Terlepas dari adanya perbedaan penafsiran dalam mendefenisikan otonomi daerah dan desentralisasi, pada prinsipnya antara dua konsep tersebut terdapat
suatu interkoneksi yang linier. Desentralisasi dan otonomi daerah bagaikan dua sisi mata uang yang saling memberi makna satu dengan lainnya. Lebih spesifik,
mungkin tidak berlebihan bila dikatakan ada atau tidaknya otonomi daerah sangat ditentukan oleh seberapa jauh wewenang telah didesentralisasikan oleh
pemerintah pusat ke pemerintah daerah. Itulah sebabnya, dalam studi pemerintah daerah, para analis sering menggunakan istilah desentralisasi dan otonomi daerah
secara bersamaan, Interchange.
2.1.3. Desentralisasi dan Pemekaran Daerah
Rondinelli menyatakan bahwa desentralisasi dalam arti luas mencakup setiap penyerahan kewenangan dari pemerintah pusat baik kepada pemerintah
daerah maupun kepada pejabat pemerintah pusat yang ditugaskan di daerah. Dalam hal ini kewenangan tersebut diserahkan kepada pemerintah daerah, konsep
tersebut dikenal dengan devolusi. Adapun apabila sebuah kewenangan dilimpahkan kepada pejabat-pejabat pusat yang ditugaskan di daerah, hal tersebut
dikenal dengan konsep dekonsentrasi. Rondinelli 1981 dengan tegas menyatakan bahwa desentralisasi
merupakan : “the transfer or delegation of legal and authority to plan, make
decision and manage public fungtions from the central govermental its agencies to field organizations of those agencies, subordinate
units of goverment, semi autonomous public coparation, area wide or regional development authorities, functional authorities,
autonomous local goverment, or non-govermental organizations”
desentralisasi adalah pemindahan wewenang perencanaan, pembuatan keputusan, dan administrasi dari pemerintah pusat
kepada organisasi-organisasi lapangannya, unit-unit pemerintah daerah, organisasi-organisasi setengah swantara-otorita, pemerintah
daerah dan non pemerintah daerah.
24
Pernyataan tersebut memberikan isyarat bahwa desentralisasi dapat dilakukan melalui empat bentuk kegiatan utama, yaitu :
1. Dekonsentrasi wewenang administratif
2. Delegasi kepada penguasa otorita
3. Devolusi kepada pemerintah daerah
4. Pemindahan fungsi dari pemerintah kepada swasta
Dengan demikian desentralisasi ini dapat dipilah minimal dalam tiga pemahaman besar : dekonsentrasi, delegasi dan devolusi. Dekonsentrasi
merupakan bentuk desentralisasi yang hanya merupakan penyerahan tanggung jawab kepada daerah. Sedangkan delegasi hanya merupakan kewenangan
pembuatan keputusan dan manajemen untuk menjalankan fungsi-fungsi politik tertentu pada organisasi tertentu. Dan devolusi merupakan wujud kongkrit dari
desentralisasi politik political desentralization. Berdasarkan pendapat yang dikemukakan oleh Rondinelli diatas, maka
dapat ditarik “benang merah”, bahwa konsep pemekaran daerah merupakan wujud nyata dari desentralisasi politik devolusi. Hal ini ditandai dengan adanya
keinginan dari lembaga pemerintahan ditingkat lokal yang menginginkan otonom dan mandiri. Dan untuk mewujudkan keinginan tersebut harus disertai oleh
komitmen politik commitment politic dari pemerintah pusat dan kemauan politik political will dari masyarakat lokal dan lembaga pemerintahan ditingkat lokal
agar percepatan pembangunan didaerah dapat terlaksana, dan salah satu cara yang ditempuh yaitu dengan pemekaran daerah dari daerah induk.
25
Adapun devolusi adalah suatu istilah yang pertama kali dikembangkan oleh di Amerika Serikat pada tahun 1994. Nathan menanamkanya dengan revolusi
devolusi Putra, 1999. Secara konseptual istilah devolusi sendiri sudah mulai dikenal kurang lebih 2 dekade sebelumnya. PBB misalnya, pada tahun 1962
mengartikan desentralisasi dalam 1 dekonsentralisasi, juga disebut desentralisasi administrasi; dan 2 devolusi, sering juga disebut sebagai desentralisasi
demokrasi atau politik, yang mendelegasikan wewenang pengambilan keputusan kepada badan perwakilan yang dipilih melalui pemilihan lokal.
Pengertian devolusi adalah kemampuan unit pemerintah yang mandiri dan independent Putra, 1999. Di sini pemerintah pusat harus melepaskan fungsi-
fungsi tertentu untuk menciptakan unit-unit pemerintahan yang baru yang otonom dan berada di luar control langsung pemerintah pusat. Cirinya adalah unit
pemerintahan lokal yang otonom dan mandiri, kewenangan pemerintah pusat kecil dan pengawasannya tak langsung, pemerintah lokal memiliki status atau
legistimasi hukum yang jelas untuk mengelola sumber daya dan mengembangkan pemerintah lokal sebagai lembaga yang mandiri dan independent.
Sherwood misalnya, menyatakan bahwa devolusi berarti “Peralihan kekuatan ke unit-unit geografis pemerintah lokal yang terletak di luar struktur
komando formal pemerintah pusat. Konsep tersebut disebut desentralisasi. Jadi, devolusi menggambarkan konsep-konsep pemisahan, dari berbagai struktur dalam
system politik secara keseluruhan”. Desentralisasi dan devolusi merupakan dua fenomena yang berbeda, dan mereka akan menggunakan desentralisasi untuk
menggambarkan pola hubungan wewenang intra-organisasi dan devolusi untuk menggambarkan pola hubungan wewenang inter-organisasi. Koirudin, 2005
26
Ciri-ciri devolusi adalah sebagai berikut : 1.
Pemerintah lokal harus diberi otonom dan kebebasan dan dianggap sebagai level terpisah yang mana tidak memperoleh kontrol langsung dari pemerintah
pusat. 2.
Unit-unit lokal harus memiliki batas-batas geografis yang ditetapkan secara hukum dan jelas di mana mereka unit-unit tersebut menerapkan
wewenangnya dan melaksanakan fungsi-fungsi publik. 3.
Pemerintah lokal harus diberi status lembaga dan wewenang untuk meningkatkan sumber-sumber guna melaksanakan fungsi-fungsi tersebut.
4. Devolusi mencerminkan kebutuhan untuk menciptakan “pemerintah lokal
sebagai lembaga”, dalam makna bahwa lembaga ini dianggap oleh penduduk lokal sebagai organisasi yang menyediakan layanan yang memenuhi
kebutuhannya dan sebagai unit-unit pemerintah yang memiliki pengaruh. 5.
Devolusi merupakan suatu rancangan di mana terdapat hubungan yang saling menguntungkan antar pemerintah lokal dan pemerintah pusat, yaitu
pemerintah lokal memiliki kemampuan untuk saling berinteraksi dengan unit- unit yang lain dalam sistem pemerintahan yang merupakan bagiannya Putra,
1999. Dalam pandangan yang lebih kurang sama, Abdulwahab 2002
menyatakan bahwa devolusi dalam maknanya yang hakiki, kalau dijalankan dengan benar, sesungguhnya akan memberikan banyak peluang yang positif,
diantaranya adalah terciptanya sebuah relasi politik yang saling menghormati dan saling menguntungkan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Konsep
devolusi seperti ini agaknya sejalan dengan pandangan Seidentopf 1987 tatkala
27
ia merumuskan ciri-ciri pokok adanya devolusi sebagai berikut Abdul Wahab, 2002 :
1. Local goverment as separate levels with less or no control of central
authorities 2.
Local goverment having clear geographical boundaries 3.
Local goverment having power to secure resources to perform their functions 4.
Reciprocal relationship established between central and local goverment abdul wahab, 2002
Devolusi atau yang dikenal dengan konsep desentralisasi politik yang dijalankan oleh suatu negara utamanya yang diekspresikan dalam bentuk
kebijakan pemberian otonomi yang semakin besar pada daerah greater local autonomy jelas tidak akan pernah berlangsung mulus, terjadi dalam waktu
seketika, apalagi dalam situasi politik yang vakum. Alotnya proses implementasi kebijakan otonomi daerah itu tak lain karena otonomi daerah, dalam maknanya
yang sesungguhnya, bukanlah hasil kerja politik berbaik hati dari penguasa pusat Abdul Wahab, 1999.
Dari pembahasan tentang makna desentralisasi ini maka dalam pembahasan ini dapat disimpulkan :
1. Dekonsentrasi adalah bentuk desentralisasi yang paling sempit. Di satu sisi
dekonsentralisasi hanya merupakan pengalihan beban kerja dari kementerian pemerintah pusat ke staf yang ada di luar ibukota negara, dan staf tersebut
tidak bisa diberikan wewenang untuk memutuskan cara pelaksanaan fungsi- fungsi tersebut.
28
2. Pendelegasian adalah bentuk desentralisasi di mana pendelegasian pembuatan
keputusan dan wewenang manajemen untuk fungsi-fungsi tertentu kepada organisasi yang hanya berada di bawah kontrol tak langsung kementrian
pemerintah pusat. Biasanya organisasi-organisasi yang mendapat pendelegasian fungsi-fungsi publik memiliki wewenang semi independen
untuk melaksanakan tanggung jawabnya, dan bisa saja tidak terletak dalam struktur pemerintah reguler.
3. Devolusi adalah bentuk desentralisasi yang paling utuh, dengan memperkuat
atau menciptakan level unit-unit pemerintahan independen melalui devolusi. Beberapa pakar teori administrasi mengatakan bahwa devolusi adalah suatu
konsep dan rancangan yang terpisah dengan desentralisasi, dimana ia devolusi mencerminkan pembebesan atau pelepasan fungsi-fungsi oleh
pemerintah pusat dan menciptakan unit-unit baru pemerintahan di luar kontrol wewenang pusat.
Berangkat dari konsep desentralisasi tersebut, maka munculah konsep baru tentang desentralisasi yang lebih luas dan nyata yaitu konsep pemekaran daerah.
Pemekaran daerah merupakan bentuk dari desentralisasi politik political desentralization.
Sehingga dengan demikian bahwa pemekaran daerah bukanlah bentuk pemisahan dari Negara Kesatuan Republik Indonesia NKRI atau bentuk negara
federalserikat negara bagian tetapi merupakan wujud nyata dari desentralisasi yang dilakukan dengan cara devolusi. Yang tujuannya menciptakan otonomi yang
lebih luas kepada suatu daerah, sehingga dengan demikian percepatan
29
pembangunan didaerah tersebut cepat terlaksana dan dapat mensejahterakan masyarakat yang ada di daerah tersebut.
2.2. Isu Menjadi Agenda
Secara teoritis, biasanya suatu masalah sebelum masuk ke dalam agenda kebijakan, masalah tersebut menjadi isu terlebih dahulu. Isu ini akan menjadi
embrio awal bagi munculnya masalah-masalah publik dan bila masalah tersebut mendapat perhatian yang memadai, maka ia akan masuk ke dalam agenda
kebijakan. Sebuah isu atau permasalahan dimulai dari adanya problem isu di tengah-
tengah masyarakat. Problem isu ini berawal dari isu yang kecil dan lama- kelamaan mendapat tanggapan dari masyarakat luas, sehingga isu menjadi sebuah
pembicaraan di tengah-tengah masyarakat dan menjadi isu publik. Setelah menjadi isu publik, maka tentunya isu ini akan diakomodir oleh kelompok-
kelompok kepentingan yang ada untuk disampaikan kepada pembuat kebijakan di daerah untuk menjadi pembahasan bersama. Pembahasan yang terjadi antara
pembuat kebijakan DPRD dan Pemda tentang isu yang disampaikan oleh kelompok-kelompok kepentingan tadi yang menjadi isu agenda.
Isu-isu yang beredar dalam masyarakat akan bersaing satu dengan yang lain untuk mendapatkan perhatian dari para elit politik, sehingga isu yang mereka
perjuangkan dapat masuk ke agenda kebijakan. Oleh karena itu kelompok- kelompok dalam masyarakat akan menggunakan berbagai cara untuk
memperjuangkan suatu isu agar masuk ke agenda kebijakan, seperti misalnya
30
