LaCrosse, Wisconsin, 24 Oktober 2000, dalam Pusat Pendidikan dan Studi Kebanksentralan, Bank Indonesia, ......, Loc. Cit, hlm 40.
91
B.W. Fraser, Central Bank Independence : What Does It Means, Makalah pidato pada 20th SEANZA Central Banking Course Karachi : 23 November 1994, dalam Pusat Pendidikan dan Studi
Kebanksentralan, Bank Indonesia,.................., Loc. Cit, hlm 41.
92
J. Soedradjad Djiwandono, Mengelola Bank Indonesia Dalam Masa Krisis,Jakarta : PT. Pustaka LP3ES, 2001, hlm 267.
Universitas Sumatera Utara
berbagai negara dalam usaha untuk mengatasi krisis yang melanda Asia sejak Juli 1997. Untuk Indonesia, keputusan memberikan otonomi kepada Bank Indonesia
dalam perumusan kebijakan moneter sebagai unsur pokok independensi bank sentral, dimasukkan sebagai program reformasi keuangan, sebagaimana disebutkan dalam
butir 22 Letter of Intent antara Pemerintah Indonesia dengan IMF pada tanggal 31 Oktober 1997. Karena itu, bank sentral yang independen bagi suatu perekonomian
boleh dikatakan telah menjadi conventional wisdom baru.
93
Stanley Fischer menyebut independensi ini sebagai instrument independence, meskipun bukan goal independence.
94
Kebebasan dalam menentukan bagaimana untuk mencapai tujuannya bukan berarti bahwa bank sentral dapat menentukan sendiri tujuannya, karena tujuan bank
sentral secara umum tentu saja ditetapkan melalui legislasi yang disepakati bersama melalui suatu sistem demokrasi. Namun, yang dimaksud adalah bahwa bank sentral
Jadi, sasarannya sendiri tidak harus ditentukan oleh bank sentral, bahkan sebaiknya pemerintah. Akan tetapi setelah ditentukan, bank
sentral harus mempunyai kebebasan untuk menentukan cara dan sarana yang digunakan untuk mencapai sasaran tersebut, dan pemerintah tidak boleh melakukan
campur tangan. Sebagai misal, sasaran laju inflasi, mungkin ditentukan oleh pemerintah. Setelah itu, bank sentral bebas menentukan cara dan memilih jalan serta
sarana untuk mengusahakan tercapainya sasaran laju inflasi tersebut.
93
Ibid, hlm 268.
94
Stanley Fischer, “Modern Central Banking”, dalam Forest Capie et al, The Future of Central Banking : Tercentenery Symposium of Bank of England
, Cambridge : Cambridge University Press, 1994, dalam J. Soedradjad Djiwandono, Mengelola....hlm 269.
Universitas Sumatera Utara
memiliki diskresi yang luas mengenai bagaimana menggunakan instrumen- instrumennya untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan melalui undang-undang.
95
Alan S. Blinder menyatakan bahwa istilah independen sebaiknya diartikan dalam pengertian bahwa bank sentral mempunyai kebebasan untuk menentukan cara
bagaimana mencapai sasaran yang telah ditentukan, dan bahwa keputusan yang diambil sangat sulit bagi lembaga lain di pemerintahan untuk mengubahnya. Ini
berarti bahwa setelah sasaran yang dicapai bank sentral ditentukan, pemerintah tidak dapat melakukan intervensi mengenai bagaimana cara bank sentral akan
mengusahakan tercapainya sasaran tersebut.
96
Lebih jauh lagi Blinder menegaskan mengapa independensi bank sentral menjadi begitu penting. Kebijakan moneter,
menurut Blinder, memerlukan yang ia sebut long time horizon, atau pandangan yang jauh ke depan. Hal ini karena, pertama efek-efek yang dihasilkan dari suatu kebijakan
moneter, seperti yang terkait dengan inflasi baru dapat dilihat setelah sekian waktu lamanya, sehingga para decision makers tidak bisa langsung melihat hasil kerja
mereka. Kedua, kebijakan-kebijakan moneter memiliki karateristik yang sama seperti hal nya aktivitas investasi, yaitu memerlukan sesuatu dibayar di muka, dan akan
mendapatkan hasil secara berkala setelah sekian waktu.
97
95
Bismar Nasution, “Aspek Hukum Peran Bank Sentral dalam Stabilitas Sistem Keuangan SSK”, disampaikan pada “Focus Group Discussion FGD tentang Peran Bank Sentral dalam Stabilitas
Sistem Keuangan SSK”, Padang : ISEI, 28 Mei 2009, hlm 5.
96
Alan S. Blinder, Central Banking in Theory and Practise, Cambridge : The MIT Press, 1999, hlm 54.
97
Ibid, hlm 55.
Universitas Sumatera Utara
Secara umum, sesuai dengan literatur yang berkembang, independensi bank sentral dapat dibedakan dalam lima aspek, yaitu :
98
1 Institusional independence, independensi kelembagaan, yaitu kedudukan lembaga bank sentral yang berada di luar pemerintah dan bebas dari campur
tangan pemerintah dan atau pihak lain. Dalam hubungan ini, lembaga bank sentral mempunyai fokus tujuan dan tugas tertentu yang ditetapkan oleh
undang-undang, demikian pula keberadaan kepemimpinan bank sentral di luar susunan kabinet pemerintah. Independensi lembaga tersebut disertai dengan
penguatan akuntabilitas dan transparansi kepada publik secara langsung dan atau melalui parlemen.
2 Goal Independence, independensi sasaran akhir, yaitu kebebasan bank sentral dalam menetapkan sasaran akhir kebijakan moneter seperti sasaran inflasi,
pertumbuhan ekonomi, atau yang lain sebagai penjabaran dari tujuan yang ditetapkan dalam undang-undang. Independensi jenis ini bervariasi dari yang
penuhtinggi sampai dengan yang terbatasrendah. Independensi tinggi seperti di Amerika Serikat, undang-undangnya hanya menyebutkan tujuan-tujuan
yang harus dicapai, sementara Federal Reserve memiliki kebebasan untuk menentukan prioritas sasaran akhir kebijakan moneternya sesuai keadaan.
Independensi cukup tinggi seperti di Uni Eropa, tujuan utama European Central Bank
ECB dalam menjaga stabilitas harga tanpa menetapkan
98
Pusat Pendidikan dan Studi Kebanksentralan, Bank Indonesia, Bank Indonesia, Bank Sentral Republik Indonesia,.....,Loc.Cit,
hlm. 41-42.
Universitas Sumatera Utara
rentang waktu secara spesifik ditetapkan dalam undang-undang, tetapi ECB masih memiliki kebebasan menetapkan target lain dalam jangka pendek.
Independensi rendah seperti di Selandia Baru dan Kanada, penetapan sasaran inflasi dinegosiasikan atau ditetapkan bersama antara Menteri Keuangan dan
Gubernur Bank Sentral. Sementara itu, independensi paling rendah seperti di Inggris, penetapan sasaran inflasi ditetapkan oleh Menteri Keuangan.
3 Instrument Independence, independensi instrumen, yaitu kebebasan bank sentral dalam menggunakan instrumen moneter dan menetapkan sendiri
target-target operasional kebijakan moneter untuk mencapai sasaran akhir yang ditetapkan. Independensi instrumen dapat berupa kewenangan penuh
bank sentral dalam menetapkan jumlah uang beredar dan atau suku bunga, serta larangan pemberian pinjaman oleh bank sentral kepada pemerintah. Pada
umumnya bank sentral yang modern memiliki independensi instrumen dimaksud sehingga dapat menentukan cara yang paling efektif dan dapat
dipertanggungjawabkan dalam mengarahkan kebijakan yang ditempuhnya untuk mencapai sasaran akhir yang telah ditetapkan.
4 Personal Independence, yaitu kemampuan dan kewenangan dewan gubernur bank sentral sebagai badan pembuat kebijakan untuk menolak campur tangan
pemerintah dan atau pihak lain dalam melaksanakan tugas-tugas yang ditetapkan undang-undang. Independensi personal dapat terwujud antara lain
melalui penetapan masa jabatan dewan gubernur yang berbeda dengan masa
Universitas Sumatera Utara
jabatan pemerintah, akhir masa jabatan anggota dewan gubernur secara berjenjang, persetujuan anggota dewan gubernur oleh parlemen, kompetensi
profesional dan integritas yang tinggi dari anggota dewan gubernur, serta status hukum khusus undang-undang bank sentral.
5 Financial Independence, independensi keuangan, yaitu kewenangan yang diberikan undang-undang kepada bank sentral untuk menetapkan dan
mengelola anggaran dan aset kekayaannya tanpa persetujuan oleh parlemen. Pertanggungjawaban pengelolaan keuangan bank sentral dilakukan melalui
audit yang dilakukan oleh auditor independen yang hasilnya dipublikasikan kepada masyarakat.
b. Landasan Yuridis Independensi Bank Indonesia
Salah satu butir kesepakatan yang ditandatangani oleh Pemerintah Indonesia dengan IMF pada 15 Januari 1998 adalah keharusan mengubah status dan fungsi
Bank Indonesia menjadi bank sentral yang independen. Presiden Soeharto melalui Inpres No. 14 tahun 1998 memerintahkan Menteri Keuangan selaku Ketua Dewan
Moneter untuk menyiapkan draft Rancangan Undang-Undang Bank Sentral yang baru untuk diajukan ke DPR.
Pada saat berlakunya UU No. 13 tahun 1968 tentang Bank Sentral, independensi Bank Indonesia relatif kecil dan cenderung menjadi subordinat lembaga lain. Dalam
UU No. 131968 dikenal yang namanya Dewan Moneter, yang berperan sebagai perumus kebijakan moneter untuk bank sentral, serta sebagai wahana sinkronisasi dan
Universitas Sumatera Utara
koordinasi antara kebijakan di sektor anggaran, ekonomi dan kredit. Keberadaan Dewan Moneter ini tentu saja mengurangi independensi Bank Indonesia sebagai bank
sentral yang seharusnya otonom dari pengaruh dan kekuasaan pemerintah. Posisi Bank Indonesia secara relatif lantas berada di bawah Kementerian Keuangan, karena
posisi Ketua Dewan Moneter dijabat oleh Menteri Keuangan, sedangkan Gubernur Bank Indonesia hanya menempati posisi sebagai anggota.
Independensi Bank Indonesia juga menghadapi masalah dengan posisinya yang berada di luar departemen, sedangkan Gubernur Bank Indonesia sendiri tidak
berkedudukan sebagai menteri negara. Dengan posisi seperti itu, seharusnya Bank Indonesia sebagai lembaga serta Gubernur Bank Indonesia sebagai pejabat negara
memiliki otoritas yang tinggi, minimal sejajar dengan Menteri Keuangan. Dalam posisinya sebagai anggota Dewan Moneter inilah, Bank Indonesia maupun
gubernurnya menjadi tergantung pada pemerintah, selain karena fungsinya yang mendua sebagai agent of development dan kasir pemerintah.
Kedudukan Bank Indonesia yang tidak independen menempatkan Bank Indonesia menjadi subordinat dari Pemerintah. Kebijakan-kebijakan Bank Indonesia
merupakan bagian dan atau pelaksanaan dari kebijakan pemerintah. Permasalahannya muncul kemudian pada saat terjadi krisis ekonomi. Bank Indonesia seringkali diminta
Pemerintah untuk turut serta mengatasi krisis, sehingga fungsi sebagai bankir pemerintah terlihat lebih menonjol ketimbang penjaga stabilitas moneter.
Universitas Sumatera Utara
Ketidakindependenan itu seringkali menimbulkan dilema bagi Bank Indonesia dalam melaksanakan tugas-tugasnya.
Kepastian hukum bagi independensi Bank Indonesia, secara normatif baru diperoleh dengan lahirnya UU No. 23 tahun 1999 tentang Bank Indonesia. Dalam UU
ini dimuat berbagai elemen dari independensi Bank Indonesia yang meliputi antara lain mengenai status dan kedudukan, tujuan dan tugas serta manajemen dan
personalia Bank Indonesia, yang dapat diuraikan sebagai berikut : 1 Independensi personalia ditujukan dalam hal pengangkatan anggota Dewan
Gubernur oleh Presiden dengan persetujuan DPR. Persyaratan persetujuan DPR ini penting untuk menjaga independensi Bank Indonesia dari intervensi
Pemerintah melalui pengangkatan Dewan Gubernur. Pengangkatan oleh Presiden di sini adalah dalam kapasitasnya sebagai Kepala Negara dan bukan
Kepala Pemerintahan. Disamping itu, anggota Dewan Gubernur tidak dapat diberhentikan oleh Presiden selama masa jabatannya, kecuali mengundurkan
diri, berhalangan tetap atau melakukan tindak pidana kejahatan. 2 Independensi sasaran akhir, yaitu dalam mencapai tujuan untuk menjaga
kestabilan nilai rupiah yang tercermin pada laju inflasi yang rendah dan kestabilan nilai tukar, Bank Indonesia sepenuhnya berwenang untuk
menetapkan sasaran moneter dengan memperhatikan perkembangan ekonomi, baik dalam negeri maupun luar negeri serta instrumen yang akan digunakan.
Universitas Sumatera Utara
3 Independensi kelembagaan, yaitu dalam pelaksanaan tugasnya, tercermin dari larangan bagi pihak lain untuk melakukan segala bentuk campur tangan
terhadap pelaksanaan tugas Bank Indonesia. Bank Indonesia juga wajib menolak danatau mengabaikan segala bentuk campur tangan dari pihak
manapun dalam rangka pelaksanaan tugasnya. 4 Independensi keuangan, yaitu dalam bidang anggaran terlihat dalam ketentuan
Pasal 60 UU Bank Indonesia yang menyatakan bahwa anggaran Bank Indonesia ditetapkan oleh Dewan Gubernur. Anggaran harus disampaikan
kepada DPR yang dimaksudkan untuk dapat memantau pengelolaan kewenangan Bank Indonesia dalam anggaran serta kepada Pemerintah sebagai
bahan informasi berkaitan dengan surplus atau defisit anggaran Bank Indonesia. Setelah berakhirnya tahun anggaran, Bank Indonesia diwajibkan
menyampaikan laporan keuangan tahunan kepada Badan Pemeriksa Keuangan untuk dilakukan pemeriksaan dan laporan hasil pemeriksaan dimaksud
disampaikan kepada DPR. Sebagai konsekuensi dari independensi yang dimilikinya, maka dalam
pelaksanaan tugasnya Bank Indonesia dituntut untuk lebih transparan dan bertanggung jawab. Transparansi dan akuntabilitas ini diwujudkan dalam
pertanggungjawaban kepada publik, yaitu Bank Indonesia wajib menyampaikan informasi kepada masyarakat secara terbuka. Bank Indonesia juga wajib
mengumumkan laporan keuangan tahunan kepada publik melalui media massa.
Universitas Sumatera Utara
c. Akuntabilitas dan Transparansi
Independensi yang tinggi menuntut akuntabilitas dan transparansi yang lebih besar pula untuk menjamin bahwa pencapaian tujuan dan pelaksanaan tugas-tugas
yang sudah ditetapkan dapat dilaksanakan dengan baik oleh bank sentral. Bank sentral yang lebih transparan akan mempermudah akuntabilitasnya yang pada
akhirnya akan meningkatkan kinerja bank sentral menjadi lebih baik.
99
Akuntabilitas dan transparansi Bank Indonesia diatur secara jelas dalam UU tentang Bank Indonesia. Dalam UU ditegaskan bahwa kinerja Dewan Gubernur dan
Bank Indonesia dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya dinilai oleh DPR. Untuk itu, Bank Indonesia diwajibkan menyampaikan laporan tahunan dan laporan
triwulanan secara tertulis tentang pelaksanaan tugas dan wewenangnya kepada DPR dan Pemerintah. Penyampaian laporan kepada DPR adalah dalam rangka
akuntabilitas, sedangkan laporan kepada Pemerintah adalah dalam rangka informasi. Laporan tahunan dan laporan triwulanan yang disampaikan oleh Bank Indonesia
dievaluasi oleh DPR dan digunakan sebagai bahan penilaian terhadap kinerja Dewan Gubernur dan Bank Indonesia sejalan dengan fungsi pengawasan yang diemban oleh
DPR. Sebagai cerminan transparansi, laporan tahunan dan laporan triwulanan tersebut juga disampaikan kepada masyarakat secara terbuka melalui media massa.
Di bidang keuangan, anggaran untuk kegiatan operasional Bank Indonesia harus disampaikan kepada DPR untuk mendapatkan persetujuan. Sedangkan anggaran
99
William Poole, Central Bank Transparancy : Why and How, Pidato pada The University of Missouri, Columbia, 4 November 1999, dalam Pusat Pendidikan dan Studi Kebanksentralan, Bank
Indonesia, ................,Loc.Cit., hlm 46.
Universitas Sumatera Utara
untuk kebijakan moneter, sistem pembayaran serta pengaturan dan pengawasan perbankan dilaporkan secara khusus tertutup kepada DPR.
Dalam rangka lebih meningkatkan transparansi, Bank Indonesia secara berkala menerbitkan berbagai laporan dan publikasi, seperti Laporan Mingguan, Statistik
Ekonomi Keuangan Indonesia Bulanan, Tinjauan Kebijakan Moneter Bulanan, Perkembangan Ekonomi dan Moneter Triwulanan, Laporan Triwulanan
Perkembangan Kebijakan Moneter, dan sebagainya. Selain itu, sesuai dengan perkembangan teknologi informasi, Bank Indonesia juga mempunyai situs internet
atau homepage yang berisikan informasi terkini mengenai data ekonomi moneter dan organisasi dan tata kerja Bank Indonesia.
5. Produk Hukum Bank Indonesia
