BAB I PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Permasalahan kemiskinan di Indonesia sudah sangat mendesak untuk ditangani. Khususnya di wilayah perkotaan, salah satu ciri umum dari kondisi
fisik masyarakat miskin adalah tidak memiliki akses ke prasarana dan sarana dasar lingkungan yang memadai, dengan kualitas perumahan dan permukiman yang
jauh dibawah standar kelayakan, serta mata pencaharian yang tidak menentu. Disadari bahwa selama ini banyak pihak lebih melihat persoalan kemiskinan
hanya pada tataran gejala-gejala yang tampak terlihat dari luar atau di tataran permukaan saja, yang mencakup multidimensi, baik dimensi politik, sosial,
ekonomi, aset dan lain-lain. Karakteristik kemiskinan seperti tersebut di atas dan krisis ekonomi yang
terjadi telah menyadarkan semua pihak bahwa pendekatan dan cara yang dipilih dalam penanggulangan kemiskinan selama ini perlu diperbaiki, yaitu ke arah
pengokohan kelembagaan masyarakat. Keberdayaan kelembagaan masyarakat ini dibutuhkan dalam rangka membangun organisasi masyarakat warga yang benar-
benar mampu menjadi wadah perjuangan kaum miskin, yang mandiri dan berkelanjutan dalam menyuarakan aspirasi serta kebutuhan mereka dan mampu
mempengaruhi proses pengambilan keputusan yang berkaitan dengan kebijakan publik di tingkat lokal, baik aspek sosial, ekonomi maupun lingkungan, termasuk
perumahan dan permukiman.
Universitas Sumatera Utara
Konsep pembangunan dijadikan dasar berbagai kebijakan dan alasan bagi setiap tindakan pelaku. Hal ini karena adanya motivasi untuk mengejar masa
depan yang lebih baik, menurut kondisi dan cara masing-masing, hingga melahirkan berbagai konsep pembangunan, antara lain: reconstruction,
modernization, westernization, social change, liberation, inovation serta national
building , yang implementasinya mengarah pada sebuah konsep keterbelakangan
kemiskinan. Adapula pandangan yang mengatakan, keterbelakangan
kemiskinan dilihat dari kapasitas masyarakat yang tidak mampu mengumpulkan modal, dimana ketergantungan ekonomi dapat pula menghasilkan kemiskinan.
Kemiskinan dapat berasal dari karakteristik orang-orang miskin itu sendiri, artinya ada semacam budaya kemiskinan. Tetapi ada pula yang memandang bahwa orang
menjadi miskin karena dieksploitasi oleh kelompok dominan elit penguasa. Dari berbagai pemikiran di atas menunjukkan, fenomena-fenomena kemiskinan belum
disentuh secara persepstif konfrehensif dan terkesan belum dilaksanakan secara terpadu.
Dalam mencermati persoalan ini, intervensi pendidikan dan proses pembelajaran, sangat penting dalam menjelajahi ‘benang merah’, yaitu usaha
bersikap transparan dan akuntabel, dengan mendekatkan diri pada orientasi kemajuan. Sedangkan dari tinjauan psikologis, kemajuan tidak dapat dicapai
apabila pelaku pembangunan dalam kondisi internal yang laizes fair, sehingga perlu pembelajaran kritis masyarakat agar cerdas, cakap, dan bermoral, selaku
subyek pembangunan. Negara mempunyai kewajiban menanggulangi permasalahan kemiskinan,
guna mencapai tujuan pembangunan yaitu meningkatkan kesejahteraan hidup dari
Universitas Sumatera Utara
seluruh rakyat. Pembangunan yang tidak mengubah kondisi kemiskinan akan menyisakan masalah ekonomi, sosial dan politik. Usaha untuk melaksanakan
pembangunan nasional yang meliputi pembangunan daerah diperlukan adanya perencanaan dan penyusunan yang lebih baik dan mantab, baik mengenai sumber-
sumber penerimaan maupun kondisi masyarakat setempat. Penanggulangan kemiskinan menjadi penting karena kemiskinan akan menurunkan kualitas hidup
quality of life masyarakat, meningkatkan beban sosial ekonomi masyarakat, menurunkan kualitas dan produktivitas sumber daya manusia, mengurangi
partisipasi aktif masyarakat, menurunkan tingkat ketertiban umum dan ketenteraman masyarakat, merosotnya kepercayaan terhadap pemerintah dalam
hal pelayanan kepada masyarakat, dan kemungkinan merosotnya mutu generasi yang akan datang Yudhoyono dan Harniati 2004.
Pengembangan kapasitas masyarakat pada hakikatnya merupakan usaha meningkatkan kemampuan masyarakat itu sendiri, sehingga kegiatan tersebut
seharusnya mendapat dukungan dan peran serta aktif dari masyarakat itu sendiri. Apabila masyarakat sebagai pihak yang paling berkepentingan belum memahami
secara betul makna dari pengembangan kapasitas itu sendiri dan tidak memberikan tanggapan secara positif terhadap upaya-upaya pengembangan
kapasitas yang dilaksanakan maka bisa dipastikan upaya tersebut tidak akan berdaya guna dan berhasil sesuai tujuan yang ingin dicapai. Ada empat tahapan
pemberdayaan di dalam masyarakat, yaitu tahap penyadaran, tahap pemahaman, tahap pemanfaatan, dan tahap pembiasaan. Tahap pemberdayaan dimana
mengelola sumber daya manusia dan sumber daya lainnya yang berada di masyarakat dari yang tidak berdaya ke berdaya lalu mandiri dan madani, tahap
Universitas Sumatera Utara
penyadaran yaitu tahapan yang memberikan penyadaran kritis kepada masyarakat tentang pembangunan di lingkungannya, Tahapan pemahaman yaitu tahapan yang
merubah paradigma tentang pembangunan dari masyarakat dan untuk masyarakat, tahap pemanfaatan yaitu tahapan memanfaatkan sumber-sumber daya manusia
yang ada di masyarakat dan sumber daya lainnya. Tahap pembiasaan adalah tahapan paling akhir dalam proses pemberdayaan, dimana masyarakat telah
terbiasa untuk terlibat secara aktif dalam pembangunan di lingkungannya, karena pada pada dasarnya hasil atau keluaran yang didapatkan adalah untuk kepentingan
mereka sendiri. Tujuan pembangunan berisikan tujuan kuantitatif yang harus dicapai
dalam jangka waktu tertentu, terutama persoalan penanggulangan kemiskinan pada tahun 2015. Tujuan ini di rumuskan dari “Deklarasi Milenium” dan
Indonesia merupakan salah satu dari 189 negara penandatangan pada september 2000. Kemiskinan telah menjadi agenda bersama setiap negara yang tergabung
dalam membangun komitmen tujuan pembangunan milenium Millenium Development Goals
, MDGs. Sebagai salah satu anggota MDGs, Indonesia turut terikat dengan komitmen ini Sukidjo 2009.
Delapan tujuan pembangunan milenium juga menjelaskan mengenai tujuan pembangunan manusia, yang secara lansung dapat memberikan dampak
bagi penanggulangan kemiskinan ekstrim. Masing-masing tujuan MDGs terdiri dari target-target yang memiliki batas pencapaian minimum yang harus di capai
Indonesia pada tahun 2015. Salah satu faktor penyebabnya adalah karena program yang ada selama ini hanya dilihat dari aspek ekonomi yang bersifat charity tanpa
Universitas Sumatera Utara
menekankan pemberdayaan masyarakat agar masyarakat menjadi mandiri Sukidjo 2009.
Perencanaan dalam pembangunan seringkali mengalami kegagalan, menurut Kartasasmita 1997 bahwa salah satu penyebab kegagalan perencanaan
adalah karena perencanaan tidak memberikan kesempatan berkembangnya kapasitas serta potensi masyarakat secara penuh. Dengan demikian sistem
perencanaan yang diterapkan saat ini adalah perencanaan partisipatif. Namun perencanaan partisipatif tidak mudah dilakukan karena berbagai hambatan. Salah
satu hambatan partisipasi adalah karena masyarakat tidak memiliki kemampuan dan kekuasaan. Namun pemberian kekuasaan saja tidak ada artinya apabila tidak
diikuti peningkatan kapasitas untuk melakukannya. Penanggulangan kemiskinan membutuhkan penanganan yang menyeluruh
dalam skala perwilayahan yang memadai yang memungkinkan ketidak paduan antar pendekatan sektoral, perwilayahan dan partisipatif yang dalam hal ini di
pilih kecamatan sebagai lokus program yang mampu mempertemukan perencanaan dari atas dan dari bawah.
Di tataran kecamatan inilah rencana pembangunan yang direncanakan oleh SKPD Satuan Kerja Perangkat Daerah bertemu dengan perencanaan dari
masyarakat dalam Musrembang Musyawarah Perencanaan Pembangunan kecamatan sehingga dapat digalang perencanaan pembangunan yang menyeluruh,
terpadu dan selaras waktu synchrone. Dengan demikian PNPM Mandiri Perkotaan akan menekan pemanfaatan Musrembang Kecamatan sebagai
mekanisme harmonisasi kegiatan berbagai program yang ada sehingga peran
Universitas Sumatera Utara
forum LKM Lembaga Keswadayaan Masyarakat tingkat kecamatan menjadi sangat vital.
Berdasarkan pemikiran tersebut diatas maka pendekatan atau upaya– upaya rasional dalam mencapai tujuan program dengan memperhatikan prinsip–
prinsip pengelolahan program adalah pembangunan yang berbasis masyarakat dengan :
a. Menggunakan kecamatan sebagai lokus program b. Memposisikan masyarakat sebagai pelaku utama pembangunan
c. Mengutamakan nilai-nilai universal dan budaya lokal dalam proses pembanguanan pembangunan partisipatif
d. Mengunakan pendekatan pemberdayaan masyarakat yang sesuai karakteristik sosial dan geografis. Melalui proses pemberdayaan yang terdiri atas pembelajaran,
kemandirian, keberlanjutan. Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri Perkotaan PNPM
Mandiri Perkotaan adalah kelanjutan dari Program Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan P2KP yang telah dilaksanakan sejak tahun 1999 sebagai suatu upaya
pemerintah untuk membangun kemandirian masyarakat dan pemerintah daerah dalam menanggulangi kemiskinan secara berkelanjutan. Program ini berupaya
menyiapkan landasan kemandirian masyarakat berupa lembaga kepemimpinan masyarakat yang representatif, mengakar dan kondusif bagi perkembangan modal
sosial social capital masyarakat di masa mendatang serta menyiapkan program masyarakat jangka menengah dalam penanggulangan kemiskinan yang menjadi
pengikat dalam kemitraan masyarakat dengan pemerintah daerah dan kelompok peduli setempat Departemen Pekerjaan Umum, 2008.
Universitas Sumatera Utara
Penguatan kelembagaan masyarakat yang dimaksud terutama juga dititik beratkan pada upaya penguatan perannya sebagai motor penggerak dalam
‘melembagakan dan ‘membudayakan kembali nilai-nilai kemanusiaan serta kemasyarakatan nilai-nilai dan prinsip-prinsip di P2KP, sebagai nilai-nilai utama
yang melandasi aktivitas penanggulangan kemiskinan oleh masyarakat setempat. Melalui kelembagaan masyarakat tersebut diharapkan tidak ada lagi kelompok
masyarakat yang masih terjebak pada lingkaran kemiskinan, yang pada gilirannya antara lain diharapkan juga dapat tercipta lingkungan kota dengan perumahan
yang lebih layak huni di dalam permukiman yang lebih responsif, dan dengan sistem sosial masyarakat yang lebih mandiri melaksanakan prinsip-prinsip
pembangunan berkelanjutan. Kepada kelembagaan masyarakat tersebut yang dibangun oleh dan untuk
masyarakat, selanjutnya dipercaya mengelola dana abadi P2KP secara partisipatif, transparan, dan akuntabel. Dana tersebut dimanfaatkan oleh masyarakat untuk
membiayai kegiatan-kegiatan penanggulangan kemiskinan, yang diputuskan oleh masyarakat sendiri melalui rembug warga, baik dalam bentuk pinjaman bergulir
maupun dana waqaf bagi stimulan atas keswadayaan masyarakat untuk kegiatan yang bermanfaat langsung bagi masyarakat, misalnya perbaikan prasarana serta
sarana dasar perumahan dan permukiman. Model tersebut diharapkan mampu memberikan kontribusi untuk
penyelesaian persoalan kemiskinan yang bersifat multi dimensional dan struktural, khususnya yang terkait dengan dimensi-dimensi politik, sosial, dan ekonomi, serta
dalam jangka panjang mampu menyediakan aset yang lebih baik bagi masyarakat miskin dalam meningkatkan pendapatannya, meningkatkan kualitas perumahan
Universitas Sumatera Utara
dan permukiman meraka maupun menyuarakan aspirasinya dalam proses pengambilan keputusan. Untuk mewujudkan hal-hal tersebut, maka dilakukan
proses pemberdayaan masyarakat, yakni dengan kegiatan pendampingan intensif di tiap kelurahan sasaran.
Melalui pendekatan kelembagaan masyarakat dan penyediaan dana bantuan langsung masyarakat BLM Kelurahan sasaran, P2KP cukup mampu
mendorong dan memperkuat partisipasi serta kepedulian masyarakat setempat secara terorganisasi dalam penanggulangan kemiskinan. Artinya, Program
Penanggulangan Kemiskinan berpotensial sebagai “Gerakan Masyarakat” yakni: dari, oleh dan untuk masyarakat.
Mempertimbangkan perkembangan positif P2KP tersebut, mulai tahun 2007 telah dirintis untuk mengadopsi P2KP menjadi bagian dari Program
Nasional Pemberdayaan Masyarakat PNPM Mandiri. Oleh sebab itu mulai 2007, PNPM Mandiri P2KP diarahkan untuk mendukung upaya peningkatan Indeks
Pembangunan Manusia IPM dengan pencapaian sasaran Millenium Development Goals
MDGs sehingga tercapai pengurangan penduduk miskin sebesar 50 di tahun 2015.
Pemerintah Indonesia berkomitmen untuk mencapai target pertama MDGs. Menurut data BPS jumlah penduduk miskin menurun dari 32,53 juta jiwa
pada 2009 menjadi 31,02 juta jiwa tahun 2010 dengan penurunan yaitu 1,51 juta jiwa, Sedangkan tahun 2011 Sebesar 29,89 juta jiwa dan tahun 2012 sebesar 29,13
juta jiwa, hal ini tetap merupakan jumlah yang sangat tinggi. Pada tingkat nasional, dengan usaha yang lebih keras, indonesia akan dapat mengurangi
kemiskinan dan kelaparan hingga setengahnya pada tahun 2015.
Universitas Sumatera Utara
Menurut data PNPM Kota Medan mencatat tahun 2010 jumlah penduduk miskin mencapai 444.986 Jiwa atau sekitar 15,91 dari total 2.796.980 jiwa
penduduk Kota Medan, sedangkan tahun 2011 penduduk miskin mencapai 416.015 Jiwa atau 15,03 dari total penduduk 2.767.325 jiwa Data ini juga
menujukan bahwa tahun 2012 penduduk miskin Kota Medan berjumlah 322.609 jiwa dari 2.517.912 jiwa atau 12,81. Lebih jelasnya dapat dilihat pada gambar di
bawah ini : Tabel 1.1
Persentase Jumlah Penduduk Miskin Kota Medan
Tahun Jumlah Penduduk
Jiwa Jumlah Penduduk
Miskin Jiwa Persentase
2010 2.796.980
444.986 15,91
2011 2.767.325
416.015 15,03
2012 2.517.921
322.609 12,81
Sumber : PNPM-MP Kota Medan tahun 2010 sampai 2012
Gambar 1.1.1 Perkembangan Jumlah Penduduk Miskin Kota Medan Tahun 2010 - 2012
Sumber : PNPM-MP Kota Medan
Universitas Sumatera Utara
Sesuai Dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 168PMK.072009 Pedoman Pendanaan Urusan Pusat dan Daerah Untuk Penanggulangan
Kemiskinan yang bersumber Dana APBN, APBD dan Dana Swadaya Masyarakat maka realisasi dana dari tahun 2010 sampai tahun 2012 untuk Kota Medan adalah
sebagai berikut:
Gambar 1.1.2 Realisasi Dana PNPM Kota Medan Tahun Anggaran 2010 – 2012
Sumber : APBN dan APBD dan Dana Swadaya Masyarakat PNPM Kota Medan TA. 2010 sampai 2012
Sebagai salah satu Program Inti adalah PNPM Mandiri, maka dasar hukum pelaksanaan PNPM Mandiri Perkotaan adalah sama dan merujuk pada dasar
hukum PNPM Mandiri, sebagaimana ditetapkan dalam Pedoman Umum PNPM Mandiri, Peraturan Presiden nomor. 13 tahun 2009 tentang Koordinasi
Penanggulangan Kemiskinan. Penelitian yang dilakukan Santoso 2011 mengungkapkan bahwa
Desentralisasi Fiskal sebagai salah satu instrumen kebijakan yang mempunyai prinsip dan tujuan, antara lain untuk 1 menguranggi kesenjangan fiskal antara
antara pusat dan daerah vertical fiscal imbalance dan antardaerah horizontal
Universitas Sumatera Utara
fiscal imbalance, 2 meningkatkan kualitas pelayanan publik di daerah dan
mengurangi kesenjangan pelayanan publik antardaerah, 3 meningkatkan efisiensi pemanfaatan sumber daya nasional, 4 tata kelola, transparan, dan
akuntabel dalam pelaksanaan kegiatan pengalokasian transfer ke daerah yang tepat sasaran, tepat waktu, efisien, dan adil dan 5 mendukung kesinambungan
fiskal dalam kebijakan ekonomi makro. Dalam pengalokasian dana PNPM pemerintah dalam hal ini mengeluarkan
peraturan Menteri Keuangan sebagai pejabat wewenang anggaran dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 61PMK.072010 tentang Indeks Fiskal dan
Kemiskinan Daerah Dalam Rangka Perencanaan Pendanaan Urusan bersama Pusat dan Daerah untuk Penanggulangan Kemiskinan tahun Anggaran 2011 pada
Pasal 2 yang berbunyi Indeks Fiskal dan Kemiskinan Daerah digunakan untuk perencanaan lokasi dan alokasi DUB serta penentuan besaran persentase
penyediaan DDUB oleh daerah dalam rangka pelaksanaan Bantuan Langsung Masyarakat Program Pemberdayaan Nasional Pemberdayaan Masyarakat PNPM
Mandiri Perdesaan dan PNPM Mandiri Perkotaan Tahun Anggaran 2011. dan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 10PMK.052011 tentang Penyusunan dan
Pelaksanaan Anggaran lanjutan Program atau kegiatan Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri tahun Anggaran 2010 sebagai Anggaran Belanja tambahan
Tahun Anggaran 2011. Melalui jalur Dana Urusan Bersama bagi Pemerintah Pusat dan Dana Daerah untuk Urusan Bersama bagi Pemerintah Daerah sebagai
sumber dana Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat PNPM seiring perjalanan program ini menuai kritikan mengenai efektifitas dan banyaknya kasus
penyalahgunaan dana program nasional pemberdayaan masyarakat yang
Universitas Sumatera Utara
mengunakan dana APBN, APBD dan Dana Masyarakat dengan melibatkan masyarakat dalam pelaksanaan program untuk meningkatkan Kesejahteraan
Rakyat dan mencapai target Indeks Persentase Penduduk Miskin Daerah IPPMD.
Pemilihan Program PNPM dalam penelitian ini karena program ini berhubungan lansung kepada masyarakat yang bersumber dana APBN, APBD dan
Dana Swadaya Masyarakat. Dari tiga sumber dana ini program yang dilakukan oleh pemerintah pusat dan daerah apakah mempunyai dampak signifikan terhadap
kemiskinan. Karena kemiskinan menjadi isu sentral dalam penialian kinerja pusat dan daerah dengan menjadikan penggurangan kemiskinan merupakan indikator
keberhasilan pemerintahannya.
Berdasarkan uraian di atas, peneliti akan melakukan penelitian dengan
judul “Analisis Pengaruh Pemanfaatan Dana Pada Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri Perkotaan PNPM – MP Kota
Medan.”
1.2. Rumusan Masalah