Ob je k d a n Lin gku p Ka jia n

Pengantar I lmu Hukum Tata Negara Jilid I 8 1 J ones and Katharin e Thom pson m em bahas persoalan hukum adm inistrasi n egara In ggris den gan bahasan m en gen ai i introduction yan g m eliputi a what is adm inistrative law, b the constitution al context of sup- rem acy of parliam en t, hum an rights, separation of po- wers, the rule of law, an d the royal prerogative; ii the distribution of adm inistrative powers, yan g m encakup soal the in stitutions of the govern m ent dalam arti luas; iii adm in istrative decision m akin g yan g dikaitkan dengan a sources of powers, b inquiries, c in spec- tion s, d public participation and open govern m en t, e the use of private law by the adm in istration; iv n on - judicial redress of grievances yan g m eliputi soal om - budsm en dan tribun als; v judicial reviews yan g berke- n aan den gan a gen eral views, b filin g a claim for judicial review, c stan din g, d public or private divide, e exceptions to ‘procedural exclusivity’, f m atters which are n ot reviewable, g legitim ate expectation s, h groun ds for judicial review, i illegality, j irration ality, and k procedural im propriety. Sedan gkan, dalam m em bahas H ukum Adm inistrasi Negara di Am erika Serikat, Philip H arter m en guraikan hal-hal berikut i What is adm in istrative law dengan m em bahas soal a pen gertian adm in istrasi n egara, b the role of agen cies, dan c brief history of adm in istra- tive law; ii The Con stitution al Structure of Congress, The President, the Courts, and the issues of separation of powers gen erally; iii the Am erican Adm inistrative Pro- cess, yaitu a Acquisition of Inform ation, b Open Go- vern m ent, c Freedom of In form ation, d Adjudication versus Rulem akin g, e Rulem akin g, f Non-Legislative Rules, Policy Statem en ts, an d Guidelin es, g Adjudica- Mast, J.Djuardin, M.van Damme and J. Vande Lanotte, Overzicht van het Belgisch Administratief recht, Antwerpen: Kluwer-Rechtswetenschappen, 1999, hal. 10, 18, dan lain-lain. Pengantar I lmu Hukum Tata Negara Jilid I 8 2 tion Under the Adm initrative Procedure Act, h Agen cy Discretion in Rulem aking an d Adjudication , i Choices of Process, j Relationship of Rules to Adjudication, k The Role of Private Parties, l Altern ative Dispute Reso- lution , m Due Process an d In form al Adjudication , n The Role of Private Law; iv J udicial Review of Adm in is- trative Action yan g m en cakup pem bahasan tentan g a Availability of J udicial Review, b Stan din g, c Tim in g of J udicial Review, d Ripen ess, e Exhaustion of Adm i- n istrative Rem edies, f Fin ality, g Scope of Review, h Review of the Facts, dan yan g terakhir i Review of Law and Policy. Den gan dem ikian , lin gkup kajian hukum ad- m in istrasi n egara itu san gat luas cakupann ya. Oleh kare- n a itulah, oleh Brian J on es dan Katharin e, kon sepsi adm inistrativ e law itu didefinisikan sebagai: “the study of rules and procedures that on the on e han d serv e to prom ote good adm in istrativ e practice in Go- vernm en tal agen cies, and on the other han d prov ide m echan ism s of redress, judicial or otherw ise, w hen grievan ces hav e arisen as a result of decision s or ac- tions of Gov ernm ent”. 10 3 Bahkan , lebih lan jut, dikatakan oleh kedua sarjana tersebut: “In very general term s, adm in istrative law cov ers spe- cialist subject areas as div erse as planning law , im m igration law and revenue law . The adm inistrativ e law y er cann ot hope to hav e a detailed kn ow ledge of all these areas of law , rather his or her con cern is w ith the adm in istrative process, at the lev els of cen tral, local an d at European Union levels; an d the m ean s by w hich grievan ces in respect of gov ern m en tal action s m ay be exam in ed and, w here appropriate redressed. In parti- 103 Brian Jones dan Katharine Thompson, Garners Administrative Law, 8th Ed, Butterworths Law Binding: Paperback Edition, 1996. Pengantar I lmu Hukum Tata Negara Jilid I 8 3 cular, the procedure for w hat is techn ically kn ow n , as ‘judicial rev iew ’ m ust be un derstood”. Pendek kata, seperti dikatakan oleh H arlow and Rawlings 198 4, hukum adm inistrasi n egara itu adalah the law relating to public adm in istration , yaitu hukum yan g berhubun gan den gan den gan adm in istrasi publik. H ukum adm inistrasi n egara berhubungan den gan cara atau upaya dengan m an a pem erin tahan m en jalan kan tu- gas yan g diberikan kepadanya, term asuk m en genai haki- kat kekuasaan itu dan tugas-tugas serta cara bagaim ana kekuasaan itu diken dalikan . Bahkan bagi sem en tara sar- jan a, adm in istrativ e law is also about the control of the adm inistration an d the protection of indiv idual liberty , w ith the focus of attention being the case law of judicial rev iew of adm inistrativ e action . H ukum Adm inistrasi Negara juga m em berikan perhatian kepada upaya un tuk m em ungkin kan atau m em buat para adm in istrator atau penyelen ggara adm in istrasi n egara m am pu m en jalan kan pem erin tahan. Pandan gan sem acam in ilah yang biasa di- ken al sebagai a green -light theory . 10 4 Sem en tara itu, sarjan a In ggris lain n ya, yaitu Peter Leylan d dan Terry Woods, dalam bukun ya “Textbook on Adm inistrativ e Law ” juga berusaha m enjawab pertan ya- an m en gen ai apa seben arn ya yan g dim aksud dengan H ukum Adm inistrasi Negara itu. Menurut kedua sarjana In ggris in i: “W hat in fact is adm in istrative law ? N orm ally , it is regarded as the area of law con cern ed w ith the con trol of govern m en tal pow ers, pow ers w hich originate in prim ary legislation or in the prerogativ e. Or the sub- ordinate pow ers exercised by individuals and bodies acting un der the pow er given by prim ary legislation or legislation of a bin ding nature em anating from the 104 C. Harlow and R. Rawlings, Law and Administration, 2 nd edition, London: Butterworths, 1997, chapter 1 2. Pengantar I lmu Hukum Tata Negara Jilid I 8 4 European Com m un ity . It m ay , then, operate in respect of controlling the prerogative pow ers of m inisters, but it m ight equally w ell apply to the m inutiate of adm inis- tration in central and local governm ent. It em bodies general principles w hich can be applied to the exercise of the pow ers an d duties of authorities in order to en su- re that the m y riad of rules an d discretionary pow ers available to the executiv e conform to basic standards of legality an d fairn ess. The osten sible purpose of these principles is to ensure that, as w ell as observ an ce of the rule of law , there is accoun tability , tran sparen cy and effectiv en ess in the exercise of pow er in the public dom ain ”. 10 5 Dalam H ukum Adm in istrasi, m en arik juga un tuk dikaji adanya red and green-light theories yan g dikem - bangkan oleh H arlow dan Rawlings tahun 198 4. Teori in i berkaitan dengan sem akin kom pleksn ya peran an hukum dalam kehidupan n egara m odern . Untuk itu, H arlow dan Rawlings m engem bangkan dua m odel pendekatan yang saling berten tan gan yang m ereka n am akan sebagai per- spektif red light and green light perspectiv es. R ed-light perspectiv e lebih kon servatif dan berorien tasi pada pe- n gen dalian control. Sedan gkan , Green -light perspec- tiv e lebih liberal atau sosialistis dalam orien tasin ya dan bersifat facilitativ e. Men urut Peter Leylan d dan Terry Woods dalam bukunya tersebut di atas, keduanya telah berkem bang secara bersam aan tan dem dengan tum - buhnya n egara m odern . “They serv e us here w ith both to describe w hat adm i- n istrativ e law is and toact as norm ative i.e. m oral and political supposition s about w hat its role in society ought to be. H ow ever, w e do say for our purposes; it should not be supposed that H arlow an d Raw lin gs use these term s in exactly the sam e w ay , or that they w ould 105 Peter Leyland and Terry Woods, Textbook on Administrative Law, 4 th edition, New Delhi: Oxford University Press, 2003, hal. 1-2. Pengantar I lmu Hukum Tata Negara Jilid I 8 5 n ecessarily share our purpose. W e em ploy them not to describe w hat happen s in any giv ern set of circum - stan ces w here law y ers and judges m ake decisions; rather, as m odels to describe w hat in the real w orld of every day legal activ ity is a contin uum of assum ption s, from red light as one end of the spectrum to green light at the other”. 10 6 Dalam berbagai buku ten tang Hukum Adm inistrasi Negara atau H ukum Tata Usaha Negara di In donesia, lingkup kajian kuran g lebih sam a den gan uraian tersebut di atas. Bahkan dalam buku Prof. Kusum adi Pudjosewojo yang berjudul “Pedom an Pelajaran Tata H ukum Indo- n esia”, 10 7 m ateri hukum tata usaha negara dibedakan antara Bagian Um um dan Bagian Khusus. Pada Bagian Um um Bab VI ten tang H ukum Tatausaha dibahas i m ateri yang diatur oleh hukum tatausaha, ii Alat Per- lengkapan Tatausaha, iii Perbuatan H ukum Tatausaha, iv Perbekalan H ukum Tatausaha, v Beberapa Asas Pokok H ukum Tatausaha In don esia, dan vi Sum ber- sum ber H ukum Tatausaha Indon esia. Sedan gkan pada Bagian Khusus Bab VII, dibahas m en gen ai i Bagian -ba- gian Khusus dari H ukum Tatausaha, ii H ukum Pajak atau H ukum Fiskal, iii Beberapa Asas Pokok H ukum Pajak In donesia, iv Sum ber-sum ber H ukum Pajak Indonesia. Bagian Khusus in i dim aksudkan oleh Kusu- m adi sebagai bagian yang din am is, tergantun g pokok persoalan yang hendak dibahas. Di dalam bukun ya, yan g dibahas m em an g han ya persoalan H ukum Pajak. Akan tetapi, di lapangan yang lain seperti hukum lingkungan hidup, hukum adm in is- trasi kepegawaian , hukum an ggaran n egara dan daerah, hukum bangunan, dan sebagainya, sem uanya dapat di- lihat sebagai objek kajian hukum tata usaha n egara yang 106 Ibid., hal. 5. 107 Pudjosewojo, Op. Cit. Pengantar I lmu Hukum Tata Negara Jilid I 8 6 bersifat khusus seperti haln ya hukum pajak. Oleh karena itu, lingkup kajian hukum adm in istrasi n egara atau hu- kum tata usaha n egara dapat berkem bang sangat luas cakupan nya. Di negara-n egara yang sistem adm inistra- sinya public adm inistration sudah san gat berkem bang, bidan g-bidan g hukum yang m en jadi objek kajian para sarjana hukum tata n egara v erfassungsrecht dan hu- kum tata usaha n egara v erw altun gsrecht pada um um - n ya san gat luas cakupan nya. Oleh karen a itu, kebutuhan akan spesialisasi keahlian m en jadi sesuatu yan g n iscaya, sehin gga tidak jarang kita m enem ukan para ahli yan g tin gkat spesiali- sasi keahlian-n ya san gat m endalam di sesuatu bidang yan g tidak lazim di In don esia. Misaln ya, para Guru Besar di beberapa n egara Eropa yan g m en dalam i keahlian di bidan g hukum ban gun an , belum tentu m em aham i ber- bagai aspek hukum adm in istrasi kepegawaian , m eskipun sam a-sam a berasal dari keahlian di lapan gan ilm u hu- kum adm in istrasi n egara v erw altungsrecht dan hukum tata negara pada um um nya v erfassungsrecht. Dalam perkem bangan dewasa in i, berbagai bidang hukum yan g dapat dikategorikan term asuk ke dalam rum pun hukum adm in istrasi atau hukum tata usaha n e- gara, m encakup bidan g-bidan g, seperti i hukum adm i- n istrasi kepegawaian , ii hukum perburuhan dan kete- n agakerjaan , iii hukum adm in istrasi kepen dudukan , iv hukum keim igrasian, v hukum perpajakan , vi hukum tran sportasi udara, vii hukum tran sporasi laut, viii hukum transportasi darat, ix hukum adm inistrasi perdagangan , bea dan cukai, x H ukum perin dustrian , xi hukum adm in istrasi kehutan an dan perkebun an , xii hukum adm in istrasi m on eter dan perban kan , xiii hukum fiskal dan an ggaran pusat dan daerah, xiv hukum adm in istrasi lin gkun gan, xv hukum adm in is- trasi pen didikan, xvi hukum adm inistrasi ilm u penge- tahuan dan tekn ologi, xvii hukum adm in istrasi kese- Pengantar I lmu Hukum Tata Negara Jilid I 8 7 hatan , xviii hukum adm in istrasi kesejahteraan dan pelayan an sosial, xix hukum adm inistrasi in form asi dan telem atika, xx hukum adm in istrasi hukum , xxi dan lain -lain sebagainya. Sem ua aspek pengaturan dan pen etapan hukum dalam rangka pelayanan um um public serv ices oleh para pejabat adm in istrasi publik atau pejabat adm in is- trasi negara public adm in istration dalam bidan g- bidang tersebut m erupakan persoalan hukum adm in is- trasi n egara. Oleh karena itu, keputusan -keputusan yang ditetapkan oleh para pejabat di bidang-bidan g tersebut disebut sebagai K-TUN atau keputusan tata usaha n egara yan g bersifat pen etapan adm in istratif beschikking. 10 8 Terhadap keputusan -keputusan sem acam in i dapat diajukan gugatan ke pengadilan tata usaha n egara PTUN. Sedangkan , terhadap sem ua regulasi regula- tion atau produk peraturan regels yan g ditetapkan oleh lem baga-lem baga tersebut sebagai subordinate le- gislations dapat diajukan gugatan judicial rev iew lang- sun g ke Mahkam ah Agun g sesuai dengan keten tuan Pa- sal 24A ayat 1 UUD 1945. 10 9 108 Berdasarkan Pasal 1 angka 3 UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, yang dimaksud dengan Keputusan Tata Usaha Negara adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi sese- orang atau badan hukum perdata. 109 Pasal 24A ayat 1 UUD 1945 berbunyi: “Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang dan mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh undang-undang”. Pengantar I lmu Hukum Tata Negara Jilid I 8 8 Pengantar I lmu Hukum Tata Negara Jilid I 8 9 B AB III KON S TITU S I S EB AGAI OB J EK KAJ IAN H U KU M TATA N EGARA

A. S e ja ra h Ko n s titu s i

1. Te rm in o lo gi Kla s i k: Co n s t it u t io , P o lit e ia ,

d a n N o m o i Dari catatan sejarah klasik terdapat dua perkataan yan g berkaitan erat dengan pen gertian kita sekaran g ten - tan g konstitusi, yaitu dalam perkataan Yun an i Kun o poli- teia dan perkataan bahasa Latin constitutio yan g juga berkaitan dengan kata jus. Dalam kedua perkataan poli- teia dan constitutio itulah awal m ula gagasan konstitu- sion alism e diekspresikan oleh um at m anusia beserta hu- bun gan di an tara kedua istilah dalam sejarah. Dari kedua istilah itu, kata politeia dari kebudayaan Yun an i dapat disebut yan g palin g tua usian ya. Pen gertian n ya secara luas m encakup: “all the in n um erable characteristics w hich determ in e that state’s peculiar nature, an d these in clude its w hole econ om ic and social texture as w ell as m atters govern - m en tal in our n arrow er m odern sen se. It is a purely descriptive term , an d as in clusive in its m eaning as our ow n use of the w ord ‘con stitution’ w hen w e speak gene- rally of a m an’s con stitution or of the con stitution of m atter”. 110 110 Charles Howard McIlwain, Constitutionalism: Ancient and Modern, Ithaca, New York: Cornell University Press, 1966, hal. 26. Seperti dikata- kan oleh Sir Paul Vinogradoff, “The Greeks recognized a close analogy between the organization of the State and the organism of the individual human being. They thought that the two elements of body and mind, the former guided and governed by the later, had a parallel in two constitutive elements of the State, the rulers and the ruled”. Pengantar I lmu Hukum Tata Negara Jilid I 90 Dalam bahasa Yun an i Kuno tidak diken al adan ya istilah yang m en cerm in kan pengertian kata jus ataupun constitutio sebagaim an a dalam tradisi Rom awi yang datan g kem udian . 111 Dalam keseluruhan sistem berpikir para filosof Yun an i Kun o, perkataan constitution adalah seperti apa yang kita m aksudkan sekarang ini. Men urut Charles H oward McIlwain dalam bukunya “Constitutio- nalism : Ancient an d M odern” 1947, perkataan consti- tution di zam an Kekaisaran Rom awi R om an Em pire, dalam bentuk bahasa latin n ya, m ula-m ula digunakan se- bagai istilah tekn is un tuk m enyebut the acts of legisla- tion by the Em peror. 112 Bersam aan dengan ban yak aspek dari hukum Rom awi yan g dipin jam ke dalam sistem pem ikiran hukum di kalan gan gereja, m aka istilah tekn is constitution juga dipinjam untuk m enyebut peraturan - peraturan eklesiastik yan g berlaku di seluruh gereja atau- pun untuk beberapa peraturan eklesiastik yang berlaku di gereja-gereja tertentu ecclesiastical prov in ce. Oleh karena itu, kitab-kitab H ukum Rom awi dan H ukum Ge- reja Kan on ik itulah yan g serin g dianggap sebagai sum - ber rujukan atau referen si paling awal m en genai pen ggu- n aan perkataan con stitution dalam sejarah. Den gan perkataan lain, pen gertian kon stitusi itu di zam an Yun an i Kuno m asih bersifat m ateriil, dalam arti belum berbentuk seperti yang dim engerti di zam an m o- dern sekarang. Nam un, perbedaan antara konstitusi de- n gan hukum biasa sudah tergam bar dalam pem bedaan yang dilakukan oleh Aristoteles terhadap pengertian kata politea dan nom oi. Pen gertian politiea dapat disepa- 111 Analogi di antara organisasi negara state organization dan organisme manusia human organism ini, seperti dikatakan oleh M.L. Newman dalam The Politics of Aristotle, merupakan the central inquiry of political science di dalam sejarah Yunani Kuno. 112 Ibid., hal. 23. Pengantar I lmu Hukum Tata Negara Jilid I 91 dan kan den gan pengertian konstitusi, sedan gkan nom oi adalah un dan g-un dang biasa. 113 Politea m en gan dun g kekuasaan yan g lebih tin ggi dari pada n om oi, karen a politea m em pun yai kekuasaan m em ben tuk sedan gkan pada nom oi tidak ada, karena ia han ya m erupakan m ateri yang harus dibentuk agar su- paya tidak bercerai-berai. Dalam kebudayaan Yun an i istilah kon stitusi berhubungan erat dengan ucapan R es- publica Con stituere yan g m elahirkan sem boyan , Prin sep Legibus Solutus Est, Salus Publica Suprem a Lex, yang artin ya ”Rajalah yan g berhak m enen tukan struktur orga- n isasi n egara, karen a dialah satu-satunya pem buat un - dan g-un dan g”. 114 Di Inggris, peraturan yang pertam a kali dikaitkan dengan istilah konstitusi adalah “Constitution s of Cla- ren don 1164” yang disebut oleh H en ry II sebagai consti- tution s, av itae constitution s or leges, a recordatio v el recognition, 115 m enyangkut hubungan an tara gereja dan pem erin tahan Negara di m asa pem erin tahan kakekn ya, yaitu H en ry I. Isi peraturan yan g disebut sebagai kon - stitusi tersebut m asih bersifat eklesiastik, m eskipun pem asyarakatan n ya dilakukan oleh pem erin tahan seku- ler. Nam un , di m asa-m asa selanjutn ya, istilah constitutio itu serin g pula dipertukarkan satu sam a lain dengan istilah lex atau edictum untuk m enyebut berbagai secular adm inistrativ e enactm ents. Glan vill sering m en gguna- kan kata constitution un tuk a roy al edict titah raja atau ratu. Glan vill juga m en gaitkan H en ry II’s w rit creatin g 113 Ibid. 114 Bandingkan antara Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit., dengan Abu Daud Busroh, Ilmu Negara, Jakarta: Bumi Aksara, 1990, hal. 88-89; dan buku- buku sejenis lainnya. 115 Dokumen Constitutions of Clarendon menyebut dirinya sendiri sebagai recordatio record atau recognitio a finding. Pengarang buku “Leges Henrici Primi” pada awal abad ke-12, juga menyebut “the well-known writ of Henry I for the holding of the hundred and county courts” sebagai record. Pengantar I lmu Hukum Tata Negara Jilid I 92 the rem edy by grand assize as ‘legalis is a constitutio’, 116 dan m en yebut the assize of nov el disseisin sebagai a re- cognitio sekaligus sebagai a constitutio. 117 Beberapa tahun setelah diberlakukannya Un dang- Un dang Merton pada tahun 1236, Bracton m en ulis arti- kel yang m enyebut salah satu keten tuan dalam un dan g- undang itu sebagai a n ew constitution, dan m engaitkan satu bagian dari Magna Charta yang dikeluarkan kem bali pada tahun 1225 sebagai constitutio libertatis. Dalam waktu yan g ham pir bersam aan satu zam an , Beaum a- n oir di Peran cis berpen dapat bahwa “speaks of the re- m edy in nov el disseisin as ’une nouv ele constitucion’ m ade by the kings”. Ketika itu dan selam a beradab-abad sesudahn ya, perkataan constitution selalu diartikan se- bagai a particular adm inistrativ e enactm ent m uch as it had m eant to the R om an law y ers. Perkataan consti- tution ini dipakai untuk m em bedakan an tara particular enactm ent dari consuetudo atau an cient custom kebia- saan. Pierre Gregoire Tholosan o of Toulouse, dalam bukunya De R epublica 1578 m en ggunakan kata con - stitution dalam arti yan g ham pir sam a den gan penger- tian sekaran g. 118 H an ya saja kan dun gan m aknanya lebih luas dan lebih um um , karen a Gregoire m em akai frase yan g lebih tua, yaitu status reipublicae. Dapat dikatakan bahwa di zam an in i, arti perkataan constitution tercer- m in dalam pernyataan Sir J am es Whitelocke pada se- kitar tahun yan g sam a, yaitu “the natural fram e and con- stitution of the policy of this Kingdom , w hich is jus pub- licum regni”. Bagi J am es Whitelocke, jus publicum regni 116 George E. Woodbine ed., Glanvill De Legibus et Consuetudinibus Angiluae, New Haven: 1932, hal. 63. 117 McIlwain, Op. Cit., hal. 24. 118 Authore D. Petro Gregorio Tholosano, De Republica Libri Sex et Viginti, lib.I, cap. I, 16, 19, Lugduni, 1609, hal. 4-5.