Kebijakan Umum dan Kebutuhan Pembiayaan

6.1.1 Kebijakan Umum dan Kebutuhan Pembiayaan

Kebijakan um um pem biayaan an ggaran sebagai sasaran kebijakan fiskal yan g ditetapkan oleh Pem erin tah bersam a-sam a den gan DPR m en un jukkan arah kebijakan defisit. Kebijakan p em b ia ya a n d efisit AP BN, d a la m ku r u n wa kt u d ela p a n t a h u n t er a kh ir m en u n ju kka n pergeseran kebijakan yan g cukup sign ifikan , terutam a ditun jukkan oleh tren pen ggun aan sum ber pem biayaan defisit yan g dilakukan . Pem ilihan terhadap sum ber pem biayaan tersebut m erefleksikan ketersediaan sum ber pem biayaan yan g sem ula berasal dari n on utan g, seperti pen jualan aset dan privatisasi BUMN, m en jadi berasal dari utan g.

Da la m b e b e r a p a t a h u n t e r a k h ir in i ju ga m u n cu l b e b e r a p a k e b u t u h a n p e n ge lu a r a n pem biayaan den gan jum lah yan g cen derun g m en in gkat. Pen geluaran pem biayaan tersebut p er lu d ila ku ka n t er u t a m a u n t u k in ves t a s i p em er in t a h p a d a kegia t a n p em b a n gu n a n in fr astr u ktu r yan g m elibatkan per an swasta d alam ker an gka ker ja sam a (p u blic p r iv a te partn ership, PPP), pen jam in an terhadap kewajiban PT Perusahaan Listrik Negara (PT PLN) un tuk m en am bah kapasitas dalam m en jalan kan fun gsi publik, dan pen yertaan m odal n egara pada BUMN sektor-sektor terten tu.

Dari waktu ke waktu, arah kebijakan defisit an ggaran dapat m en galam i perubahan prioritas, dari kon solidasi fiskal m en jadi stim ulus fiskal m aupun sebalikn ya, tergan tun g dari kon disi keuan gan dan prioritas Ren can a Kerja Pem erin tah. Arah kebijakan defisit m elalui kon solidasi fiskal telah dilakukan Pem erin tah pada tahun 20 0 1 – 20 0 5, yan g ditun jukkan oleh pen urun an defisit dari sebesar 2,4 persen terhadap PDB pada tahun 20 0 1 m en jadi 0 ,5 persen terhadap PDB pada tahun 20 0 5. Pada tahun 20 0 6, dalam ran gka m en doron g pertum buhan ekon om i, ar ah kebijakan d efisit m en galam i p er u bah an or ien t asi m en jad i st im u lu s fiskal m elalu i pen in gkatan target defisit m en jadi 0 ,9 persen terh adap PDB. Pada tah un 20 0 7, stim ulus fiskal kem bali dilan jutkan m elalui pen in gkatan defisit m en jadi 1,5 per sen ter h adap PDB walaupun dalam realisasin ya han ya m en capai 1,3 persen terhadap PDB. Meskipun terjadi p en u r u n an d efisit d alam r ealisasi t ah u n 20 0 7 t er sebu t , n am u n r ealisasi p er t u m bu h an ekon om i yan g dicapai relatif sesuai den gan target yan g ditetapkan sem ula yaitu 6,3 persen terhadap PDB.

Pada APBN Tahun 20 0 8 , defisit tetap diarahkan un tuk stim ulus fiskal sebesar 1,6 persen terhadap PDB dalam m en dukun g pen capaian target pem ban gun an ekon om i n asion al jan gka pan jan g. Pen etapan defisit in i akan tetap dijaga pada tin gkat yan g m asih dapat m em berikan peluan g bagi Pem erin tah un tuk secara kredibel m em pertahan kan stabilitas ekon om i m akro gu n a m en ja ga m om en t u m p en in gka t a n kin er ja p er ekon om ia n d a la m ja n gka p a n ja n g. Pen et ap an d efisit t er sebu t d isu su n ber d asar kan p r oyeksi kon d isi m akr o ekon om i yan g m en gacu pada kon disi paruh pertam a tahun 20 0 7 yan g m asih relatif stabil. Nam un dalam p e r k e m b a n ga n s e la n ju t n ya , p e r u b a h a n e k o n o m i d u n ia m e n u n ju k k a n t a n d a - t a n d a pelam batan yan g dipicu oleh krisis subp rim e m ortgage dan kecen derun gan pen in gkatan

h ar ga kom od itas d u n ia ter u tam a m in yak, yan g m em icu p en in gkatan eksp ektasi in flasi baik d i t in gkat global m au p u n lokal. Per u bah an t er sebu t secar a cu ku p sign ifikan t elah m em en garuhi asum si m akro yan g telah ditetapkan sem ula sehin gga m en doron g Pem erin tah u n tu k m elaku kan per u bah an APBN. Tid ak sebagaim an a biasan ya, Pem er in tah d an DPR telah m elakukan perubahan APBN pada awal triwulan kedua. Perubahan cukup besar terjadi di dalam APBN-P Tahun 20 0 8 yan g m elon ggarkan defisit an ggaran hin gga m en jadi sebesar 2,1 persen terhadap PDB un tuk m en gakom odir perkem ban gan kon disi ekon om i. Pen in gkatan

Pem biay aan Defisit An ggaran , Pen gelolaan Utan g, dan R isik o Fisk al Bab VI

d efisit ter sebu t ber d am pak pad a pen am bah an pem biayaan yan g ter u tam a akan d ibiayai dari utan g, baik dalam ben tuk pin jam an luar n egeri m elalui pin jam an program , m aupun pen er bitan Sur at Ber h ar ga Negar a (SBN). Sebagaim an a tah un sebelum n ya, dalam tah un

20 0 8 , Pem erin tah m asih m em iliki beberapa sum ber pem biayaan an ggaran dari n on utan g yaitu m elalu i r eken in g Pem er in tah , p r ivatisasi bad an u sah a m ilik n egar a (BUMN), d an p en ju alan aset n egar a m elalu i PT Per u sah aan Pen gelola Aset (PT PPA) d an Dir ekt or at J en d er al Kekayaan Negar a (DJ KN). Nam u n d alam kap asit as u n t u k m em biayai d efisit , sum ber-sum ber tersebut tidak cukup m em adai, m en gin gat adan ya kebutuhan pem biayaan n on utan g yan g juga harus dipen uhi, seperti un tuk pen yertaan m odal n egara, pem biayaan in frastuktur dan pen jam in an Pem erin tah, serta adan ya kebutuhan un tuk m en jaga reken in g pem erin tah berada pada tin gkat yan g am an pada akhir tahun un tuk m em biayai kebutuhan

a wa l t a h u n a n gga r a n ya n g a ka n d a t a n g. Un t u k it u , p e m b ia ya a n u t a n g s e ca r a n e t o

d ih ar apkan d apat m em en u h i selu r u h keku r an gan pem biayaan ter sebu t. Dar i kebu tu h an pem biayaan defisit sebesar 2,1 persen terhadap PDB, m aka jum lah pem biayaan bersih utan g (n eto) yan g harus dilakukan dalam tahun 20 0 8 m en capai sebesar 2,3 persen terhadap PDB.

Perkem ban gan pem biayaan an ggaran sejak tahun 20 0 4 sam pai den gan tahun 20 0 8 disajikan dalam Tabel VI.1 berikut in i.

Tabel VI.1 Perkembangan Pembiayaan Defisit Anggaran Tahun 2004 ―2008 (triliun rupiah)

(LKPP) (APBN-P)

Nominal % PDB Nominal % PDB

A. Pendapatan Negara dan Hibah

707,8 17,9 895,0 20,0 B. Belanja Negara

dian taranya: -

Pem bayaran Bun ga Utang

Utan g Dalam N egeri

Utan g Luar N egeri

Belanja Modal

-49,8 -1,3 -94,5 -2,1 D. Pembiayaan

C. Surplus/(Defisit) Anggaran

42,5 1,1 94,5 2,1 I. Non Utang

9,1 0,2 -10,2 -0,2

1. Perban kan Dalam Negeri

8 ,4 0 ,2 -11,7 -0 ,3 2. Non Perban kan Dalam Negeri

0 ,7 0 ,0 1,5 0 ,0 a. Privatisasi (neto)

Pen erim aan

-2,7 -0 ,1 0 ,0 0 ,0 b. Penjualan Aset

2,4 0 ,1 3,9 0 ,1 c. PMN/ Dukun gan Infrastruktur *

-2,0 -0 ,1 -2,8 -0 ,1

II. Utang

1. Utang Dalam Negeri

43,6 1,1 73,9 1,6 a. SBN Dalam Negeri (neto)

43,6 1,1 73,9 1,6 2. Utang Luar Negeri

-10 ,3 -0 ,3 30 ,8 0 ,7 a. SBN Luar Negeri (n eto)

13,6 0 ,3 43,9 1,0 b. Pin jam an Luar Negeri (neto)

-23,9 -0 ,6 -13,1 -0 ,3 -

Pen arikan Pin jam an

Pinjam an Program

Pinjam an Proyek

Pem bayaran Cicilan Pokok

-57,9 -1,5 -61,3 -1,4

E. Kelebihan/(Kekurangan) Pembiayaan

-7,4 -0,2 0,0 0,0 PDB (triliun rupiah)

*) Tahun 20 0 5 m erupakan PM N . M ulai tahun 20 0 6 m erupakan dana dukun gan in frastruktur.

Sumber: Departemen Keuangan

N K APBN 20 0 9 VI-3

Bab VI Pem biay aan Defisit An ggaran , Pen gelolaan Utan g, dan R isik o Fisk al

P a d a Ta h u n An gga r a n 2 0 0 9 , d it e n ga h k o n d is i e k o n o m i d u n ia ya n g m a s ih p e n u h ketidakpastian , kebijakan defisit an ggaran lebih diarahkan un tuk kon solidasi fiskal den gan t et ap m em p er t ah an kan ad an ya st im u lu s bagi p er ekon om ian . Defisit p ad a t ah u n 20 0 9 ditargetkan sebesar 1,0 persen terhadap PDB, lebih ren dah 1,1 persen apabila diban din gkan den gan target defisit pada perubahan APBN Tahun 20 0 8 . Pen urun an defisit tersebut sejalan

d en gan (1) u p aya-u p aya u n tu k m en in gkatkan p en er im aan n egar a; (2) u p aya p en u r u n an belan ja subsidi terutam a m elalui pen gen dalian kon sum si BBM bersubsidi dan listrik; dan (3) upaya un tuk m em bagi beban yan g dihadapi an tara Pem erin tah pusat dan daerah m elalui reform ulasi dan a perim ban gan yan g lebih adil.

Defisit sebesar 1,0 persen terhadap PDB tersebut akan dipen uhi m elalui pem biayaan utan g dan n on utan g. J ika pada tahun -tahun sebelum n ya sebagian besar pem biayaan bersum ber

d ar i u tan g ter u tam a SBN sed an gkan p em biayaan n on u tan g ber sifat n egatif, m aka p ad a tahun 20 0 9 target pem biayaan utan g dan n on utan g sudah relatif berbeda. Perubahan target pem biayaan in i m en gin gat kon disi pasar keuan gan global yan g sedan g m en galam i kr isis

d a n d ip er kir a ka n m en gu r a n gi kem a m p u a n d a ya ser a p p a sa r t er h a d a p SBN ya n g a ka n diterbitkan oleh Pem erin tah. Un tuk itu, Pem erin tah berusaha m em aksim alkan pem biayaan n on u tan g ter u tam a yan g ber su m ber dar i per ban kan dalam n eger i dan h asil pen gelolaan aset. Pem biayaan dar i per ban kan dalam n eger i ter utam a ber asal dar i pelun asan piutan g n egar a oleh PT Per tam in a (Per ser o) dan r eken in g dan a in vestasi, ser ta pen ggu n aan sisa an ggaran lebih (SAL). Sem en tara dari privatisasi BUMN, terdapat kebutuhan yan g san gat besar u n t u k m elaku kan r est r u kt u r isasi BUMN, seh in gga p en er im aan p em biayaan yan g

d ip er oleh d ar i p r ivat isasi BUMN secar a n et o t id ak d ap at m em ber ikan kon t r ibu si p ad a pem biayaan defisit APBN Tah un 20 0 9, n am un sebalikn ya ber dam pak pada pen in gkatan pen geluaran pem biayaan . Kebutuhan un tuk pen yertaan in vestasi dalam keran gka PPP dan

d ia n gga r k a n n ya d a n a k o n t in je n s i u n t u k p e m b e r ia n ja m in a n t e r h a d a p p r o ye k keten agalistrikan berbahan bakar batubara 10 .0 0 0 MW, juga telah m en gakibatkan adan ya kebu tu h an p en gelu ar an d i sisi p em biayaan . Sebagai h asil akh ir n ya p em biayaan m elalu i utan g secara n eto diperkirakan m en capai 1,0 persen terhadap PDB, atau relatif sam a den gan kebutuhan pem biayaan defisit.

Pem biayaan m elalui utan g tersebut akan dilakukan baik secara tun ai un tuk keperluan um um m au pu n m er u pakan pin jam an yan g ter kait d en gan kegiatan ter ten tu yan g d ilaksan akan oleh kem en ter ian n egar a/ lem baga. Pin jam an kegiatan (pin jam an pr oyek) pada dasar n ya m er u pakan su m ber pem biayaan yan g earm ark ed den gan belan ja n egar a, seh in gga tidak

d a p a t s eca r a s er t a m er t a d igu n a ka n u n t u k m em en u h i p em b ia ya a n u m u m ( g en er a l fin an cin g ) d ar i APBN. Dar i su m ber u tan g, alter n atif pem biayaan yan g d apat d igu n akan u n t u k b er b a ga i kep er lu a n u m u m AP BN ya n g t er sed ia a d a la h p in ja m a n p r ogr a m d a n pen erbitan surat berharga n egara. Dalam m en en tukan besarn ya pin jam an dan pen erbitan surat berharga n egara yan g dapat dilakukan , Pem erin tah m em perhitun gkan seluruh aspek yan g m en en t u kan d ap at t id akn ya ju m lah u t an g t er sebu t d ilaku kan . Pin jam an p r ogr am diper h itun gkan den gan m elakukan pen jajakan ter h adap kem am puan pem ber i pin jam an , kon sisten si den gan kebijakan jan gka m en en gah pem ber ian pin jam an yan g telah dibah as an tara Pem erin tah den gan len der, dan kesesuaian den gan m atriks kebijakan (policy m atrix) ya n g d ip er sya r a t ka n . Sem en t a r a it u , p em b ia ya a n m ela lu i p en er b it a n SBN, a ka n t et a p

d ipr ior itaskan d ar i su m ber d alam n eger i. Un tu k m en gakom od ir kebu tu h an pem biayaan yan g m en in gkat, pen erbitan dapat dilakukan di pasar in tern asion al. Perhitun gan terhadap pen erbitan surat berharga di pasar in tern asion al dilakukan tidak saja m elihat pada kebutuhan

VI-4 N K APBN 20 0 9

Pem biay aan Defisit An ggaran , Pen gelolaan Utan g, dan R isik o Fisk al Bab VI

pem biayaan sem ata-m ata, tetapi secara lebih luas juga m em pertim ban gkan kon disi pasar, biaya, dan risiko, karen a akan berakibat pada keren tan an In don esia terhadap faktor ekstern al (extern al v uln erability ). Secara n orm atif, gun a m en guran gi risiko terhadap faktor ekstern al pem biayaan m elalui utan g yan g diperoleh dari sum ber-sum ber di pasar in tern asion al dalam keran gka fiskal perlu m em perhitun gkan sisi kewajiban dalam valuta asin g sehin gga terjadi n atural hedgin g.

Berdasarkan kebijakan pem biayaan yan g telah berjalan pada tahun -tahun sebelum n ya, pada m asa m en d a t an g su m b er p em bia ya a n a n gga r a n m a sih a kan t et a p d ip r ior it aska n p ad a pen er bitan SBN, kh u su sn ya SBN r u piah di pasar dom estik den gan per tim ban gan u tam a (1) sem akin terbatasn ya sum ber pem biayaan defisit dari n on utan g; (2) sem akin beragam n ya in str u m en su r at ber h ar ga n egar a ter m asu k d ian tar an ya Su r at Ber h ar ga Syar iah Negar a (SBSN); dan (3) m en guran gi exposure pin jam an luar n egeri gun a m en guran gi risiko n ilai tukar (exchan ge rate risk). J um lah pen erbitan SBN akan tetap didasarkan pada kebutuhan un tuk pem biayaan , den gan m em pertim ban gkan daya serap pasar dan kapasitas Pem erin tah

d alam m en gelola t am bah an u t an g secar a efisien . Pr ior it as p en er bit an SBN r u p iah ju ga didasari pada pertim ban gan strategis lain n ya yan g san gat terkait den gan peran an in strum en ter sebut dalam pen gelolaan ekon om i m akr o (fiskal dan m on eter ), pen gelolaan keuan gan n egara baik pen gelolaan utan g m aupun pen gelolaan kas, pertum buhan in dustri keuan gan dom estik, serta pen gem ban gan pasar uan g dan pasar m odal dom estik yan g sehat (soun ds) secar a m en yelu r u h . Pen ggu n aan SBN pad a pr in sipn ya m em iliki beber apa m an faat yan g sat u sam a lain salin g m en d u ku n g yait u (1) sebagai in st r u m en fiskal, SBN m em p u n yai beragam variasi in strum en yan g dapat digun akan sebagai sum ber pem biayaan yan g tepat, baik dari sisi biaya m aupun profil risiko; (2) sebagai in strum en m on eter, SBN dapat digun akan dalam m elakukan operasi pasar terbuka (op en m ark et op eration ) oleh otoritas m on eter.

H al in i lazim dilakukan di ban yak n egara terutam a den gan m en ggun akan surat berh arga jan gka pen dek yan g diperdagan gkan di pasar sekun der atau den gan m elakukan tran saksi su r at ber h ar ga u n tu k d ibeli kem bali (REPO); (3) sebagai in str u m en u n tu k pen gelolaan p or t ofolio u t an g n egar a, m isaln ya d alam r an gka r ep r ofilin g st r u kt u r jat u h t em p o SBN m aupun refin an cin g pin jam an kom ersial luar n egeri dalam ran gka m en goptim alkan porsi SBN dalam struktur portofolio utan g n egara; (4) adan ya pasar sekun der SBN yan g likuid seh in gga m en gh asilkan ben chm a r k y ield cu r v e yan g d iper lu kan sebagai r efer en si h ar ga wajar su atu aset fin an sial, yan g d apat m em ber i d am pak sem akin ber kem ban gn ya pasar m odal secara keseluruhan ; dan (5) sebagai in strum en dalam pen gelolaan kas n egara.

St r at egi p em biayaan m elalu i u t an g yan g d iim p lem en t asikan secar a t er koor d in asi oleh ber bagai otor itas akan d apat m en d u ku n g pen capaian pen gelolaan fiskal secar a h ati-h ati (pruden t), kebijakan m on eter yan g kredibel, pasar keuan gan yan g dalam dan likuid (deep an d liquid fin an cial m arket), dan pen gelolaan utan g yan g sehat (soun ds) serta pen gelolaan kas n egara yan g efisien . Apabila pada suatu saat APBN m en galam i surplus dan pem biayaan m elalu i u tan g tid ak lagi d ip er lu kan , m aka p en er bitan SBN akan tetap d ilaku kan u n tu k t u ju a n -t u ju a n t er t en t u , m isa ln ya p en gem b a n ga n p a sa r keu a n ga n d a la m p em b en t u ka n ben chm a r k , p en gelolaan p or t ofolio u t an g t er m asu k p er u bah an st r u kt u r p or t ofolio d an refin an cin g utan g yan g jatuh tem po, dan pen gelolaan kas n egara.

Se b a ga i k o n s e k u e n s i d a r i p e n ggu n a a n SBN s e b a ga i in s t r u m e n p e m b ia ya a n a k a n m en yebabkan sem akin tin ggin ya exp osu r e r isiko p asar d alam p en gelolaan APBN. Oleh karen a itu, dalam pen gelolaan utan g diperlukan pen erapan disiplin pasar secara kon sisten

N K APBN 20 0 9 VI-5

Bab VI Pem biay aan Defisit An ggaran , Pen gelolaan Utan g, dan R isik o Fisk al

agar proses pen gam bilan keputusan dapat berlan gsun g secara h ati-h ati, cepat, tepat, dan efisien d en ga n m em p er h a t ika n p en er a p a n p r in sip -p r in sip t a t a kelola ya n g b a ik (g ood gov ern an ce prin ciples).

Kebijakan p em biayaan yan g d it et ap kan , m em en gar u h i kebu t u h an p em biayaan d im an a jum lah kebutuh an pem biayaan diten tukan berdasarkan besaran target defisit, kebutuh an in vestasi pem er in tah , dan refin an cin g u tan g. Pad a Tah u n An ggar an 20 0 9, tar get d efisit ditetapkan 1,0 persen terhadap PDB atau sebesar Rp51,3 triliun , yan g akan bersum ber dari utan g sebesar Rp45,3 triliun , sedan gkan n on utan g secara n eto sebesar Rp6,1 triliun . Dalam pem biayaan utan g tersebut telah diperhitun gkan pem bayaran pokok utan g luar n egeri yan g jatuh tem po sebesar Rp61,6 triliun dan SBN jatuh tem po sebesar Rp44,9 triliun .