rumah rusak berat diakses secara online melalui http:regional.kompas.comread2012100704045833Angin.Puting.Beliung.Ha-
ncurkan.34.Rumah.di.Deliserdang.Sayangnya pemerintah tidak tanggap terhadap bencana yang sedang terjadi pada daerah tersebut sehingga muncul pemberitaan
bahwa tiga hari pasca peristiwa bencana angin puting beliung melanda 2 kecamatan, Kutalimbaru dan Sunggal, Kabupaten Deliserdang, Sumatera Utara,
puluhan korban masih terabaikan, alias belum menerima bantuan dalam materil dari pemerintah setempat. Perbaikan 54 rumah warga yang rusak akibat diterpa
angin puting beliung memang sudah mulai dilakukan secara gotong royong dengan menggunakan swadaya masyarakat dikutip melalui
http:www.dnaberita.comberita-75234-korban-puting-beliung-di-deliserdang- harapkan-bantuan.html.
Melalui penjelasan di atas dapat dilihat bahwa terjadi beberapa masalah dalam proses penanggulan bencana baik dari pra-bencana, saat tanggap bencana
bahkan pada pasca-bencana. Maka penulis mengambil judul tentang
“Implementasi Penanggulangan Bencana Puting Beliung pada Desa Sei Mencirim, Kecamatan Kutalimbaru, Kabupaten Deli Serdang
”.
1.2 Fokus Penelitian
Untuk memudahkan penulis di dalam melakukan penelitian maka penulis menetapkan fokus penelitian. Pembatasan dalam penelitian kualitatif lebih
didasarkan pada tingkat kepentingan masalah yang akan dipecahkan, selain juga faktor keterbatasan tenaga, dana dan waktu. Suatu masalah dikatakan penting
apabila masalah tersebut harus dipecahkan melalui penelitian sehingga tidak menimbulkan masalah baru. Fokus masalah dalam penelitian ini adalah hal-hal
Universitas Sumatera Utara
yang dilakukan dalam pelaksanaan penanggulangan bencana baik dalam tahap prabencana, tanggap darurat dan pascabencana pada daerah bencana puting
beliung di Desa Sei Mencirim, Kecamatan Kutalimbaru, Deli Serdang.
1.3 Rumusan Masalah
Berdasarkan uraian yang telah dikemukakan pada latar belakang, maka
yang menjadi rumusan masalah dalam penelitian ini adalah: “Bagaimanakah Implementasi Penanggulangan Bencana Puting Beliung di Desa Sei
Mencirim, Kecamatan Kutalimbaru, Kabupaten Deli Serdang?” 1.4 Tujuan Penelitian:
Adapun yang menjadi tujuan dari penelitian ini adalah untuk mengetahui pelaksanaan penanggulangan bencana putting beliung di Desa Sei Mencirim,
Kecamatan Kutalimbaru, Kabupaten Deli Serdang.
1.5 Manfaat Penelitian
Adapun manfaat yang diharapkan dalam penelitian ini adalah sebagai berikut:
1. Secara subyektif, penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat untuk
meningkatkan dan mengembangkan kemampuan berpikir ilmiah, sistematis dan metodologi suatu karya ilmiah guna memperkaya khazanah
ilmu pengetahuan dan wawasan mengenai penanggulangan bencana. 2.
Secara praktis, penelitian ini diharapkan dapat memberikan masukan yang sangat berharga pada pemerintah dan pihak-pihak yang terkait dalam
proses penanggulangan bencana alam.
Universitas Sumatera Utara
3. Secara akademis, penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi
baik secara langsung maupun tidak langsung bagi kepustakaan Departemen Ilmu Administrasi Negara.
1.6 Kerangka Teori
Menurut Kerlinger dalam Singarimbun 1995: 37 teori adalah serangkaian asumsi, konsep, definisi dan proporsi untuk menerangkan suatu fenomena sosial
secara sistematis dengan cara merumuskan hubungan antar konsep dan kerangka teori disusun sebagai landasan berpikir untuk menunjukan perspektif yang
digunakan dalam memandang fenomena sosial yang menjadi obyek penelitian. Kerangka teori dalam Arikunto 2002: 92 adalah bagian dari penelitian, tempat
peneliti memberikan penjelasan tentang hal-hal yang berhubungan dengan variabel atau pokok, sub-variabel, atau pokok masalah yang ada dalam penelitian.
Sebagai landasan berpikir dalam menyelesaikan atau memecahkan masalah yang ada, perlu adanya pedoman teoritis yang dapat membantu dan
sebagai bahan referensi dalam penelitian. Kerangka teori ini diharapkan memberikan pemahaman yang jelas dan tepat bagi peneliti dalam memahami
masalah yang diteliti. Adapun kerangka teori dalam penelitian ini sebagai berikut:
1.6.1 Implementasi Kebijakan 1.6.1.1 Pengertian Kebijakan
Menurut Thomas R. Dye, kebijakan adalah suatu pilihan pemerintah untuk menentukan langkah untuk “berbuat” atau “tidak berbuat”. Lasswel dan Kaplan
melihat kebijakan itu sebagai “sarana” untuk mencapai “tujuan”. Kebijakan itu tertuang dalam “program” yang diarahkan kepada pencapaian “tujuan”, “nilai”,
dan “praktek”. Sehingga dapat dirumuskan bahwa kebijakan publik adalah
Universitas Sumatera Utara
serangkaian tindakan yang ditetapkan dan dilaksanakan oleh pemerintah dengan tujuan tertentu demi kepentingan masyarakat Solly Lubis, 2007: 6 dan 9.
James E. Anderson mendefinisikan kebijakan publik sebagai kebijakan yang ditetapkan oleh badan-badan dan aparat pemerintah. Dalam pandangan
David Easton, ketika pemerintah membuat kebijakan publik, ketika itu pula pemerintah mengalokasikan nilai-nilai kepada masyarakat, karena setiap
kebijakan mengandung seperangkat nilai Subarsono, 2005: 2-3. Dari penjelasan di atas dapat dikatakan bahwa penanggulangan bencana
adalah suatu kebijakan publik yang dilakukan pemerintah untuk mengurangi dampak negatif bencana baik secara material dan non material yang kemudian
diaplikasikan dalam bentuk program-program seperti program Desa Tanggap Bencana.
1.6.1.2 Pengertian Implementasi Kebijakan
Secara Etimologis, implementasi dalam kamus besar webster, to implement mengimplementasikan berati to provide the means for carrying out
menyediakan sarana untuk melaksanakan sesuatu; dan to give practical effect to untuk menimbulkan dampakakibat terhadap sesuatu Webster dalam Wahab,
2008:64. Sedangkan, Patton dan Sawicky dalam Tangkilisan, 2003:9 menunjukan bahwa implementasi berkaitan dengan berbagai kegiatan yang
diarahkan untuk merealisasikan program, dimana posisi ini eksekutif mengatur cara untuk mengorganisir dan menerapkan kebijakan yang telah diseleksi.
Mazmanian Paul Sabatier mengatakan: “Implementation is the carrying out of basic policy decision usually incorporated in a statute but which can also
take the form of important executive orders or court decisions” implementasi
Universitas Sumatera Utara
adalah pelaksanaan keputusan kebijakan dasar, biasanya dalam bentuk undang- undang, namun bisa pula berbentuk perintah atau petunjuk eksekutif atau
keputusan badan peradilan. “Ideally that decision identifies the problems to be addressed, stipulatesthe objectives to be pursued and in a variety of ways,
structures the implementation process” yang berarti: idealnya TUS tersebut mengidentifikasikan masalah yg dihadapi, menyebut secara tegas tujuan yg
hendak dicapai dan berbagai cara untuk menstrukturkan mengatur proses implementasinya. Secara lebih konkrit Mazmanian Sabatier menyatakan
bahwa fokus perhatian dalam implementasi yaitu memahami apa yg senyatanya terjadi sesudah suatu program dinyatakan berlaku.
Implementasi merupakan salah satu tahapan dalam siklus kebijakan publik. Implementasi kebijakan adalah tahap pembuatan di antara pembentukan sebuah
kebijakan – seperti halnya pasal-pasal sebuah undang-undang legislatif, pengeluaran sebuah peraturan eksekutif, pelolosan keputusan pengadilan, atau
keluarnya standar peraturan - dan konsekuensi dari kebijakan bagi masyarakat yang mempengaruhi beberapa aspek kehidupannya Tangkilisan, 2003:3.
Implementasi kebijakan yaitu proses untuk melaksanakan kebijakan supaya mencapai hasil.
Implementasi kebijakan merupakan tahap terpenting dari siklus kebijakan. Tanpa implementasi kebijakan tak akan bisa mewujudkan hasilnya. Namun,
implementasi bukanlah proses yang sederhana, tetapi sangat kompleks dan rumit. Implementasi dipengaruhi oleh berbagai variabel, baik variabel individual maupun
organisasional. Benturan kepentingan antar aktor baik administrator, petugas lapangan, maupun sasaran sering terjadi dimana selama implementasi sering
Universitas Sumatera Utara
terjadi beragam interprestasi atas tujuan, target maupun strateginya. Dalam proses ini sering terdapat mekanisme insentif dan sanksi agat implementasi suatu
kebijakan dapat berjalan dengan baik Subarsono, 2005:12. Sementara itu Hogwood dan Gunn yang dikutif oleh Wahab 1990:61-62
dalam bukunya yang berjudul “Analisis Kebijaksanaan dari Formulasi ke Implementasi Kebijaksanaan Negara” telah membagi pengertian kegagalan
kebijakan dalam dua kategori, yaitu: 1. Non implementation tidak terimplementasikan, mengandung arti bahwa
suatu kebijakan tidak dilaksanakan sesuai dengan rencana, mungkin karena pihak-pihak yang terlibat dalam pelaksanaannya tidak mau
bekerjasama, atau mereka sudah bekerja secara tidak efisien, bekerja setengah hati, atau kemungkinan permasalahan yang digarap diluar
jangkauan kemampuannya, sehingga betapa gigihnya usaha mereka, hambatan-hambatan yang ada tidak sanggup ditangulangi. Akibatnya,
implementasi yang efektif sulit untuk dipenuhi.
2. Unsuccesful implementation dimana implementasi yang tidak berhasil biasanya terjadi manakala suatu kebijakan tertentu telah dilaksanakan
sesuai dengan rencana, namun mengingat kondisi eksternal ternyata tidak menguntungkan sehingga kebijakan tersebut tidak berhasil dalam
mewujudkan dampak atau hasil akhir yang dikehendaki.
Secara langsung maupun tidak langsung, kegagalan keberhasilan impelementasi mempengaruhi proses implementasi lainnya karena kebijakan
merupakan siklus yang tak dapat dipisahkan. Hal itu dapat dilihat dari gambar 1.1
di bawah ini:
Universitas Sumatera Utara
Gambar 1.1 Siklus kebijakan publik
Sumber: Said. 2002
1.6.1.3 Pendekatan Implementasi Kebijakan
Dalam memperlancar proses implementasi kebijakan, harus dilakukan pendekatan. Pendekatan ini dilakukan para implementor kepada beberapa hal
yang terkait dalam implementasi kebijakan. Terdapat empat pendekatan yang dapat dilakukan yaitu pendekatan struktural, pendekatan prosedural, pendekatan
kejiwaan dan pendekatan politik. Pendekatan struktural adalah pendekatan yang melihat peran institusi atau
organisasi sebagai sesuatu yang menentukan sehingga perlu dilakukan bersama dengan proses penataan institusi. Pendekatan prosedural atau manajerial yang
melihat bahwa langkah-langkah yang ditempuh dalam pelaksanaan ialah hal yang Penyusunan
Agenda
Formulasi dan Legitimasi
Impelementasi Kebijakan
Kebijakan Baru
Evaluasi Implementasi, Kinerja dan Dampak
Kinerja dan Dampak Kebijakan
Tindakan Kebijakan
Kebijakan Agenda
Pemerintah
Universitas Sumatera Utara
terpenting dan biasa dikenal dalam konsep PPBS Planning, Progrraming, Budgeting and Supervision atau PERT Progrraming, Evaluation and Review
Technique. Pendekatan kejiwaan berhubungan penerimaan atau penolakan masyarakat atas suatu kebijakan. Penerimaan masyarakat tidak sekedar ditentukan
oleh isi atau substansi kebijakan tetapi juga oleh pendekatan dalam menyampaikan dan cara melaksanakannya. Pendekatan politik melihat
pelaksanaan kebijakan tidak dapat dilepaskan dari politik baik pengertian umum sebagai pencerminan dari persaingan antar kekuatan politik sebagai kekuatan dan
pengaruh dalam organisasi atau antar instansi, yang dapat disebut politik dalam birokrasi Said, 2002: 202-206.
1.6.1.4 Model-model Implementasi Kebijakan
Model adalah sebuah kerangka sederhana yang merupakan sebuah usaha untuk memudahkan penjelasan terhadap suatu fenomena. Dalam implementasi ada
beberapa faktor atau variabel yang memengaruhinya. Banyak kesulitan yang akan ditemui jika fenomena sosial harus dijelaskan dengan konsep yang abstrak. Oleh
karena itu, model diperlukan untuk menyampaikan fenomena yang rumit dan kompleks, dengan tujuan menyamakan persepsi terhadap suatu fenomena
Indiahono, 2009: 19. Berikut model-model implementasi kebijakan yang biasa digunakan dalam pelaksanaan suatu kebijakan:
a. Model Gogin
Untuk mengimplementasi kebijakan model Gogin dapat mengidentifikasi variabel-variabel yang mempengaruhi tujuan-tujuan formal
pada keseluruhan implementasi yakni bentuk dan isi kebijakan, kemampuan organisasi, dan pengaruh lingkungan Tangkilisan, 2003.
Universitas Sumatera Utara
Bentuk dan isi kebijakan berbicara mengenai kemampuan suatu kebijakan membuat struktur dalam proses implementasi. Hal itu berarti
kebijakan tersebut dengan jelas menjelaskan setiap struktur bagan impelementor yang menjalankan sehingga tidak terdapat kebingungan dalam
menentukan orang yang paling tepat dalam memutuskan suatu keputusan bila diperlukan dalam mengimplementasi kebijakan tersebut.
Kebijakan dapat diimpelentasi dengan baik jika implementor mampu mengorganisasi segala sumber daya berupa dana maupun intensif lainnya
yang dapat mendukung implementasi secara efektif. Selain itu pengaruh lingkungan dari masyarakat berupa karakteristik, motivasi, kecendrungan
hubungan antara warga masyarakat termasuk pola komunikasinya juga mempengaruhi dalam proses implementasi.
b. Model Grindle
Grindle menciptakan model implementasi sebagai kaitan antara tujuan kegiatan dan hasil-hasilnya. Keberhasilan implementasi dipengaruhi oleh dua
variabel besar yakni isi kebijakan dan lingkungan kebijakan. Variabel isi kebijakan mencakup bobot kelompok sasaran, tipe manfaat, derajat
perubahan, letak pengambilan keputusan, impelementor dan sumber daya. Sedangkan, variabel dalam lingkungan kebijakan adalah kekuasaan,
kepentingan dan strategi karakteristik lembaga, kepatuhan dan daya tanggap kelompok sasaran Subarsono, 2005: 93.
Variabel isi kebijakan berisi tentang sejauh mana kepentingan- kepentingan masyarakat yang menjadi kelompok sasaran atau target groups
termuat dalam kebijakan tersebut. Apakah seluruh kepentingan masyarakat
Universitas Sumatera Utara
sudah termuat di dalamnya atau kebijakan tersebut hanya berisi kepentingan menurut persepsi pemerintah sehingga tidak dapat menjawab kebutuhan
masyarakat. Tipe-tipe manfaat yang diterima target groups melalui kebijakan
tersebut memang sesuai kebutuhan kelompok itu. Derajat perubahan mengenai sejauhmana perubahan yang diinginkan dari suatu kebijakan
kebijakan itu diimplementasikan atau justru tidak menunjukan perubahan apapun terhadap masyarakat. Bahkan perubahan yang timbul ke arah yang
negatif berlawan dengan yang diharapkan pemerintah. Letak pengambilan keputusan juga mempengaruhi dalam
implementasi kebijakan. Kebijakan dapat dilaksanakan dengan baik jika pengambilan keputusan dilakukan oleh bagian yang tepat. Suatu kebijakan
juga menyebutkan implementornya secara rinci sehingga dalam pertanggungjawabannya pun dapat dilakukan dengan benar. Hal yang
terakhir, kebijakan tersebut didukung oleh sumber daya yang mendukung. Selanjutnya adalah pengaruh lingkungan yang mempengaruhi
pelaksanaan kebijakan terdiri dari seberapa kekuasaan, kepentingan dan strategi yang dimiliki aktor yang terlibat dalam implementasi kebijakan. Jika
implementor yang menjalankan memiliki kekuasaan yang cukup besar, secara langsung memberi kemudahan yang lebih dalam menjalankan kebijakan
tersebut. Namun implementasinya juga dipengaruhi karakteristik lembaga
penguasa dan rezim yang sedang berkuasa. Bagaimana penguasa atau rezim
Universitas Sumatera Utara
yang sedang berkuasa tersebut mendukung atau justru menghambat kebijakan tersebut karena tidak sesuai dengan keinginan mereka.
Sekalipun kebijakan telah didukung oleh implementor yang berkuasa dan rezim yang mendukung apabila masyarakat yang menjadikan kelompok
sasaran memiliki tingkat kepatuhan dan daya tanggap yang rendah terhadap kebijakan. Hal itu juga dapat menghambat proses implementasi kebijakan.
c. Model Donal S. Van Meter dan Carl E. Van Horn
Menurut Meter dan Horn ada lima variabel yang mempengaruhi kinerja implementasi, yakni standar dan sasaran kebijakan, sumber daya,
komunikasihubungan antar organisasi karakteristik agen pelaksana, kondisi sosial dan ekonomi serta disposisi implementor Subarsono, 2005: 99-100.
Suatu kebijakan harus memiliki standar dan kebijakan yang jelas dan terukur sehingga dapat direalisasi. Apabila standar dan sasaran kebijakan
kabur, maka akan terjadi multi-interpretasi dan mudah menimbulkan konflik di antara para agen implementasi.
Implementasi kebijakan perlu dukungan baik sumber daya manusia human resources yaitu staf yang memiliki pengetahuan yang sesuai dan
mapan maupun non-manusia non-human resources seperti uang atau alat- alat yang mendukung. Dalam banyak program, implementasi sebuah program
perlu dukungan dan koordinasi dengan instansi lain. Untuk itu diperlukan koordinasi dan kerja sama antar instansi bagi keberhasilan suatu kebijakan.
Karakteristik agen pelaksana mencakup struktur birokrasi, norma- norma dan pola-pola hubungan yang terjadi dalam birokrasi, yang semuanya
itu juga akan memengaruhi implementasi. Kondisi sosial, politik dan
Universitas Sumatera Utara
ekonomi yang mencakup sumber daya ekonomi lingkungan yang dapat mendukung keberhasilan. Hal ini mencakup sejauhmana kelompok
kepentingan memberikan dukungan bagi implementasi kebijakan; karakteristik para partisipan, yakni mendukung atau menolak; bagaimana sifat
opini publik yang ada di lingkungan dan apakah elite politik mendukung implementasi kebijakan.
Variabel yang terakhir ialah disposisi implementor. Disposisi implementor mencakup tiga hal penting yakni respon implementor terhadap
kebijakan yang akan memengaruhi kemamuannya untuk melaksanakan kebijakan, kognisi yakni pemahaman terhadap kebijakan, dan intensitas
disposisi implementor yakni prefensi nilai yang dimiliki oleh implementor. d.
Model George Edward III Adapun empat variabel yang memengaruhi implementasi kebijakan adalah
Tangkilisan, 2003: 12-14: 1.
Komunikasi Wilbur schramm dalam Nugroho, 2004:14 yang memulai gagasan
bahwa communication berasal dari kata communis yang berasal dari kata dasar common. Artinya, tatkala berkomunikasi, maka yang hendak dicapai
adalah mencari “persamaan” dengan yang lain. Komunikasi memerlukan komunikator penyampai pesan dan komunikan penerima pesan. Cooley
dalam Nugroho, 2004:13 menggambarkan komunikasi sebagai mekanisme eksistensial manusia untuk berhubungan dengan manusia lain
dalam ruang dan waktu yang mereka miliki.
Universitas Sumatera Utara
Dalam implementasi kebijakan, komunikasi adalah persyaratan pertama untuk berjalannya suatu kebijakan dengan baik. Keputusan
kebijakan dan peraturan implementasi mesti disampaikan kepada personalia yang tepat sebelum bisa diikuti.
Komunikasi mengenai ukuran implementasi harus diterima dengan jelas. Jika tidak, para implementor akan kacau dengan apa yang harus
dilakukan dan mereka akan memiliki diskresi kewenangan untuk mendorong tinjauannya dalam implementasi kebijakan yang mungkin akan
jauh dari pandangan si pembuat kebijakan. Selain komunikasi antara pembuat kebijakan dan implementor, komunikasi yang baik juga
diperlukan antara implementor dan masyarakat karena komunikasi yang kurang baik menyebabkan penolakan masyarakat terhadap kebijakan yang
akan dijalankan. Setiap implementor harus memahami apa yang dilakukan juklak
petunjuk pelaksanaan dan konsisten pada juklak tersebut, sering ditemukan hambatan dalam penyampaian informasi pada hierarkhi
organisasi yang berlapis-lapis, semakin baik komunikasi akan semakin baik implementasi, implementor juga diharapkan mengurangi distorsi
informasi dan menjaga transparansi peraturan. 2.
Sumber daya Sumber daya adalah segala sesuatu yang dipakai untuk
mewujudkan suatu kegiatan. Sumber daya dapat berupa sumber daya alam dan sumber daya manusia. Dalam hal implementasi kebijakan, sumber
daya yang dimaksud adalah sumber daya manusia, dana dan fasilitas yang
Universitas Sumatera Utara
mendukung lainnya. Sumber daya bisa menjadi faktor kritis di dalam mengimplementasikan kebijakan publik.
Sumber daya manusia bisa meliputi jumlah staff yang cukup dan latar belakang pendidikan dengan ketrampilan yang tepat untuk melakukan
tugas serta informasinya dan otoritasnya. Dana yang dimaksud adalah besaran anggaran yang dapat digunakan dalam implementasi kebijakan
menurut kemampuan pemerintah yang menjalankannya. Sedangkan fasilitas adalah alat-alat yang mendukung dan memudahkan implementor
untuk menjalankan kebijakan. 3.
Disposisi Disposisi merupakan keadaan dimana implementor tidak mau
melakukan sesuai arahan yang dibuat oleh pembuat kebijakan. Disposisi menghalangi implementasi suatu kebijakan jika implementor benar-benar
melakukan sesuatu yang jauh dari harapan semula. Dan menjadi hal yang sulit bagi pejabat puncak untuk mengganti implementor yang ada dan
untuk mengantisipasi hal itu dilakukan pemberian insentif atau sanksi kepada implementor. Jika implementasi adalah untuk melanjutkan secara
efektif, bukan saja mesti para implementor tahu apa yang harus dikerjakan dan memiliki kapasitas untuk melakukan hal ini, melainkan
juga mereka mesti berkehendak untuk melakukan suatu kebijakan. 4.
Struktur birokrasi Para implementor kebijakan mungkin tahu apa yang harus
dikerjakan dan memiliki keinginan dan sumber daya yang cukup untuk melakukannya namun implementor mungkin masih dicegah di dalam
Universitas Sumatera Utara
implementasi oleh struktur organisasi dimana mereka melayani. Dua karakteristik utama dari birokrasi ini adalah prosedur pengoperasian
standar SOP dan fragmentasi. Standar Operasional Prosedur adalah pedoman atau acuan untuk
melaksanakan tugas pekerjaan sesuai dengan fungsi dan alat penilaian kinerja instasi pemerintah berdasarkan indikator indikator teknis,
administrasif dan prosedural sesuai dengan tata kerja, prosedur kerja dan sistem kerja pada unit kerja yang bersangkutan. Tujuan SOP adalah
menciptakan komitment mengenai apa yang dikerjakan oleh satuan unit kerja instansi pemerintahan untuk mewujudkan good governance.
Standar operasional prosedur tidak saja bersifat internal tetapi juga eksternal, karena SOP selain dapat digunakan untuk mengukur kinerja
organisasi publik, juga dapat digunakan untuk menilai kinerja organisasi publik di mata masyarakat berupa responsivitas, responsibilitas, dan
akuntabilitas kinerja instansi pemerintah. Dengan demikian SOP merupakan pedoman atau acuan untuk menilai pelaksanaan kinerja instansi
pemerintah berdasarkan indikator-indikator teknis, administratif dan prosedural sesuai dengan tata hubungan kerja dalam organisasi yang
bersangkutan. Fragmentasi merupakan pembagian tanggung jawab untuk sebuah bidang kebijakan di antara unit-unit organisasional.
Dari antara model-model di atas, penulis menggunakan model implementasi yang dikemukakan oleh George Edward III karena dibandingkan
dengan model implementasi yang lainnya, model George Edward III tidak hanya membahas dari sudut pandang antar implementor tapi juga antara implementor
Universitas Sumatera Utara
dan masyarakat sehingga dinilai paling tepat untuk menganalisis pelaksanaan penanggulangan bencana yang memerlukan kerja sama yang baik antara sesama
pelaksana kebijakan juga kerja sama kepada masyarakat dalam melaksanakan kebijakan ini.
1.6.2 Bencana 1.6.2.1 Pengertian Bencana
Bencana dalam UU No.24 tahun 2007 adalah peristiwa atau rangkaian peristiwa yang mengancam dan mengganggu kehidupan dan penghidupan
masyarakat yang disebabkan, baik oleh faktor alam danatau non-alam maupun faktor manusia, kerusakan lingkungan, kerugian harta benda dan dampak
psikologis. Jenis-jenis bencana di Indonesia dapat disimpulkan secara implisit melalui UU No. 242007, yaitu:
1. Bencana alam adalah bencana yang diakibatkan oleh peristiwa atau serangkaian peristiwa yang disebabkan oleh alam antara lain berupa
gempa bumi, tsunami, gunung meletus, banjir, kekeringan, angin topan, dan tanah longsor.
2. Bencana non-alam adalah bencana yang diakibatkan oleh peristiwa atau rangkaian peristiwa non-alam yang antara lain berupa kegagalan
teknologi, kegagalan modernisasi, epidemi, dan wabah penyakit. 3. Bencana sosial adalah bencana yang diakibatkan oleh peristiwa atau
serangkaian peristiwa yang diakibatkan oleh manusia yang meliputi konflik sosial antarkelompok atau antarkomunitas masyarakat, dan
teror. Bencana puting beliung dikategorikan termasuk bencana alam. Namun
Universitas Sumatera Utara
istilah yang digunakan dalam Undang-undang No. 24 Tahun 2007 ialah bencana angin topan bukan angin puting beliung karena angin topan adalah bencana yang
memiliki kecepatan dan dampak lebih besar dari pada angin puting beliung.
1.6.2.2 Puting Beliung
Angin adalah udara yang bergerak atau gerakan massa indara yang arahnya horizontal. Angin bergerak dari daerah bertekanan masksimum ke daerah
bertekanan minimum Rima, Ratna dan Eko Sujatmiko, 2012: 12. Angin memiliki berbagai macam nama seperti angin tornado, angin siklon, angin topan,
puting beliung, dan lain sebagainya. Jenis-jenis angin tersebut sesungguhnya sama namun letak perbedaannya hanya pada kecepatannya dan tempat dimana ia terjadi
juga mempengaruhi nama panggilan angin tersebut. Angin siklon adalah angin yang gerakannya berputar menuju pusat. Terjadinya angin siklon disebabkan
adanya depresi daerah barometris minimum dikelilingi oleh daerah barometris maksimum. Angin siklon pada belahan bumi utara di sebelah utara khatulistiwa
berlawanan dengan jarum jam, sebaliknya di belahan bumi selatan di sebelah selatan khatulistiwa berpusar searah jarum jam.
Angin topan adalah siklon tropis yang berkecepatan sangat tinggi. Topan disebut juga angin ribut atau badai Ratna dan Eko, 2012: 12 dan 55. Pengertian
angin topan menurut KBBI Kamus Besar Bahasa Indonesia yaitu pusaran angin kencang dengan kecepatan angin 120 kmjam atau lebih yang
sering terjadi di wilayah tropis diantara garis balik utara dan selatan, kecuali di daerah-daerah yang sangat berdekatan dengan khatulistiwa. Angin tornado adalah
putaran yang kencang dari suatu kolom udara yang terbentuk dari awan cumuliform yang telah menyentuh tanah, biasanya tampak sebagai corong awan
Universitas Sumatera Utara
funnel cloud dan kerap disertai dengan badai angin dan hujan, petir atau batu es yang memiliki kecepatan lebih dari 480 kmjam, rata-rata 175 kmjam atau lebih
di sekitar pusat dapat mencapai 100-200 meterjam, dengan ketinggian ± 75 m, diameter umumnya berkisar antara puluhan hingga ratusan meter, pada belahan
bumi utara sebagian besar tornado berpusar berlawanan dengan jarum jam, sebaliknya di belahan bumi selatan berpusar searah jarum jam dan hanya terjadi
dalam beberapa menit saja. Di Indonesia, angin tornado lebih dikenal sebagai angin puting beliung ada juga yang menyebutkannya sebagai angin Leysus di
daerah Jawa, di daerah Sumatera disebut Angin Bohorok dan masih ada sebutan lainnya diakses dalam http:abdullahsiregar92.blogspot.com
. Angin puting beliung termasuk dalam satu cuaca ekstrim yang merupakan
akibat dari pemanasan global. Angin puting beliung pada umumnya terjadi selama masa pergantian musim kemarau dan musim hujan. Puting beliung dengan
kecepatan yang tinggi dapat menyebabkan kerusakan pada atap rumah, kegemparan, medan listrik dan pohon tumbang National Disaster Management
Plan 2010-2014. Kamus Besar Bahasa Indonesia KBBI memberikan pengertian tentang
berbagai jenis angin. Pada kata “angin”, disebutkan bahwa angin topan sama dengan angin puting beliung. Namun pada entri topan disebutkan bahwa topan
sama dengan angin ribut badai. Sedangkan, angin ribut didefinisikan sebagai gerakan udara yang kecepatannya antara 32 dan 37 knot mil per jam. Namun
pada kata badai, dipaparkan bahwa badai adalah angin kencang yang menyertai cuaca buruk yang datang dengan tiba-tiba berkecepatan antara 64 dan 72 knot
diakses dalam http:abdullahsiregar92.blogspot.com.
Universitas Sumatera Utara
Puting adalah bagian pangkal pisau yang runcing dan dibenamkan ke dalam tangkai hulu, sedangkan beliung adalah perkakas tukang kayu, yang
rupanya seperti kapak dengan mata melintang tidak searah dengan tangkainya. Puting beliung adalah bagian pangkal beliung yang runcing yang dibenamkan ke
dalam tangkainya diakses dalam http:abdullahsiregar92.blogspot.com . Oleh
karena itu, angin topan sering dipanggil dengan sebutan angin puting beliung karena bentuk angin tersebut yang seperti puting beliung.
Puting beliung diakses dalam http:geo.ugm.ac.idwaspadai-puting- beliung adalah angin yang berputar dengan kecepatan lebih dari 60-90 kmjam
yang berlangsung 5-10 menit akibat adanya perbedaan tekanan sangat besar dalam area skala sangat lokal yang terjadi di bawah atau di sekitar awan Cumulonimbus
Cb. Gejala Awal Puting Beliung adalah:
1.
Udara terasa panas dan gerah sumuk.
2.
Di langit tampak ada pertumbuhan awan Cumulus awan putih bergerombol yang berlapis-lapis.
3.
Di antara awan tersebut ada satu jenis awan mempunyai batas tepinya sangat jelas bewarna abu-abu menjulang tinggi yang secara visual seperti
bunga kol.
4.
Awan tiba-tiba berubah warna dari berwarna putih menjadi berwarna hitam pekat awan Cumulonimbus.
5.
Ranting pohon dan daun bergoyang cepat karena tertiup angin disertai angin kencang sudah menjelang.
6.
Durasi fase pembentukan awan, hingga fase awan punah berlangsung paling lama sekitar 1 jam. Karena itulah, masyarakat agar tetap waspada
Universitas Sumatera Utara
selama periode ini. Dampak dan besarnya badai tornado dapat dikategorikan berdasarkan
Skala Fujita F-Skala atau Skala Fujita-Pearson. Skala ini adalah skala untuk menggambarkan intensitas tingkatan tornado, terutama didasarkan
pada kerusakan yang ditimbulkan tornado pada manusia, bangunan
dan vegetasi. Skala ini diperkenalkan pada tahun 1971 oleh Tetsuya Fujita dari Universitas Chicago. Berikut adalah skala angin puting beliung berdasarkan
Skala Fujita: 1.
F5, Kecepatan angin 419–512 kmjam Kerusakan yang luar biasa dapat ditimbulkan oleh tornado jenis ini.
Bangunan-bangunan yang memiliki struktur beton baja bertulang seperti rumah, gedung dll tercerabut hingga pondasinya. Tingkat kerusakan yang
ditimbulkan jalur tornado tersebut bisa mencapai 1100 m bahkan lebih dari itu, dengan laju mencapai 100 km lebih. Namun demikian persentasi
kemunculan tornado ini termasuk jarang. 2.
F4, Kecepatan angin 333–418 kmjam Dampak yang ditimbulkan tidak jauh berbeda dengan dampak tornado F5.
Beberapa tornado yang mencapai kecepatan angin lebih dari 300- 480 kmjam memiliki lebar lebih dari satu mil 1.6 km dan dapat bertahan
di permukaan dengan lebih dari 100 km. Frekuensi kemunculannya 1,1. 3.
F3, Kecepatan angin 254–332 kmjam Kerusakan parah yang diciptakan tornado jenis ini, adalah atap
dan beberapa dinding rumah sobek, pohon yang tercabut, dan gedung
Universitas Sumatera Utara
pencakar langit bengkok. Frekuensi kemunculannya terbilang sering, mencapai 4,9.
4. F2, Kecepatan angin 181–253 kmjam
Kerusakan yang signifikan dengan bingkai atap rumah robek dengan jendela pecah dan hancur, mobil terlempar, dan pohon besar tumbang.
Persentasi 19,4 kemunculannya, menjadi ancaman tersendiri di daerah- daerah yang rawan tornado.
5. F1, Kecepatan angin 117–180 kmjam Dampak kerusakannya terbilang sedang dengan intensitas kemunculannya
35,6. Diawali dengan kecepatan angin yang bergemuruh, atap-atap rumah berterbangan dan mobil-mobil bergeser terdorong.
6. F0, Kecepatan angin 64–116 kmjam Beberapa hal yang sering terjadi adalah kerusakan pada cerobong-
cerobong asap rumah dengan cabang-cabang pohon patah. Papan-papan reklame yang rusak. Tipikal tornado jenis ini sering kali masyarakat
Indonesia menyebutnya dengan angin puting beliung. Frekuensinya sangat sering 38,9 dewasa ini, dengan menimpa hampir sebagian wilayah di
Indonesia sebagai anomali cuaca.
Universitas Sumatera Utara
Gambar 1.2 Wilayah Rawan Bencana Angin Puting Beliung
Sumber: National Disaster Plan 2010-2014 Gambar 1.2 menunjukan bahwa Indonesia memiliki potensial terjadinya
angin puting beliung baik pada wilayah sumatera bagian utara dan wilayah di Indonesia Timur. Puting beliung yang terjadi di Sumatera bagian utara berasal
dari India
1.6.3 Penanggulangan Bencana
Penyelenggaraan manajemen penanggulangan bencana dalam UU No.24 tahun 2007 adalah serangkaian upaya yang meliputi penetapan kebijakan
pembangunan yang berisiko timbulnya bencana, kegiatan pencegahan bencana, tanggap darurat dan rehabilitasi. Penyelenggaraan penanggulangan bencana terdiri
atas 3 tiga tahap meliputi: pra-bencana, saat tanggap darurat dan pasca-bencana. Penyelenggaraan penanggulangan bencana pada tahap pasca-bencana meliputi
rehabilitasi dan rekonstruksi.
Universitas Sumatera Utara
Gambar 1.3 Paradigma Siklus bencana
PARADIGMA SIKLUS BENCANA Rencana Kontingensi
Kajian darurat Peringatan dini
Rencana operasional Bantuan darurat
Perencanaan kesiapan Pemulihan
Mitigasi Rehabilitasi
Rencana manajemen Rekonstruksi
Pencegahan
Pembangunan kembali
Sumber: Pujiono dalam Dwiyanto. 2003 Gambar 1.3 menjelaskan bahwa penganggulangan bencana mencakup
tahapan persiapan bencana prabencana, penanganan saat terjadi bencana tanggap darurat dan pascabencana. persiapan bencana prabencana dilakukan
untuk menghadapi kemungkinan timbulnya bahaya dari bencana yaitu pencegahan dan mitigasi mitigasi dan rencana manajemen pencegahan. Kegiatan yang
dilakukan adalah pengadaan perangkat keras misalnya alat berat, alat angkut pengungsian, alat pengusung dan tanda peringatan bahaya dan segala kegiatan
yang bertukuan memperkecil kerugian yang timbul akibat peristiwa bencana. Pada tahap ini sering kali pemerintah lengah dalam melakukannya padahal seandainya
pemerintah melaksanakan tahapan ini dengan baik akan dapat menekan angka kerugian material dan non material yang diderita
Penanganan saat terjadi bencana atau tanggap darurat dalah semua kegiatan yang dilakukan ketika bencana melanda, yang tujuannya adalah
Kesiapsiagaan
Pengkajian, Koordinasi, Manaj.
Informasi, Mobilisasi sumber,
Keterkaitan Nas dan Int
Tanggap Darurat
Pencegahan dan Mitigasi
Pascadarurat
Universitas Sumatera Utara
menyelamatkan korban manusia jiwa-raga dan harta-benda meliputi evakuasi korban ke tempat penampungan sementara, pendataan korban dan distribusi
bantuan. Pada masa tanggap darurat dilakukan kajian darurat, rencana operasional dan bantuan darurat.
Pasca-darurat yang terdiri dari pemulihan, rehabilitasi perbaikan dan perfungsian kembali kondisi sosial dan kondisi fisik pada masyarakat dan
rekonstruksi. Kegiatan yang tujuannya memulihkan kembali kemampuan masyarakat yang terkena bencana hingga kondisi fisik dan non-fisik masyarakat
dapat kembali pulih seperti sebelum terjadi bencana bahkan menuju kondisi yang lebih baik dari sebelumnya.
Gambar 1.4 Model Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana
Fungsi Koordinasi
Sumber: Pujiono dalam Dwiyanto. 2003 Gambar 1.4 merupakan model penyelenggaraan penanggulangan bencana
yang menjelaskan setiap tahapan penanggulangan bencana tidak dapat dipisahkan secara nyata ketat dan kaku tetapi di antara tahapan tersebut saling berhubung
Tidak ada bencana Perencenaan penanggulangan bencana
Pengurangan risiko bencana Pencegahan
Persyaratan analisis risiko bencana Penegakan rencana tata ruang
Pendidikan dan pelatihan Persyaratan standard teknis
Pemulihan Rehabilitasi
dan Rekonstruksi
Pada saat darurat 1.
Kajian kilat 2.
Penetapan status bencana 3.
SAR 4.
Pemenuhan kebutuhan dasar 5.
Perlindungan kelompok rentan
6. Pemulihan sarana kunci
Kesiapsiagaan -
Mitigasi
-
Kesiapan
-
Peringatan dini
Universitas Sumatera Utara
dan bergantung. Upaya penanggulangan bencana juga merupakan tanggung jawab bersama bahkan tiap fungsi-fungsi pemerintahan dapat berganti sesuai dengan
peran yang harus dimainkan: yakni fungsi koordinasi pada saat tahap kesiapsiagaan, tahap tidak ada bencana dan tahap pemulihan; menjadi fungsi
komando saat darurat. Kegiatan-kegiatan yang bisa digunakan selama tidak ada bencana tetapi bisa mengurangi risiko jika sewaktu-waktu bencana terjadi antara
lain: penyusunan peraturan tata ruang, prasyarat bangunan dan aturan penyelamatan korban, pelatihan kepada masyarakat untuk memahami bencana dan
cara perlindungannya, pembuatan jalan evakuasi dan tempat pengungsian dan
lain-lain. 1.6.4 Sistem Perundangan Legislasi Manajemen Bencana
UU No.242007 merupakan peraturan tertinggi yang memberikan kepastian hukum sistem penanggulangan bencana di Indonesia. Undang-undang
No. 24 tahun 2007 terdiri dari 8 bab dan 12 pasal. Aturan main tentang pelaksanaan
sistem penanggulangan
bencana semakin
jelas dengan
dikeluarkannya empat aturan turunan UU No. 242007 dalam bentuk Peraturan Presiden Perpres dan Peraturan Pemerintah PP, yaitu:
a. Peraturan Presiden No. 082008 tentang Badan Nasional Penanggulangan
Bencana. b.
Peraturan Pemerintah
No. 212008
tentang Penyelenggaraan
Penanggulangan Bencana. c.
Peraturan Pemerintah No. 222008 tentang Pendanaan dan Pengelolaan Bantuan Bencana
d. Peraturan Pemerintah Nomor 83 tahun 2005 tentang Tanggap Darurat
Universitas Sumatera Utara
Untuk mendukung peraturan tingkat nasional tersebut, di tingkat daerah diterbitkan peraturan daerah mengenai Penanggulangan Bencana di Daerah dan
Pembentukan BPBD. Selain itu di tingkat daerah pengaturan mengenai penanggulangan bencana muncul dalam bentuk Peraturan Gubernur, Bupati atau
Walikota.
1.6.4.1 Badan Penanggulangan Bencana Daerah BPBD
Menurut Peraturan Presiden No. 83 Tahun 2005, Pemerintah bekerja sama dengan Bakornas Badan Koordinasi Nasional, Satkorlak Satuan Koordinasi
Pelaksana dan Satlak Satuan Pelaksana dalam menanggulangi setiap bencana yang terjadi di Indonesia. Namun dengan adanya Undang-Undang No. 24 Tahun
2007, penanggulangan bencana di Indonesia dilakukan oleh BNPB Badan Nasional Penanggulangan Bencana dan Badan Penanggulangan Bencana Daerah
BPBD. BPBD diakses melalui http:bpbd.sumutprov.go.idtupoksi.php adalah badan koordinasi yang dipakai BNPB untuk memudahkan melakukan
penanggulangan bencana di daerah. Badan Penanggulangan Bencana Daerah Provinsi Sumatera Utara mempunyai tugas pokok membantu dan memberikan
dukungan teknis administrasi dan operasional di bidang kesiapsiagaan, tanggap darurat, dan pasca bencana. Adapun fungsi dari Badan Penanggulangan Bencana
Daerah Provinsi Sumatera Utara adalah : 1.
Perumusan dan penetapan kebijakan penanggulangan bencana dan penanganan pengungsi dengan bertindak cepat dan tepat, efektif dan
efisien 2.
Pengkoordinasian pelaksanaan kegiatan penanggulangan bencana secara terencana, terpadu dan menyeluruh
Universitas Sumatera Utara
3. Pemantauan dan mengevaluasi penyelenggaraan penanggulangan bencana
daerah 4.
Pelaksanaan pelayanan administrasi internal dan eksternal Saat ini BPBD telah ada pada hampir semua kabupatenkota di Sumatera
Utara kecuali di kabupaten Deli Serdang, Karo dan Padang Sidempuan. Namun sampai saat ini belum terdapat BPBD di Deli Serdang sehingga proses
penanggulangan bencana dilakukan melalui Badan Kesatuan Bangsa, Politik dan Perlindungan Masyarakat Bakesbangpol-Linmas yang akan mengkoordinir
dinas-dinas yang terkait seperti Dinas Sosial.
1.6.4.2 Badan Kesatuan Bangsa, Politik dan Perlindungan Masyarakat Bakesbangpol-Linmas
Berdasarkan Permendagri Nomor 39 Tahun 2011 sebagai perubahan atas Permendagri Nomor 44 Tahun 2009 yang intinya mengamanahkan kepada
pemerintah daerah dapat melakukan kerjasama program dengan ormas dan lembaga nirlaba lainnya dalam bidang kesatuan bangsa dan politik dalam negeri.
Tugas badan ini adalah untuk optimalisasi pembentukan karakter nation building, penguatan cinta tanah air, revitalisasi nilai-nilai patriotism dan
nasionalisme, memperkokoh jati diri dan daya saing bangsa. Adapun yang menjadi visi dari badan ini adalah “Terwujudnya Persatuan
dan Kesatuan Bangsa, Politik serta Perlindungan Masyarakat Provinsi Sumatera Utara yang demokratis, dinamis dan tentram melalui penguatan institusi dan
peningkatan koordinasi”. Dimana misi yang diangkat adalah: 1.
Meningkatkan wawasan kebangsaan masyarakat Sumatera Utara untuk memperkokoh persatuan dan kesatuan;
Universitas Sumatera Utara
2. Mendorong peningkatan situasi dan kondisi aman, tentram, dan tertib
dalam kehidupan masyarakat di Sumatera Utara; 3.
Mendorong peningkatan peran supra dan infrastruktur politik dalam pembangunan demokrasi;
4. Meningkatkan kemampuan Aparatur Pemerintah, satuan linmas dan
masyarakat dalam Penanganan ketentraman berbasis masyarakat. Badan Kesatuan Bangsa dan Politik memiliki 4 bidang yaitu bidang
ideology dan kewaspadaan bangsa, bidang pembinaan kewaspadaan nasional, bidang pembinaan politik dalam negeri dan bidang perlindungan masyarakat.
Untuk menjalankan fungsi koordinir penanggulangan bencana dikerjakan oleh bidang perlindungan masyarakat. Hal tersebut dapat dilihat dari gambar berikut
ini:
Gambar 1.5 Struktur Organisasi Badan Kesatuan Bangsa, Politik dan Perlindungan
Masyarakat
Sumber:http:bakesbang.provsu.go.id
Universitas Sumatera Utara
1.7 Definisi Konsep
Konsep merupakan istilah dan definisi yang digunakan untuk menggambarkan secara abstrak suatu kejadian, keadaan, kelompok atau individu
yang menjadi pusat penelitian ilmu sosial. Melalui konsep kemudian peneliti diharapkan dapat menyederhanakan pemikirannya dengan menggunakan suatu
istilah untuk beberapa kejadian yang berkaitan dengan yang lainnya Singarimbun, 1995:33.
Untuk dapat menemukan batasan yang lebih jelas maka dapat menyerdehanakan pemikiran atas masalah yang sedang penulis teliti, maka
peneliti mengemukakan konsep antara lain: 1.
Implementasi kebijakan adalah proses untuk melaksanakan kebijakan yang membutuhkan koordinasi sumber daya yang terlibat dan masyarakat
supaya mencapai hasil yang diharapkan. 2.
Penanggulangan bencana adalah serangkaian upaya yang meliputi penetapan kebijakan pembangunan yang berisiko timbulnya bencana,
termasuk kegiatan prabencana, tanggap darurat dan pascabencana. 3.
Bencana puting beliung adalah bencana alam berupa angin yang berputar dengan kecepatan lebih dari 60-90 kmjam yang berlangsung 5-10 menit
akibat adanya perbedaan tekanan sangat besar dalam area skala sangat lokal yang terjadi di bawah atau di sekitar awan Cumulonimbus Cb.
Puting beliung dikategorikan sebagai angin topan dalam Undang-undang No. 24 Tahun 2007 dikarenakan angin topan dan angin puting beliung
memiliki definisi yang sama namun angin topan memiliki kecepatan dan dampak yang lebih besar.
Universitas Sumatera Utara
4. Implementasi penanggulangan bencana puting beliung adalah pelaksanaan
kebijakan yang menyangkut penanggulangan masyarakat baik pada masa prabencana, saat tanggap darurat dan pascadarurat yang dilakukan BPBD
Sumatera Utara bekerja sama dengan Dinas Sosial Deli Serdang. Model implementasi yang dipakai penulis dalam penelitian ini adalah model
implementasi George Edward III yang memiliki empat indikator yaitu komunikasi, sumber daya, disposisi dan struktur birokrasi.
1.8 Sistematika Penulisan