Fokus Penelitian Rumusan Masalah Manfaat Penelitian Definisi Konsep

rumah rusak berat diakses secara online melalui http:regional.kompas.comread2012100704045833Angin.Puting.Beliung.Ha- ncurkan.34.Rumah.di.Deliserdang.Sayangnya pemerintah tidak tanggap terhadap bencana yang sedang terjadi pada daerah tersebut sehingga muncul pemberitaan bahwa tiga hari pasca peristiwa bencana angin puting beliung melanda 2 kecamatan, Kutalimbaru dan Sunggal, Kabupaten Deliserdang, Sumatera Utara, puluhan korban masih terabaikan, alias belum menerima bantuan dalam materil dari pemerintah setempat. Perbaikan 54 rumah warga yang rusak akibat diterpa angin puting beliung memang sudah mulai dilakukan secara gotong royong dengan menggunakan swadaya masyarakat dikutip melalui http:www.dnaberita.comberita-75234-korban-puting-beliung-di-deliserdang- harapkan-bantuan.html. Melalui penjelasan di atas dapat dilihat bahwa terjadi beberapa masalah dalam proses penanggulan bencana baik dari pra-bencana, saat tanggap bencana bahkan pada pasca-bencana. Maka penulis mengambil judul tentang “Implementasi Penanggulangan Bencana Puting Beliung pada Desa Sei Mencirim, Kecamatan Kutalimbaru, Kabupaten Deli Serdang ”.

1.2 Fokus Penelitian

Untuk memudahkan penulis di dalam melakukan penelitian maka penulis menetapkan fokus penelitian. Pembatasan dalam penelitian kualitatif lebih didasarkan pada tingkat kepentingan masalah yang akan dipecahkan, selain juga faktor keterbatasan tenaga, dana dan waktu. Suatu masalah dikatakan penting apabila masalah tersebut harus dipecahkan melalui penelitian sehingga tidak menimbulkan masalah baru. Fokus masalah dalam penelitian ini adalah hal-hal Universitas Sumatera Utara yang dilakukan dalam pelaksanaan penanggulangan bencana baik dalam tahap prabencana, tanggap darurat dan pascabencana pada daerah bencana puting beliung di Desa Sei Mencirim, Kecamatan Kutalimbaru, Deli Serdang.

1.3 Rumusan Masalah

Berdasarkan uraian yang telah dikemukakan pada latar belakang, maka yang menjadi rumusan masalah dalam penelitian ini adalah: “Bagaimanakah Implementasi Penanggulangan Bencana Puting Beliung di Desa Sei Mencirim, Kecamatan Kutalimbaru, Kabupaten Deli Serdang?” 1.4 Tujuan Penelitian: Adapun yang menjadi tujuan dari penelitian ini adalah untuk mengetahui pelaksanaan penanggulangan bencana putting beliung di Desa Sei Mencirim, Kecamatan Kutalimbaru, Kabupaten Deli Serdang.

1.5 Manfaat Penelitian

Adapun manfaat yang diharapkan dalam penelitian ini adalah sebagai berikut: 1. Secara subyektif, penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat untuk meningkatkan dan mengembangkan kemampuan berpikir ilmiah, sistematis dan metodologi suatu karya ilmiah guna memperkaya khazanah ilmu pengetahuan dan wawasan mengenai penanggulangan bencana. 2. Secara praktis, penelitian ini diharapkan dapat memberikan masukan yang sangat berharga pada pemerintah dan pihak-pihak yang terkait dalam proses penanggulangan bencana alam. Universitas Sumatera Utara 3. Secara akademis, penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi baik secara langsung maupun tidak langsung bagi kepustakaan Departemen Ilmu Administrasi Negara.

1.6 Kerangka Teori

Menurut Kerlinger dalam Singarimbun 1995: 37 teori adalah serangkaian asumsi, konsep, definisi dan proporsi untuk menerangkan suatu fenomena sosial secara sistematis dengan cara merumuskan hubungan antar konsep dan kerangka teori disusun sebagai landasan berpikir untuk menunjukan perspektif yang digunakan dalam memandang fenomena sosial yang menjadi obyek penelitian. Kerangka teori dalam Arikunto 2002: 92 adalah bagian dari penelitian, tempat peneliti memberikan penjelasan tentang hal-hal yang berhubungan dengan variabel atau pokok, sub-variabel, atau pokok masalah yang ada dalam penelitian. Sebagai landasan berpikir dalam menyelesaikan atau memecahkan masalah yang ada, perlu adanya pedoman teoritis yang dapat membantu dan sebagai bahan referensi dalam penelitian. Kerangka teori ini diharapkan memberikan pemahaman yang jelas dan tepat bagi peneliti dalam memahami masalah yang diteliti. Adapun kerangka teori dalam penelitian ini sebagai berikut: 1.6.1 Implementasi Kebijakan 1.6.1.1 Pengertian Kebijakan Menurut Thomas R. Dye, kebijakan adalah suatu pilihan pemerintah untuk menentukan langkah untuk “berbuat” atau “tidak berbuat”. Lasswel dan Kaplan melihat kebijakan itu sebagai “sarana” untuk mencapai “tujuan”. Kebijakan itu tertuang dalam “program” yang diarahkan kepada pencapaian “tujuan”, “nilai”, dan “praktek”. Sehingga dapat dirumuskan bahwa kebijakan publik adalah Universitas Sumatera Utara serangkaian tindakan yang ditetapkan dan dilaksanakan oleh pemerintah dengan tujuan tertentu demi kepentingan masyarakat Solly Lubis, 2007: 6 dan 9. James E. Anderson mendefinisikan kebijakan publik sebagai kebijakan yang ditetapkan oleh badan-badan dan aparat pemerintah. Dalam pandangan David Easton, ketika pemerintah membuat kebijakan publik, ketika itu pula pemerintah mengalokasikan nilai-nilai kepada masyarakat, karena setiap kebijakan mengandung seperangkat nilai Subarsono, 2005: 2-3. Dari penjelasan di atas dapat dikatakan bahwa penanggulangan bencana adalah suatu kebijakan publik yang dilakukan pemerintah untuk mengurangi dampak negatif bencana baik secara material dan non material yang kemudian diaplikasikan dalam bentuk program-program seperti program Desa Tanggap Bencana.

1.6.1.2 Pengertian Implementasi Kebijakan

Secara Etimologis, implementasi dalam kamus besar webster, to implement mengimplementasikan berati to provide the means for carrying out menyediakan sarana untuk melaksanakan sesuatu; dan to give practical effect to untuk menimbulkan dampakakibat terhadap sesuatu Webster dalam Wahab, 2008:64. Sedangkan, Patton dan Sawicky dalam Tangkilisan, 2003:9 menunjukan bahwa implementasi berkaitan dengan berbagai kegiatan yang diarahkan untuk merealisasikan program, dimana posisi ini eksekutif mengatur cara untuk mengorganisir dan menerapkan kebijakan yang telah diseleksi. Mazmanian Paul Sabatier mengatakan: “Implementation is the carrying out of basic policy decision usually incorporated in a statute but which can also take the form of important executive orders or court decisions” implementasi Universitas Sumatera Utara adalah pelaksanaan keputusan kebijakan dasar, biasanya dalam bentuk undang- undang, namun bisa pula berbentuk perintah atau petunjuk eksekutif atau keputusan badan peradilan. “Ideally that decision identifies the problems to be addressed, stipulatesthe objectives to be pursued and in a variety of ways, structures the implementation process” yang berarti: idealnya TUS tersebut mengidentifikasikan masalah yg dihadapi, menyebut secara tegas tujuan yg hendak dicapai dan berbagai cara untuk menstrukturkan mengatur proses implementasinya. Secara lebih konkrit Mazmanian Sabatier menyatakan bahwa fokus perhatian dalam implementasi yaitu memahami apa yg senyatanya terjadi sesudah suatu program dinyatakan berlaku. Implementasi merupakan salah satu tahapan dalam siklus kebijakan publik. Implementasi kebijakan adalah tahap pembuatan di antara pembentukan sebuah kebijakan – seperti halnya pasal-pasal sebuah undang-undang legislatif, pengeluaran sebuah peraturan eksekutif, pelolosan keputusan pengadilan, atau keluarnya standar peraturan - dan konsekuensi dari kebijakan bagi masyarakat yang mempengaruhi beberapa aspek kehidupannya Tangkilisan, 2003:3. Implementasi kebijakan yaitu proses untuk melaksanakan kebijakan supaya mencapai hasil. Implementasi kebijakan merupakan tahap terpenting dari siklus kebijakan. Tanpa implementasi kebijakan tak akan bisa mewujudkan hasilnya. Namun, implementasi bukanlah proses yang sederhana, tetapi sangat kompleks dan rumit. Implementasi dipengaruhi oleh berbagai variabel, baik variabel individual maupun organisasional. Benturan kepentingan antar aktor baik administrator, petugas lapangan, maupun sasaran sering terjadi dimana selama implementasi sering Universitas Sumatera Utara terjadi beragam interprestasi atas tujuan, target maupun strateginya. Dalam proses ini sering terdapat mekanisme insentif dan sanksi agat implementasi suatu kebijakan dapat berjalan dengan baik Subarsono, 2005:12. Sementara itu Hogwood dan Gunn yang dikutif oleh Wahab 1990:61-62 dalam bukunya yang berjudul “Analisis Kebijaksanaan dari Formulasi ke Implementasi Kebijaksanaan Negara” telah membagi pengertian kegagalan kebijakan dalam dua kategori, yaitu: 1. Non implementation tidak terimplementasikan, mengandung arti bahwa suatu kebijakan tidak dilaksanakan sesuai dengan rencana, mungkin karena pihak-pihak yang terlibat dalam pelaksanaannya tidak mau bekerjasama, atau mereka sudah bekerja secara tidak efisien, bekerja setengah hati, atau kemungkinan permasalahan yang digarap diluar jangkauan kemampuannya, sehingga betapa gigihnya usaha mereka, hambatan-hambatan yang ada tidak sanggup ditangulangi. Akibatnya, implementasi yang efektif sulit untuk dipenuhi. 2. Unsuccesful implementation dimana implementasi yang tidak berhasil biasanya terjadi manakala suatu kebijakan tertentu telah dilaksanakan sesuai dengan rencana, namun mengingat kondisi eksternal ternyata tidak menguntungkan sehingga kebijakan tersebut tidak berhasil dalam mewujudkan dampak atau hasil akhir yang dikehendaki. Secara langsung maupun tidak langsung, kegagalan keberhasilan impelementasi mempengaruhi proses implementasi lainnya karena kebijakan merupakan siklus yang tak dapat dipisahkan. Hal itu dapat dilihat dari gambar 1.1 di bawah ini: Universitas Sumatera Utara Gambar 1.1 Siklus kebijakan publik Sumber: Said. 2002

1.6.1.3 Pendekatan Implementasi Kebijakan

Dalam memperlancar proses implementasi kebijakan, harus dilakukan pendekatan. Pendekatan ini dilakukan para implementor kepada beberapa hal yang terkait dalam implementasi kebijakan. Terdapat empat pendekatan yang dapat dilakukan yaitu pendekatan struktural, pendekatan prosedural, pendekatan kejiwaan dan pendekatan politik. Pendekatan struktural adalah pendekatan yang melihat peran institusi atau organisasi sebagai sesuatu yang menentukan sehingga perlu dilakukan bersama dengan proses penataan institusi. Pendekatan prosedural atau manajerial yang melihat bahwa langkah-langkah yang ditempuh dalam pelaksanaan ialah hal yang Penyusunan Agenda Formulasi dan Legitimasi Impelementasi Kebijakan Kebijakan Baru Evaluasi Implementasi, Kinerja dan Dampak Kinerja dan Dampak Kebijakan Tindakan Kebijakan Kebijakan Agenda Pemerintah Universitas Sumatera Utara terpenting dan biasa dikenal dalam konsep PPBS Planning, Progrraming, Budgeting and Supervision atau PERT Progrraming, Evaluation and Review Technique. Pendekatan kejiwaan berhubungan penerimaan atau penolakan masyarakat atas suatu kebijakan. Penerimaan masyarakat tidak sekedar ditentukan oleh isi atau substansi kebijakan tetapi juga oleh pendekatan dalam menyampaikan dan cara melaksanakannya. Pendekatan politik melihat pelaksanaan kebijakan tidak dapat dilepaskan dari politik baik pengertian umum sebagai pencerminan dari persaingan antar kekuatan politik sebagai kekuatan dan pengaruh dalam organisasi atau antar instansi, yang dapat disebut politik dalam birokrasi Said, 2002: 202-206.

1.6.1.4 Model-model Implementasi Kebijakan

Model adalah sebuah kerangka sederhana yang merupakan sebuah usaha untuk memudahkan penjelasan terhadap suatu fenomena. Dalam implementasi ada beberapa faktor atau variabel yang memengaruhinya. Banyak kesulitan yang akan ditemui jika fenomena sosial harus dijelaskan dengan konsep yang abstrak. Oleh karena itu, model diperlukan untuk menyampaikan fenomena yang rumit dan kompleks, dengan tujuan menyamakan persepsi terhadap suatu fenomena Indiahono, 2009: 19. Berikut model-model implementasi kebijakan yang biasa digunakan dalam pelaksanaan suatu kebijakan: a. Model Gogin Untuk mengimplementasi kebijakan model Gogin dapat mengidentifikasi variabel-variabel yang mempengaruhi tujuan-tujuan formal pada keseluruhan implementasi yakni bentuk dan isi kebijakan, kemampuan organisasi, dan pengaruh lingkungan Tangkilisan, 2003. Universitas Sumatera Utara Bentuk dan isi kebijakan berbicara mengenai kemampuan suatu kebijakan membuat struktur dalam proses implementasi. Hal itu berarti kebijakan tersebut dengan jelas menjelaskan setiap struktur bagan impelementor yang menjalankan sehingga tidak terdapat kebingungan dalam menentukan orang yang paling tepat dalam memutuskan suatu keputusan bila diperlukan dalam mengimplementasi kebijakan tersebut. Kebijakan dapat diimpelentasi dengan baik jika implementor mampu mengorganisasi segala sumber daya berupa dana maupun intensif lainnya yang dapat mendukung implementasi secara efektif. Selain itu pengaruh lingkungan dari masyarakat berupa karakteristik, motivasi, kecendrungan hubungan antara warga masyarakat termasuk pola komunikasinya juga mempengaruhi dalam proses implementasi. b. Model Grindle Grindle menciptakan model implementasi sebagai kaitan antara tujuan kegiatan dan hasil-hasilnya. Keberhasilan implementasi dipengaruhi oleh dua variabel besar yakni isi kebijakan dan lingkungan kebijakan. Variabel isi kebijakan mencakup bobot kelompok sasaran, tipe manfaat, derajat perubahan, letak pengambilan keputusan, impelementor dan sumber daya. Sedangkan, variabel dalam lingkungan kebijakan adalah kekuasaan, kepentingan dan strategi karakteristik lembaga, kepatuhan dan daya tanggap kelompok sasaran Subarsono, 2005: 93. Variabel isi kebijakan berisi tentang sejauh mana kepentingan- kepentingan masyarakat yang menjadi kelompok sasaran atau target groups termuat dalam kebijakan tersebut. Apakah seluruh kepentingan masyarakat Universitas Sumatera Utara sudah termuat di dalamnya atau kebijakan tersebut hanya berisi kepentingan menurut persepsi pemerintah sehingga tidak dapat menjawab kebutuhan masyarakat. Tipe-tipe manfaat yang diterima target groups melalui kebijakan tersebut memang sesuai kebutuhan kelompok itu. Derajat perubahan mengenai sejauhmana perubahan yang diinginkan dari suatu kebijakan kebijakan itu diimplementasikan atau justru tidak menunjukan perubahan apapun terhadap masyarakat. Bahkan perubahan yang timbul ke arah yang negatif berlawan dengan yang diharapkan pemerintah. Letak pengambilan keputusan juga mempengaruhi dalam implementasi kebijakan. Kebijakan dapat dilaksanakan dengan baik jika pengambilan keputusan dilakukan oleh bagian yang tepat. Suatu kebijakan juga menyebutkan implementornya secara rinci sehingga dalam pertanggungjawabannya pun dapat dilakukan dengan benar. Hal yang terakhir, kebijakan tersebut didukung oleh sumber daya yang mendukung. Selanjutnya adalah pengaruh lingkungan yang mempengaruhi pelaksanaan kebijakan terdiri dari seberapa kekuasaan, kepentingan dan strategi yang dimiliki aktor yang terlibat dalam implementasi kebijakan. Jika implementor yang menjalankan memiliki kekuasaan yang cukup besar, secara langsung memberi kemudahan yang lebih dalam menjalankan kebijakan tersebut. Namun implementasinya juga dipengaruhi karakteristik lembaga penguasa dan rezim yang sedang berkuasa. Bagaimana penguasa atau rezim Universitas Sumatera Utara yang sedang berkuasa tersebut mendukung atau justru menghambat kebijakan tersebut karena tidak sesuai dengan keinginan mereka. Sekalipun kebijakan telah didukung oleh implementor yang berkuasa dan rezim yang mendukung apabila masyarakat yang menjadikan kelompok sasaran memiliki tingkat kepatuhan dan daya tanggap yang rendah terhadap kebijakan. Hal itu juga dapat menghambat proses implementasi kebijakan. c. Model Donal S. Van Meter dan Carl E. Van Horn Menurut Meter dan Horn ada lima variabel yang mempengaruhi kinerja implementasi, yakni standar dan sasaran kebijakan, sumber daya, komunikasihubungan antar organisasi karakteristik agen pelaksana, kondisi sosial dan ekonomi serta disposisi implementor Subarsono, 2005: 99-100. Suatu kebijakan harus memiliki standar dan kebijakan yang jelas dan terukur sehingga dapat direalisasi. Apabila standar dan sasaran kebijakan kabur, maka akan terjadi multi-interpretasi dan mudah menimbulkan konflik di antara para agen implementasi. Implementasi kebijakan perlu dukungan baik sumber daya manusia human resources yaitu staf yang memiliki pengetahuan yang sesuai dan mapan maupun non-manusia non-human resources seperti uang atau alat- alat yang mendukung. Dalam banyak program, implementasi sebuah program perlu dukungan dan koordinasi dengan instansi lain. Untuk itu diperlukan koordinasi dan kerja sama antar instansi bagi keberhasilan suatu kebijakan. Karakteristik agen pelaksana mencakup struktur birokrasi, norma- norma dan pola-pola hubungan yang terjadi dalam birokrasi, yang semuanya itu juga akan memengaruhi implementasi. Kondisi sosial, politik dan Universitas Sumatera Utara ekonomi yang mencakup sumber daya ekonomi lingkungan yang dapat mendukung keberhasilan. Hal ini mencakup sejauhmana kelompok kepentingan memberikan dukungan bagi implementasi kebijakan; karakteristik para partisipan, yakni mendukung atau menolak; bagaimana sifat opini publik yang ada di lingkungan dan apakah elite politik mendukung implementasi kebijakan. Variabel yang terakhir ialah disposisi implementor. Disposisi implementor mencakup tiga hal penting yakni respon implementor terhadap kebijakan yang akan memengaruhi kemamuannya untuk melaksanakan kebijakan, kognisi yakni pemahaman terhadap kebijakan, dan intensitas disposisi implementor yakni prefensi nilai yang dimiliki oleh implementor. d. Model George Edward III Adapun empat variabel yang memengaruhi implementasi kebijakan adalah Tangkilisan, 2003: 12-14: 1. Komunikasi Wilbur schramm dalam Nugroho, 2004:14 yang memulai gagasan bahwa communication berasal dari kata communis yang berasal dari kata dasar common. Artinya, tatkala berkomunikasi, maka yang hendak dicapai adalah mencari “persamaan” dengan yang lain. Komunikasi memerlukan komunikator penyampai pesan dan komunikan penerima pesan. Cooley dalam Nugroho, 2004:13 menggambarkan komunikasi sebagai mekanisme eksistensial manusia untuk berhubungan dengan manusia lain dalam ruang dan waktu yang mereka miliki. Universitas Sumatera Utara Dalam implementasi kebijakan, komunikasi adalah persyaratan pertama untuk berjalannya suatu kebijakan dengan baik. Keputusan kebijakan dan peraturan implementasi mesti disampaikan kepada personalia yang tepat sebelum bisa diikuti. Komunikasi mengenai ukuran implementasi harus diterima dengan jelas. Jika tidak, para implementor akan kacau dengan apa yang harus dilakukan dan mereka akan memiliki diskresi kewenangan untuk mendorong tinjauannya dalam implementasi kebijakan yang mungkin akan jauh dari pandangan si pembuat kebijakan. Selain komunikasi antara pembuat kebijakan dan implementor, komunikasi yang baik juga diperlukan antara implementor dan masyarakat karena komunikasi yang kurang baik menyebabkan penolakan masyarakat terhadap kebijakan yang akan dijalankan. Setiap implementor harus memahami apa yang dilakukan juklak petunjuk pelaksanaan dan konsisten pada juklak tersebut, sering ditemukan hambatan dalam penyampaian informasi pada hierarkhi organisasi yang berlapis-lapis, semakin baik komunikasi akan semakin baik implementasi, implementor juga diharapkan mengurangi distorsi informasi dan menjaga transparansi peraturan. 2. Sumber daya Sumber daya adalah segala sesuatu yang dipakai untuk mewujudkan suatu kegiatan. Sumber daya dapat berupa sumber daya alam dan sumber daya manusia. Dalam hal implementasi kebijakan, sumber daya yang dimaksud adalah sumber daya manusia, dana dan fasilitas yang Universitas Sumatera Utara mendukung lainnya. Sumber daya bisa menjadi faktor kritis di dalam mengimplementasikan kebijakan publik. Sumber daya manusia bisa meliputi jumlah staff yang cukup dan latar belakang pendidikan dengan ketrampilan yang tepat untuk melakukan tugas serta informasinya dan otoritasnya. Dana yang dimaksud adalah besaran anggaran yang dapat digunakan dalam implementasi kebijakan menurut kemampuan pemerintah yang menjalankannya. Sedangkan fasilitas adalah alat-alat yang mendukung dan memudahkan implementor untuk menjalankan kebijakan. 3. Disposisi Disposisi merupakan keadaan dimana implementor tidak mau melakukan sesuai arahan yang dibuat oleh pembuat kebijakan. Disposisi menghalangi implementasi suatu kebijakan jika implementor benar-benar melakukan sesuatu yang jauh dari harapan semula. Dan menjadi hal yang sulit bagi pejabat puncak untuk mengganti implementor yang ada dan untuk mengantisipasi hal itu dilakukan pemberian insentif atau sanksi kepada implementor. Jika implementasi adalah untuk melanjutkan secara efektif, bukan saja mesti para implementor tahu apa yang harus dikerjakan dan memiliki kapasitas untuk melakukan hal ini, melainkan juga mereka mesti berkehendak untuk melakukan suatu kebijakan. 4. Struktur birokrasi Para implementor kebijakan mungkin tahu apa yang harus dikerjakan dan memiliki keinginan dan sumber daya yang cukup untuk melakukannya namun implementor mungkin masih dicegah di dalam Universitas Sumatera Utara implementasi oleh struktur organisasi dimana mereka melayani. Dua karakteristik utama dari birokrasi ini adalah prosedur pengoperasian standar SOP dan fragmentasi. Standar Operasional Prosedur adalah pedoman atau acuan untuk melaksanakan tugas pekerjaan sesuai dengan fungsi dan alat penilaian kinerja instasi pemerintah berdasarkan indikator indikator teknis, administrasif dan prosedural sesuai dengan tata kerja, prosedur kerja dan sistem kerja pada unit kerja yang bersangkutan. Tujuan SOP adalah menciptakan komitment mengenai apa yang dikerjakan oleh satuan unit kerja instansi pemerintahan untuk mewujudkan good governance. Standar operasional prosedur tidak saja bersifat internal tetapi juga eksternal, karena SOP selain dapat digunakan untuk mengukur kinerja organisasi publik, juga dapat digunakan untuk menilai kinerja organisasi publik di mata masyarakat berupa responsivitas, responsibilitas, dan akuntabilitas kinerja instansi pemerintah. Dengan demikian SOP merupakan pedoman atau acuan untuk menilai pelaksanaan kinerja instansi pemerintah berdasarkan indikator-indikator teknis, administratif dan prosedural sesuai dengan tata hubungan kerja dalam organisasi yang bersangkutan. Fragmentasi merupakan pembagian tanggung jawab untuk sebuah bidang kebijakan di antara unit-unit organisasional. Dari antara model-model di atas, penulis menggunakan model implementasi yang dikemukakan oleh George Edward III karena dibandingkan dengan model implementasi yang lainnya, model George Edward III tidak hanya membahas dari sudut pandang antar implementor tapi juga antara implementor Universitas Sumatera Utara dan masyarakat sehingga dinilai paling tepat untuk menganalisis pelaksanaan penanggulangan bencana yang memerlukan kerja sama yang baik antara sesama pelaksana kebijakan juga kerja sama kepada masyarakat dalam melaksanakan kebijakan ini. 1.6.2 Bencana 1.6.2.1 Pengertian Bencana Bencana dalam UU No.24 tahun 2007 adalah peristiwa atau rangkaian peristiwa yang mengancam dan mengganggu kehidupan dan penghidupan masyarakat yang disebabkan, baik oleh faktor alam danatau non-alam maupun faktor manusia, kerusakan lingkungan, kerugian harta benda dan dampak psikologis. Jenis-jenis bencana di Indonesia dapat disimpulkan secara implisit melalui UU No. 242007, yaitu: 1. Bencana alam adalah bencana yang diakibatkan oleh peristiwa atau serangkaian peristiwa yang disebabkan oleh alam antara lain berupa gempa bumi, tsunami, gunung meletus, banjir, kekeringan, angin topan, dan tanah longsor. 2. Bencana non-alam adalah bencana yang diakibatkan oleh peristiwa atau rangkaian peristiwa non-alam yang antara lain berupa kegagalan teknologi, kegagalan modernisasi, epidemi, dan wabah penyakit. 3. Bencana sosial adalah bencana yang diakibatkan oleh peristiwa atau serangkaian peristiwa yang diakibatkan oleh manusia yang meliputi konflik sosial antarkelompok atau antarkomunitas masyarakat, dan teror. Bencana puting beliung dikategorikan termasuk bencana alam. Namun Universitas Sumatera Utara istilah yang digunakan dalam Undang-undang No. 24 Tahun 2007 ialah bencana angin topan bukan angin puting beliung karena angin topan adalah bencana yang memiliki kecepatan dan dampak lebih besar dari pada angin puting beliung.

1.6.2.2 Puting Beliung

Angin adalah udara yang bergerak atau gerakan massa indara yang arahnya horizontal. Angin bergerak dari daerah bertekanan masksimum ke daerah bertekanan minimum Rima, Ratna dan Eko Sujatmiko, 2012: 12. Angin memiliki berbagai macam nama seperti angin tornado, angin siklon, angin topan, puting beliung, dan lain sebagainya. Jenis-jenis angin tersebut sesungguhnya sama namun letak perbedaannya hanya pada kecepatannya dan tempat dimana ia terjadi juga mempengaruhi nama panggilan angin tersebut. Angin siklon adalah angin yang gerakannya berputar menuju pusat. Terjadinya angin siklon disebabkan adanya depresi daerah barometris minimum dikelilingi oleh daerah barometris maksimum. Angin siklon pada belahan bumi utara di sebelah utara khatulistiwa berlawanan dengan jarum jam, sebaliknya di belahan bumi selatan di sebelah selatan khatulistiwa berpusar searah jarum jam. Angin topan adalah siklon tropis yang berkecepatan sangat tinggi. Topan disebut juga angin ribut atau badai Ratna dan Eko, 2012: 12 dan 55. Pengertian angin topan menurut KBBI Kamus Besar Bahasa Indonesia yaitu pusaran angin kencang dengan kecepatan angin 120 kmjam atau lebih yang sering terjadi di wilayah tropis diantara garis balik utara dan selatan, kecuali di daerah-daerah yang sangat berdekatan dengan khatulistiwa. Angin tornado adalah putaran yang kencang dari suatu kolom udara yang terbentuk dari awan cumuliform yang telah menyentuh tanah, biasanya tampak sebagai corong awan Universitas Sumatera Utara funnel cloud dan kerap disertai dengan badai angin dan hujan, petir atau batu es yang memiliki kecepatan lebih dari 480 kmjam, rata-rata 175 kmjam atau lebih di sekitar pusat dapat mencapai 100-200 meterjam, dengan ketinggian ± 75 m, diameter umumnya berkisar antara puluhan hingga ratusan meter, pada belahan bumi utara sebagian besar tornado berpusar berlawanan dengan jarum jam, sebaliknya di belahan bumi selatan berpusar searah jarum jam dan hanya terjadi dalam beberapa menit saja. Di Indonesia, angin tornado lebih dikenal sebagai angin puting beliung ada juga yang menyebutkannya sebagai angin Leysus di daerah Jawa, di daerah Sumatera disebut Angin Bohorok dan masih ada sebutan lainnya diakses dalam http:abdullahsiregar92.blogspot.com . Angin puting beliung termasuk dalam satu cuaca ekstrim yang merupakan akibat dari pemanasan global. Angin puting beliung pada umumnya terjadi selama masa pergantian musim kemarau dan musim hujan. Puting beliung dengan kecepatan yang tinggi dapat menyebabkan kerusakan pada atap rumah, kegemparan, medan listrik dan pohon tumbang National Disaster Management Plan 2010-2014. Kamus Besar Bahasa Indonesia KBBI memberikan pengertian tentang berbagai jenis angin. Pada kata “angin”, disebutkan bahwa angin topan sama dengan angin puting beliung. Namun pada entri topan disebutkan bahwa topan sama dengan angin ribut badai. Sedangkan, angin ribut didefinisikan sebagai gerakan udara yang kecepatannya antara 32 dan 37 knot mil per jam. Namun pada kata badai, dipaparkan bahwa badai adalah angin kencang yang menyertai cuaca buruk yang datang dengan tiba-tiba berkecepatan antara 64 dan 72 knot diakses dalam http:abdullahsiregar92.blogspot.com. Universitas Sumatera Utara Puting adalah bagian pangkal pisau yang runcing dan dibenamkan ke dalam tangkai hulu, sedangkan beliung adalah perkakas tukang kayu, yang rupanya seperti kapak dengan mata melintang tidak searah dengan tangkainya. Puting beliung adalah bagian pangkal beliung yang runcing yang dibenamkan ke dalam tangkainya diakses dalam http:abdullahsiregar92.blogspot.com . Oleh karena itu, angin topan sering dipanggil dengan sebutan angin puting beliung karena bentuk angin tersebut yang seperti puting beliung. Puting beliung diakses dalam http:geo.ugm.ac.idwaspadai-puting- beliung adalah angin yang berputar dengan kecepatan lebih dari 60-90 kmjam yang berlangsung 5-10 menit akibat adanya perbedaan tekanan sangat besar dalam area skala sangat lokal yang terjadi di bawah atau di sekitar awan Cumulonimbus Cb. Gejala Awal Puting Beliung adalah: 1. Udara terasa panas dan gerah sumuk. 2. Di langit tampak ada pertumbuhan awan Cumulus awan putih bergerombol yang berlapis-lapis. 3. Di antara awan tersebut ada satu jenis awan mempunyai batas tepinya sangat jelas bewarna abu-abu menjulang tinggi yang secara visual seperti bunga kol. 4. Awan tiba-tiba berubah warna dari berwarna putih menjadi berwarna hitam pekat awan Cumulonimbus. 5. Ranting pohon dan daun bergoyang cepat karena tertiup angin disertai angin kencang sudah menjelang. 6. Durasi fase pembentukan awan, hingga fase awan punah berlangsung paling lama sekitar 1 jam. Karena itulah, masyarakat agar tetap waspada Universitas Sumatera Utara selama periode ini. Dampak dan besarnya badai tornado dapat dikategorikan berdasarkan Skala Fujita F-Skala atau Skala Fujita-Pearson. Skala ini adalah skala untuk menggambarkan intensitas tingkatan tornado, terutama didasarkan pada kerusakan yang ditimbulkan tornado pada manusia, bangunan dan vegetasi. Skala ini diperkenalkan pada tahun 1971 oleh Tetsuya Fujita dari Universitas Chicago. Berikut adalah skala angin puting beliung berdasarkan Skala Fujita: 1. F5, Kecepatan angin 419–512 kmjam Kerusakan yang luar biasa dapat ditimbulkan oleh tornado jenis ini. Bangunan-bangunan yang memiliki struktur beton baja bertulang seperti rumah, gedung dll tercerabut hingga pondasinya. Tingkat kerusakan yang ditimbulkan jalur tornado tersebut bisa mencapai 1100 m bahkan lebih dari itu, dengan laju mencapai 100 km lebih. Namun demikian persentasi kemunculan tornado ini termasuk jarang. 2. F4, Kecepatan angin 333–418 kmjam Dampak yang ditimbulkan tidak jauh berbeda dengan dampak tornado F5. Beberapa tornado yang mencapai kecepatan angin lebih dari 300- 480 kmjam memiliki lebar lebih dari satu mil 1.6 km dan dapat bertahan di permukaan dengan lebih dari 100 km. Frekuensi kemunculannya 1,1. 3. F3, Kecepatan angin 254–332 kmjam Kerusakan parah yang diciptakan tornado jenis ini, adalah atap dan beberapa dinding rumah sobek, pohon yang tercabut, dan gedung Universitas Sumatera Utara pencakar langit bengkok. Frekuensi kemunculannya terbilang sering, mencapai 4,9. 4. F2, Kecepatan angin 181–253 kmjam Kerusakan yang signifikan dengan bingkai atap rumah robek dengan jendela pecah dan hancur, mobil terlempar, dan pohon besar tumbang. Persentasi 19,4 kemunculannya, menjadi ancaman tersendiri di daerah- daerah yang rawan tornado. 5. F1, Kecepatan angin 117–180 kmjam Dampak kerusakannya terbilang sedang dengan intensitas kemunculannya 35,6. Diawali dengan kecepatan angin yang bergemuruh, atap-atap rumah berterbangan dan mobil-mobil bergeser terdorong. 6. F0, Kecepatan angin 64–116 kmjam Beberapa hal yang sering terjadi adalah kerusakan pada cerobong- cerobong asap rumah dengan cabang-cabang pohon patah. Papan-papan reklame yang rusak. Tipikal tornado jenis ini sering kali masyarakat Indonesia menyebutnya dengan angin puting beliung. Frekuensinya sangat sering 38,9 dewasa ini, dengan menimpa hampir sebagian wilayah di Indonesia sebagai anomali cuaca. Universitas Sumatera Utara Gambar 1.2 Wilayah Rawan Bencana Angin Puting Beliung Sumber: National Disaster Plan 2010-2014 Gambar 1.2 menunjukan bahwa Indonesia memiliki potensial terjadinya angin puting beliung baik pada wilayah sumatera bagian utara dan wilayah di Indonesia Timur. Puting beliung yang terjadi di Sumatera bagian utara berasal dari India

1.6.3 Penanggulangan Bencana

Penyelenggaraan manajemen penanggulangan bencana dalam UU No.24 tahun 2007 adalah serangkaian upaya yang meliputi penetapan kebijakan pembangunan yang berisiko timbulnya bencana, kegiatan pencegahan bencana, tanggap darurat dan rehabilitasi. Penyelenggaraan penanggulangan bencana terdiri atas 3 tiga tahap meliputi: pra-bencana, saat tanggap darurat dan pasca-bencana. Penyelenggaraan penanggulangan bencana pada tahap pasca-bencana meliputi rehabilitasi dan rekonstruksi. Universitas Sumatera Utara Gambar 1.3 Paradigma Siklus bencana PARADIGMA SIKLUS BENCANA Rencana Kontingensi Kajian darurat Peringatan dini Rencana operasional Bantuan darurat Perencanaan kesiapan Pemulihan Mitigasi Rehabilitasi Rencana manajemen Rekonstruksi Pencegahan Pembangunan kembali Sumber: Pujiono dalam Dwiyanto. 2003 Gambar 1.3 menjelaskan bahwa penganggulangan bencana mencakup tahapan persiapan bencana prabencana, penanganan saat terjadi bencana tanggap darurat dan pascabencana. persiapan bencana prabencana dilakukan untuk menghadapi kemungkinan timbulnya bahaya dari bencana yaitu pencegahan dan mitigasi mitigasi dan rencana manajemen pencegahan. Kegiatan yang dilakukan adalah pengadaan perangkat keras misalnya alat berat, alat angkut pengungsian, alat pengusung dan tanda peringatan bahaya dan segala kegiatan yang bertukuan memperkecil kerugian yang timbul akibat peristiwa bencana. Pada tahap ini sering kali pemerintah lengah dalam melakukannya padahal seandainya pemerintah melaksanakan tahapan ini dengan baik akan dapat menekan angka kerugian material dan non material yang diderita Penanganan saat terjadi bencana atau tanggap darurat dalah semua kegiatan yang dilakukan ketika bencana melanda, yang tujuannya adalah Kesiapsiagaan Pengkajian, Koordinasi, Manaj. Informasi, Mobilisasi sumber, Keterkaitan Nas dan Int Tanggap Darurat Pencegahan dan Mitigasi Pascadarurat Universitas Sumatera Utara menyelamatkan korban manusia jiwa-raga dan harta-benda meliputi evakuasi korban ke tempat penampungan sementara, pendataan korban dan distribusi bantuan. Pada masa tanggap darurat dilakukan kajian darurat, rencana operasional dan bantuan darurat. Pasca-darurat yang terdiri dari pemulihan, rehabilitasi perbaikan dan perfungsian kembali kondisi sosial dan kondisi fisik pada masyarakat dan rekonstruksi. Kegiatan yang tujuannya memulihkan kembali kemampuan masyarakat yang terkena bencana hingga kondisi fisik dan non-fisik masyarakat dapat kembali pulih seperti sebelum terjadi bencana bahkan menuju kondisi yang lebih baik dari sebelumnya. Gambar 1.4 Model Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana Fungsi Koordinasi Sumber: Pujiono dalam Dwiyanto. 2003 Gambar 1.4 merupakan model penyelenggaraan penanggulangan bencana yang menjelaskan setiap tahapan penanggulangan bencana tidak dapat dipisahkan secara nyata ketat dan kaku tetapi di antara tahapan tersebut saling berhubung Tidak ada bencana Perencenaan penanggulangan bencana Pengurangan risiko bencana Pencegahan Persyaratan analisis risiko bencana Penegakan rencana tata ruang Pendidikan dan pelatihan Persyaratan standard teknis Pemulihan Rehabilitasi dan Rekonstruksi Pada saat darurat 1. Kajian kilat 2. Penetapan status bencana 3. SAR 4. Pemenuhan kebutuhan dasar 5. Perlindungan kelompok rentan 6. Pemulihan sarana kunci Kesiapsiagaan - Mitigasi - Kesiapan - Peringatan dini Universitas Sumatera Utara dan bergantung. Upaya penanggulangan bencana juga merupakan tanggung jawab bersama bahkan tiap fungsi-fungsi pemerintahan dapat berganti sesuai dengan peran yang harus dimainkan: yakni fungsi koordinasi pada saat tahap kesiapsiagaan, tahap tidak ada bencana dan tahap pemulihan; menjadi fungsi komando saat darurat. Kegiatan-kegiatan yang bisa digunakan selama tidak ada bencana tetapi bisa mengurangi risiko jika sewaktu-waktu bencana terjadi antara lain: penyusunan peraturan tata ruang, prasyarat bangunan dan aturan penyelamatan korban, pelatihan kepada masyarakat untuk memahami bencana dan cara perlindungannya, pembuatan jalan evakuasi dan tempat pengungsian dan lain-lain. 1.6.4 Sistem Perundangan Legislasi Manajemen Bencana UU No.242007 merupakan peraturan tertinggi yang memberikan kepastian hukum sistem penanggulangan bencana di Indonesia. Undang-undang No. 24 tahun 2007 terdiri dari 8 bab dan 12 pasal. Aturan main tentang pelaksanaan sistem penanggulangan bencana semakin jelas dengan dikeluarkannya empat aturan turunan UU No. 242007 dalam bentuk Peraturan Presiden Perpres dan Peraturan Pemerintah PP, yaitu: a. Peraturan Presiden No. 082008 tentang Badan Nasional Penanggulangan Bencana. b. Peraturan Pemerintah No. 212008 tentang Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana. c. Peraturan Pemerintah No. 222008 tentang Pendanaan dan Pengelolaan Bantuan Bencana d. Peraturan Pemerintah Nomor 83 tahun 2005 tentang Tanggap Darurat Universitas Sumatera Utara Untuk mendukung peraturan tingkat nasional tersebut, di tingkat daerah diterbitkan peraturan daerah mengenai Penanggulangan Bencana di Daerah dan Pembentukan BPBD. Selain itu di tingkat daerah pengaturan mengenai penanggulangan bencana muncul dalam bentuk Peraturan Gubernur, Bupati atau Walikota.

1.6.4.1 Badan Penanggulangan Bencana Daerah BPBD

Menurut Peraturan Presiden No. 83 Tahun 2005, Pemerintah bekerja sama dengan Bakornas Badan Koordinasi Nasional, Satkorlak Satuan Koordinasi Pelaksana dan Satlak Satuan Pelaksana dalam menanggulangi setiap bencana yang terjadi di Indonesia. Namun dengan adanya Undang-Undang No. 24 Tahun 2007, penanggulangan bencana di Indonesia dilakukan oleh BNPB Badan Nasional Penanggulangan Bencana dan Badan Penanggulangan Bencana Daerah BPBD. BPBD diakses melalui http:bpbd.sumutprov.go.idtupoksi.php adalah badan koordinasi yang dipakai BNPB untuk memudahkan melakukan penanggulangan bencana di daerah. Badan Penanggulangan Bencana Daerah Provinsi Sumatera Utara mempunyai tugas pokok membantu dan memberikan dukungan teknis administrasi dan operasional di bidang kesiapsiagaan, tanggap darurat, dan pasca bencana. Adapun fungsi dari Badan Penanggulangan Bencana Daerah Provinsi Sumatera Utara adalah : 1. Perumusan dan penetapan kebijakan penanggulangan bencana dan penanganan pengungsi dengan bertindak cepat dan tepat, efektif dan efisien 2. Pengkoordinasian pelaksanaan kegiatan penanggulangan bencana secara terencana, terpadu dan menyeluruh Universitas Sumatera Utara 3. Pemantauan dan mengevaluasi penyelenggaraan penanggulangan bencana daerah 4. Pelaksanaan pelayanan administrasi internal dan eksternal Saat ini BPBD telah ada pada hampir semua kabupatenkota di Sumatera Utara kecuali di kabupaten Deli Serdang, Karo dan Padang Sidempuan. Namun sampai saat ini belum terdapat BPBD di Deli Serdang sehingga proses penanggulangan bencana dilakukan melalui Badan Kesatuan Bangsa, Politik dan Perlindungan Masyarakat Bakesbangpol-Linmas yang akan mengkoordinir dinas-dinas yang terkait seperti Dinas Sosial.

1.6.4.2 Badan Kesatuan Bangsa, Politik dan Perlindungan Masyarakat Bakesbangpol-Linmas

Berdasarkan Permendagri Nomor 39 Tahun 2011 sebagai perubahan atas Permendagri Nomor 44 Tahun 2009 yang intinya mengamanahkan kepada pemerintah daerah dapat melakukan kerjasama program dengan ormas dan lembaga nirlaba lainnya dalam bidang kesatuan bangsa dan politik dalam negeri. Tugas badan ini adalah untuk optimalisasi pembentukan karakter nation building, penguatan cinta tanah air, revitalisasi nilai-nilai patriotism dan nasionalisme, memperkokoh jati diri dan daya saing bangsa. Adapun yang menjadi visi dari badan ini adalah “Terwujudnya Persatuan dan Kesatuan Bangsa, Politik serta Perlindungan Masyarakat Provinsi Sumatera Utara yang demokratis, dinamis dan tentram melalui penguatan institusi dan peningkatan koordinasi”. Dimana misi yang diangkat adalah: 1. Meningkatkan wawasan kebangsaan masyarakat Sumatera Utara untuk memperkokoh persatuan dan kesatuan; Universitas Sumatera Utara 2. Mendorong peningkatan situasi dan kondisi aman, tentram, dan tertib dalam kehidupan masyarakat di Sumatera Utara; 3. Mendorong peningkatan peran supra dan infrastruktur politik dalam pembangunan demokrasi; 4. Meningkatkan kemampuan Aparatur Pemerintah, satuan linmas dan masyarakat dalam Penanganan ketentraman berbasis masyarakat. Badan Kesatuan Bangsa dan Politik memiliki 4 bidang yaitu bidang ideology dan kewaspadaan bangsa, bidang pembinaan kewaspadaan nasional, bidang pembinaan politik dalam negeri dan bidang perlindungan masyarakat. Untuk menjalankan fungsi koordinir penanggulangan bencana dikerjakan oleh bidang perlindungan masyarakat. Hal tersebut dapat dilihat dari gambar berikut ini: Gambar 1.5 Struktur Organisasi Badan Kesatuan Bangsa, Politik dan Perlindungan Masyarakat Sumber:http:bakesbang.provsu.go.id Universitas Sumatera Utara

1.7 Definisi Konsep

Konsep merupakan istilah dan definisi yang digunakan untuk menggambarkan secara abstrak suatu kejadian, keadaan, kelompok atau individu yang menjadi pusat penelitian ilmu sosial. Melalui konsep kemudian peneliti diharapkan dapat menyederhanakan pemikirannya dengan menggunakan suatu istilah untuk beberapa kejadian yang berkaitan dengan yang lainnya Singarimbun, 1995:33. Untuk dapat menemukan batasan yang lebih jelas maka dapat menyerdehanakan pemikiran atas masalah yang sedang penulis teliti, maka peneliti mengemukakan konsep antara lain: 1. Implementasi kebijakan adalah proses untuk melaksanakan kebijakan yang membutuhkan koordinasi sumber daya yang terlibat dan masyarakat supaya mencapai hasil yang diharapkan. 2. Penanggulangan bencana adalah serangkaian upaya yang meliputi penetapan kebijakan pembangunan yang berisiko timbulnya bencana, termasuk kegiatan prabencana, tanggap darurat dan pascabencana. 3. Bencana puting beliung adalah bencana alam berupa angin yang berputar dengan kecepatan lebih dari 60-90 kmjam yang berlangsung 5-10 menit akibat adanya perbedaan tekanan sangat besar dalam area skala sangat lokal yang terjadi di bawah atau di sekitar awan Cumulonimbus Cb. Puting beliung dikategorikan sebagai angin topan dalam Undang-undang No. 24 Tahun 2007 dikarenakan angin topan dan angin puting beliung memiliki definisi yang sama namun angin topan memiliki kecepatan dan dampak yang lebih besar. Universitas Sumatera Utara 4. Implementasi penanggulangan bencana puting beliung adalah pelaksanaan kebijakan yang menyangkut penanggulangan masyarakat baik pada masa prabencana, saat tanggap darurat dan pascadarurat yang dilakukan BPBD Sumatera Utara bekerja sama dengan Dinas Sosial Deli Serdang. Model implementasi yang dipakai penulis dalam penelitian ini adalah model implementasi George Edward III yang memiliki empat indikator yaitu komunikasi, sumber daya, disposisi dan struktur birokrasi.

1.8 Sistematika Penulisan