D. Pelaksanaan Pemerintahan Daerah di Indonesia
Secara historis, asal-usul kata pemerintah daerah berasal dari bahasa yunani dan latin kuno seperti koinotes komunitas dan demos rakyat atau distrik, commune
dari bahasa perancis yaitu suatu komunitas swakelola dari sekelompok penduduk suatu wilayah. Ide dasar tentang commune adalah suatu pengelompokan alamiah dari
penduduk yang tinggal pada suatu wilayah tertentu dengan kehidupan kolektif yang dekat dan memiliki minat dan perhatian yang bermacam-macam.
166
Pemerintahan localdaerah yang kita kenal sekarang berasal dari perkembangan praktik pemerintahan di Eropa pada abad ke 11 dan 12 pada saat itu
muncul satuan-satuan wilayah ditingkat dasar yang secara alamiyah membentuk suatu lembaga pemerintahan. Pada awalnya satuan-satuan wilayah tersebut merupakan
suatu komunitas swakelola di sekelompok penduduk. Satuan-satuan wilayah tersebut diberi nama municipal kota, couty kabupaten, communegemente desa.
167
Pada masa abad pertengahan kekuasaan raja didasarkan atas kekuasaan Tuhan yang bersandar pada teori kedaulatan Tuhan dimana teori ini menyatakan bahwa
kekuasaan tertinggi yang memiliki adalah Tuhan. Pemegang dari kekuasaan ini di dunia adalah raja dan paus. Menurut ajaran Marsilius raja adalah wakil dari Tuhan
untuk melaksanakan dan memegang kedaulatan di dunia. Sehingga raja merasa dapat berbuat apa saja karena perbuatannya merupakan kehendak Tuhan. Raja tidak merasa
bertanggung jawab pada siapapun kecuali pada Tuhan, dan kemudian muncul
166
J. Kaloh, Mencari Bentuk Otonomi Daerah, Jakarta: PT. Rineka Cipta, 2002, hlm. 23.
167
Hanif Nurcholis, Teori Dan Praktik Pemerintahan Dan Otonomi Daerah, Jakarta: Grasindo, 2007, hlm. 42.
gagasan kedaulatan Negara. Namun dari gagasan itu akhirnya timbul kekuasaan yang sewenang-wenang dengan dalil dan idealime yang bersandar pada paham-paham
tersebut. Dari hal tersebut muncul perlawanan dari kaum monarkomaken dengan Johannes Althusius sebagai pelopornya. Dalam ajarannya Althusius tidak lagi
mendasarkan kekuasan raja itu atas kehendak Tuhan, tetapi atas kekuasaan rakyat. Dimana rakyat menyerahkan kekuasaan kepada raja dalam suatu perjanjian yang
disebut perjanjian penundukan.
168
Di era sekarang, konsep kedaulatan rakyat ini mendapatkan tempat yang utama. Isu yag muncul adalah isu mengenai pembatasan kekuasaan Negara. Pada
prinsipnya Negara tetap diselenggarakan oleh orang-orang tertentu, namun orang- orang tersebut harus mendapat legitimasi dan kontrol dari rakyatnya. Oleh karena itu,
pemikiranpemikiran yang sebelumnya hanya berbentuk teori-teori dan konsep-konsep umum, berkembang pada pemikiran-pemikiran yang mulai menggali persoalan-
persoalan pelembagaan. Berkaitan dengan konsep Pemerintahan Lokal dalam hal ini otonomi daerah, ajaran kedaulatan rakyat mempunyai pengaruh yang besar. Dimana
pada dasarnya dengan adanya otonomi daerah ada semacam pembagian kekuasaan dengan mendesentralisasikan kewenangan yang selama ini ersentralisasi di tangan
pemerintah pusat. Sehingga ada semacam pegeseran kekuasaan dari pusat ke daerah. Dengan demikian dengan terselenggaranya otonomi daerah adalah upaya
untuk mewujudkan demokratisasi dimana aspek aspirasi rakyat dalam hal ini kepentingan yang terdapat di tiap daerah dapat terakomodir dengan baik. Otonomi
168
Soehino, Ilmu Negara, Yogyakarta: Liberty, 2000, hlm. 159-160.
daerah memungkinkan “kearifan lokal” masing-masing daerah dapat berjalan sebagaimana mestinya sesuai prakarsa dan inisiatif masyarakat di daerah. Aspek
pembatasan kekuasaan pun akan berjalan dengan maksimal sehingga tidak terjadi kesewenang-wenangan oleh pemerintah pusat.
Kemudian konsep Local Government yang berasal dari barat harus dipahami sebagaimana orang barat memahaminya. Bhenyamin Hoessein menjelaskan bahwa
Local Government dapat mengandung tiga arti. Pertama, berarti pemerintahan lokal. Kedua, pemerintahan lokal yang dilakukan oleh pemerintahan lokal. Ketiga berarti,
daerah otonom.
169
Local Government dalam arti yang pertama menunjuk pada lembagaorgannya. Maksudnya Local Government adalah organbadanorganisasi
pemerintah di tingkat daerah atau wadah yang menyelenggarakan kegiatan pemerintahan di daerah. Dalam arti ini istilah Local Government sering di
pertukarkan dengan istilah local authority. Baik Local Government maupun local authority, keduanya menunjuk pada council dan major dewan dan kepala daerah
yang rekrutmen pejabatnya atas dasar pemilihan. Dalam konteks Indonesia Local Government merujuk pada kepala daerah dan DPRD yang masing-masing
pengisiannya dilakukan dengan cara dipilih, bukan ditunjuk.
170
Local Government dalam arti kedua menunjuk pada fungsi kegiatannya. Dalam arti ini Local Government sama dengan Pemerintahan Daerah. Dalam konteks
Indonesia pemerintah daerah dibedakan dengan istilah Pemerintahan Daerah.
169
Hanif Nurcholis, Teori Dan Praktik Pemerintahan......, Op.Cit., hlm. 45.
170
Ibid.
Pemerintahan Daerah adalah badan atau organisasi yang lebih merupakan bentuk pasifnya, sedangkan Pemerintahan Daerah merupakan bentuk aktifnya. Dengan kata
lain, Pemerintahan Daerah adalah kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah daerah.
171
Local Government dalam pengertian organ maupun fungsi tidak sama dengan pemerintah pusat yang mencakup fungsi legislatif, eksekutif, dan judikatif. Pada
Local Government hampir tidak terdapat cabang dan fungsi judikatif. Hal ini terkait dengan materi pelimpahan yang diterima oleh pemerintahan lokal. Materi pelimpahan
wewenang kepada pemerintah local hanyalah kewenangan pemerintahan. Kewenangan legislasi dan judikasi tidak diserahkan kepada pemerintah lokal.
Kewenangan legislasi tetap dipegang oleh badan legislatif MPR, DPR, dan BPD di pusat sedangakan kewenangan judikasi tetap dipegang oleh badan peradilan
mahkamah agung, pengadilan tinggi, peradilan negeri, dan lain-lain. Badan-badan peradilan yang terdapat di daerah, seperti pengadilan tinggi di propinsi dan
pengadilan negeri di kabupatenkota masing-masing bukan merupakan bagian dari pemerintah lokal. Badan-badan peradilan tersebut adalah badan badan yang
independent dan otonom di bawah badan peradilan pusat.
172
Local Government dalam pengertian ketiga yaitu sebagai daerah otonom dapat di simak dalam definisi yang diberikan the united nations of public administration
yaitu sub divisi politik nasional yang diatur oleh hukum dan secara substansial mempunyai kontrol atas urusan-urusan lokal, termasuk kekuasaan untuk memungut
171
Ibid.
172
Ibid., hlm 46.
pajak atau memecat pegawai untuk tujuan tertentu. Badan pemerintah ini secara keseluruhan dipilih atau ditunjuk secara lokal.
173
Dalam pengertian ini Local Government memiliki otonomi local, dalam arti self government. Yaitu mempunyai kewenangan mengatur rules making = regeling
dan mengurus rules application=bestuur kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri. Dalam istilah administrasi public masing-masing wewenang tersebut
lazim disebut wewenang membentuk kebijakan policy making dan wewenang melaksanakan kebijkan policy executing mengatur merupakan perbuatan
menciptakan norma hukum yang berlaku umum. Dalam konteks otonomi daerah, norma hukum tertuang dalam peraturan daerah dan keputusan kepala daerah yang
bersifat pengaturan. Sedangkan mengurus merupakan perbuatan menerapkan norma hukum yang berlaku umum pada situasi konkrit dan individual beschikking atau
perbuatan material berupa pelayanan dan pembangunan obyek tertentu.
174
Pemerintahan Daerah local self government adalah pemerintahan yang diselenggarakan oleh badan-badan daerah yang dipilih secara bebas dengan tetap
mengakui supremasi pemerintahan nasional. Pemerintahan ini diberi kekuasaan, diskresi kebebasan mengambil kebijakan, dan tanggung jawab tanpa dikontrol oleh
kekuasaan yang lebih tinggi.
175
Adapun unsur-unsur Pemerintahan Daerah tersebut adalah
176
:
173
Ibid.
174
Bhenyamin Hossein, Prospek Resolusi Kebijakan dan Implementasi........, Op.Cit., hlm. 10.
175
Ibid.
176
Ibid., hlm. 11.
a. Pemerintahan Daerah adalah subdivisi politik dari kedaulatan bangsa dan Negara; b. Pemerintahan Daerah diatur oleh hukum;
c. Pemerintahan Daerah mempunyai badan pemerintahan yang dipilih oleh
penduduk setempat; d. Pemerintahan Daerah menyelenggarakan kegiatan berdasarkan peraturan
perundangan; e. Pemerintahan Daerah memberikan pelayanan dalam wilayah jurisdiksinya.
BAB III KEDUDUKAN KEPALA DAERAH DAN
DEWAN PERWAKILAN RAKYAT DAERAH DPRD DALAM PEMBUATAN PERDA
A. Kedudukan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah
1.
Kedudukan dan Fungsi DPRD
Kedudukan DPRD dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 lebih dominan terhadap lembaga eksekutif daerah dalam hal ini kepala daerah apabila
dibandingkan dengan kedudukan DPRD menurut undang-undang yang mengatur mengenai pemerintahan daerah yang pernah berlaku di Indonesia, sejak Undang-
Undang Nomor 1 Tahun 1945 sampai dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang berlaku saat ini. Dominasi DPRD terhadap eksekutif daerah ini menjadi
semakin kental setelah Pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 108 Tahun 2000 tentang Tata Cara Pertanggungjawaban Kepala Daerah.
Kedudukan DPRD sebagai unsur penyelenggara pemerintah daerah tidak pernah disebutkan secara tegas dalam Pasal 18 UUD 1945 sebelum diamandemen.
Menurut Bagir Manan, kehadiran DPRD dianggap sebagai konsekwensi daerah otonom sebagaimana terdapat di negara-negara lain.
177
177
Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Yogyakarta: Pusat Studi Hukum PSH Fakultas Hukum UII, 2004, hlm. 108.