Dari sini dapat diketahui bahwa kedudukan Kepala Daerah memang sangat dominan dan semua urusan dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan daerah
akan sangat bergantung kepala Kepala Daerah semata, yang justru akan mematikan prinsip-prinsip pelaksanaan demokrasi di daerah.
2. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 Tentang Penetapan Aturan-Aturan
Pokok Mengenai Pemerintahan Sendiri di Daerah-Daerah Yang Berhak Mengatur dan Mengurus Rumah Tangganya Sendiri
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 Tentang Penetapan aturan-aturan pokok mengenai pemerintahan sendiri di daerah-daerah yang berhak mengatur dan
mengurus rumah tangganya sendiri ini merupakan pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 tentang Peraturan Mengenai Kedudukan Komite Nasional Daerah.
Dibandingkan dengan Undang-undang Nomor 1 Tahun 1945, maka Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 ini sedikit lebih lengkap dan rinci, karena para pembuat
Undang-undang ini telah menyadari bahwa Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 masih jauh dari kesempurnaan dan harapan sebagai dasar dalam menjalankan
pemerintahan daerah yang berkedaulatan rakyat.
211
211
Juanda, Hukum Pemerintahan Daerah; Pasang Surut Hubungan......, Op.Cit., hlm. 146-147.
Penyempurnaan atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 ini
212
dapat dilihat dari diaturnya ketentuan mengenai Kepala Daerah yang mencakup sistem
pengisian, tugas dan tanggungjawab, walaupun tidak mencamtumkan aturan mengenai persyaatan Kepala Daerah.
213
Selanjutnya di dalam pasal 2 ayat 1 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 disebutkan bahwa pemerintah daerah terdiri
dari dua institusi, yaitu Dewan Perwakilan Rakyat Daeah DPRD dan Dewan Pemerintahan Daerah DPR.
Sedangkan mengenai Kepala Daerah diatur dalam Pasal 2 Ayat 3 di mana dikatakn bahwa Kepala Daerah menjabat ketua dan anggota Dewan Pemerintahan
Daerah. Pemerintahan harus dijalankan secaa kolegial oleh DPRD, Dewan Pemerintah Daerah DPD, dan kepala daerah tidak merupakan satuan operator
212
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 ini tidak menyembunyikan pandangan atas kelemahan Undang-undang sebelumnya, yaitu Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945, sebagaimana
dapat dilihat dalam Penjelasan Umum Butir 1 yang menyatakan bahwa “baik pemerintah, maupun badan pekerjaan komite nasional Indonesia pusat merasa akan pentingnya untuk dengan segera
memperbaiki pemerintahan daerah yang dapat memenuhi harapan rakyat, ialah pemerintah daerha yang kolegial, berdasarkan kedaulatan rakyat demokrasi dengan ditentukan batas-batas
kekuasaannya. Bahwa untuk memenuhi harapan itu Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 tertanggal 23 November 1945 Komite Nasional Daerah harus diganti dengan yang baru…, karena Undang-
undang Nomor 1 tersebut dibuatnya amat sederhana, sekedar untuk sedapat mungkin dapat mengadakan pemerintah daerah yang masih dalam susunan revolusi yang hebat”. Moh. Mahfud MD,
Politik Hukum di......, Op.Cit., hlm. 105-106.
213
Bandingkan dengan pengaturan mengenai persyaatan menjadi anggota DPRD sebagaimana yang diatur dalam Pasal 4, yaitu a Warga negara Indonesia; b telah berumur 21 tahun
c bertempat tinggal di daerah yang bersangkutan sedikitnya 6 bulan terakhir; d cakap menulis dan membaca dalam bahasa Indonesia dengan huruf latin; e tidak karena keputusan pengadilan yang
tidak dapat diubah lagi kehilangan hak menguasai atau mengurus harta bendanya; f tidak dengan keputusan pengadilan yang tidak dapat diubah lagi dipecat dari hak memilih atau hak dipilihl g tidak
terganggu ingatannya.
tersendiri dalam struktur pemerintahan di daerah
214
karena dia tercakup di dalam struktur DPD itu.
Sesuai dengan susunan pemerintahan daerah, yang dimaksud Kepala Daerah dalam ketentuan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 adalah kepala daerah
propinsi, kabupaten kota besar dan desa kota kecil, dengan wewenang pengangkatannya sebagai berikut:
1. Kepala daerah propinsi diangkat oleh Presiden dari paling sedikit2 calon
dan paling banyak 4 calon yang diajukan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Propinsi, sebagaimana yang dimaksud dalam Pasal 18 Ayat 1.
2. Kepala daerah kabupaten atau kota besar diangkat oleh Menteri Dalam
Negeri dari paling sedikit 2 calon dan paling banyak 4 calon yang diajukan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten atau kota
besar, sebagaimana yang dimaksudkan dalam Pasal 18 Ayat 2; 3.
Kepala daerah desa kota kecil diangkat oleh Gubernur dari paling sedikit 2 calon dan paling banyak 4 calon yang diajukan oleh Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah Desa kota kecil, sebagaimana yang dimaksudkan dalam Pasal 18 Ayat 3;
Dari sistem pengangkatan kepala daerah ini, dapat diketahui bahwa undang- undang ini mengandung sistem pemerintahan daerah bertingkat. Struktur pemerintah
daerah tersebut digambarkan sebagai berikut :
214
M. Solly Lubis, Pergesaran Garis Politik dan Perundang-undangan Mengenai Pemerintahan Daerah, sebagaimana dikutip oleh Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di......, Op.Cit.,
hlm. 109.
Bagan 1 Struktur Pemerintah Daerah Menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948
Daerah Otonom
Provinsi Daerah istimewa setingkat provinsi
Kab
Desa
Kota kecil
Kt. besar
Desa
Kota kecil
Drh. ist
Desa
Kota kecil
Kab
Desa
Kota kecil
Kt. Besar
Desa
Kota kecil
Keterangan: 1.
Kab = kabupaten 2.
Kt. Besar = kota besar 3.
Drh. Ist = daerah istimewa Dari gambar ini dapat diketahui bahwa Undang-Undang Nomor 22 Tahun
1948 ini menganut sistem pemerintahan daerah bertingkat, yang masing-masing daerah ini dibedakan atas 3 tiga tingkatan yaitu propinsi, kabupatenkota besar, dan
desakota kecil. Pola hubungan antara ketiganya bersifat hirarkis, di mana daerah yang lebih tinggi dapat mengawasi daerah yang statusnya lebih rendah. Hal inipun
berpengaruh pula pada pengangkatan seorang kepala daerah, di mana daerah yang lebih tinggi memiliki wewenang untuk mengangkat kepala daerah yang berada di
bawahnya, kecamatan untuk daerah istimewa, sebagaimana yang diatur dalam Pasal 18 Ayat 5.
Walaupun kepala daerah diangkat oleh pemerintah pusat Presiden dan atau Menteri Dalam Negeri atau pemerintah daerah yang lebih tinggi tingkatnya, tetapi
peranan daerah melalui pencalonan oleh DPRD menunjukkan karakter demokratis dan responsif dari undang-undang ini, sebab DPRD itu dipilih oleh rakyat,
sebagaimana yang dimaksud dalam Pasal 3 Ayat 2. Selain pengangkatan kepala daerah melalui proses pencalonan yang dilaksanakan oleh DPRD, kepala daerah juga
dapat diberhentikan atau usul DPRD. Hal ini dapat dilihat dalam Pasal 18 Ayat 4, dimana dikatakan bahwa “kepala daerah dapat diberhentikan oleh yang berkewajiban
atas usul dari dewan perwakilan rakyat daerah yang bersangkutan.” Untuk mengetahui siapakah yang dimaksud dengan “yang berkewajiban”
disini, karena tidak ada penjelasan dalam pasal ini maka kita perlu kembali merujuk pada Pasal 18 Ayat 1, Ayat 2, dan Ayat 3 yang mengatur tentang pejabat yang
berwenang mengangkat kepala daerah sesuai dengan tingkatnya. Dari sini dapat diketahui bahwa yang dimaksud dengan “yang berkewajiban” adalah Presiden untuk
mengangkatmemberhentikan Gubernur, Menteri Dalam Negeri untuk mengangkatmemberhentikan Bupati dan Gubernur untuk
mengangkatmemberhentikan kepada daerah kecil desa. Mengenai kedudukan kepala daerah dalam undang-undang ini dikatakan
bahwa kepada daerah sebagai Ketua Dewan Perwakilan Daerah DPD. DPD yang diketuai oleh kepala daerah ini dalam menyelenggarakan kegiatan sehari-hari urusan
pemerintahan yang bertanggung jawab dan wajib memberi keterangan yang diminta kepada DPRD serta mewakili daerahnya di dalam dan luar pengadilan, sebagaimana
yang dimaksudkan dalam Pasal 34. Lebih dari pada itu, anggota DPD yang diketuai oleh Kepala Daerah wajib memberikan pertanggungjawaban atas segala pekerjaan
yang dilakukan kepada DPRD. Dan jika keterangan pertanggungjawaban itu tidak dapat diterima, maka DPRD dapat memberhentikan seorang atau lebih anggota DPD,
kecuali ketuanya yang adalah Kepala Daerah. Kepala daerah sebagai ketua DPD di samping menjadi alat daerah otonom
sekaligus berfungsi kepamongprajaan yang menjadi alat pemerintah pusat di daerah. Hal ini menurut penulis berarti semakin tegasnya pengaturan mengenai kedudukan
Kepala Daerah dalam menjalankan fungsieksekutif karena kepala daerah tidak lagi berkedudukan sebagai ketua badan legislatif sebagaimana yang diatur dalam Undang-
Undang Nomor 1 Tahun 1945. Walaupun demikian, pemisahan inimasih kabur, karena kepala daerah mempunyai dua jenis kewajiban, yaitu sebagai pengawas
pekerjaan DPRD sebagaimana yang diatur dalam Pasal 36 yang berarti merupakan wakil pemerintah
215
dan selain itu kepala daerah juga sebagai ketua DPD sebagaimana yang diatur dalam Pasal 2 Ayat 3 yang berarti alat organ pemerintah
daerah.
215
Joko J. Prihatmoko, Pemilihan Kepala Daerah Langsung, Filosofi, Sistem dan Problem Penerapan .........., Op.Cit.,. hlm. 51.
Dari uraian ini dapat diketahui bahwa dualisme dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 yang ingin dihilangkan melalui Undang-Undang Nomor 22
Tahun 1948, ternyata belum sepenuhnya dapat direalisasikan, karena kepala daerah tidak merupakan suatu organ yang berdiri sendiri terlepas dari DPRD dan DPD.
3. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 Tentang Pokok Pemerintah Daerah
