Mekanisme Penyusunan Anggaran Daerah Berdasarkan Prinsip Good Financial Governance

BAB III EKSISTENSI DPRK DALAM MELAKSANAKAN FUNGSI PENGAWASAN

CONTROL FUNCTION TERHADAP PELAKSANAAN APBK

A. Mekanisme Penyusunan Anggaran Daerah Berdasarkan Prinsip Good Financial Governance

Anggaran daerah pada hakekatnya adalah suatu rencana keuangan tahunan daerah dalam satuan rupiah, yang merupakan pedoman bagi pemerintah daerah dalam melakukan penglolaan keuangan daerahnya. Sesuai dengan prinsip pemisahan kewenangan antara eksekutif dan legislatif daerah, maka penyusunan APBDAPBK diserahkan sepenuhnya kepada kepala daerah. Peranan DPRDDPRK adalah memberikan penilaian terhadap rancangan APBDAPBK yang diajukan eksekutif untuk kemudian memberikan persetujuan ataupun menolaknya 63 Penyusunan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja DaerahRancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Kabupaten RAPBDRAPBK terkait erat dengan perencanaan yang dilakukan di daerah. Sesuai dengan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2005 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, perencanaan pada pemerintah daerah terdiri dari 3 tiga kategori, yaitu Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah RPJPD, Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah RPJMD, dan Rencana Kerja Pemerintah Daerah RKPD. RPJMD adalah untuk jangka waktu lima tahun merupakan penjabaran dari visi, misi, dan program kepala daerah yang penyusunannya berpedoman kepada RPJP daerah dengan . 63 Wahyudi Kumorotomo dan Erwan Agus Purwanto, op.cit, hlm. 198. Universitas Sumatera Utara memperhatikan RPJM nasional dan standard pelayanan minimal yang ditetapkan oleh pemerintah. RPJMD memuat arah kebijakan keuangan daerah, strategi pembangunan daerah, kebijakan umum, dan program SKPD, lintas SKPD dan program kewilayahan. RPJMD ditetapkan paling lambat 3 tiga bulan setelah kepala daerah dilantik. 64 Dalam menyusun RAPBK terdapat beberapa asas umum yang harus dijadikan pedoman, yaitu: 1. APBK harus disesuaikan dengan kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan dan kemampuan pendapatan daerah. 2. Penyusunan APBK berpedoman kepada Rencana Kerja Pemerintahan Daerah RKPD dalam rangka mewujudkan pelayanan kepada masyarakat untuk tercapainya tujuan bernegara. RKPD merupakan dokumen perencanaan daerah untuk periode satu tahun. 3. APBK mempunyai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan stabilisasi. 4. APBK, perubahan APBK dan pertanggungjawaban pelaksanaan APBK setiap tahun ditetapkan dengan peraturan daerahqanun. 5. Semua penerimaan dan pengeluaran daerah baik dalam bentuk uang, barang, danatau jasa dianggarkan dalam APBK berdasarkan nilai perolehan atau nilai wajar. 64 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2005 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Universitas Sumatera Utara 6. Jumlah pendapatan yang dianggarkan dalam APBK merupakan perkiraan yang terukur secara rasional yang dapat dicapai untuk setiap sumber pendapatan. 7. Seluruh pendapatan daerah, belanja daerah, dan pembiayaan daerah dianggarkan secara bruto dalam APBK. 8. Pendapatan daerah yang dianggarkan dalam APBK harus berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan. 9. Dalam penyusunan APBK, penganggaran pengeluaran harus didukung dengan adanya kepastian tersedianya penerimaan dalam jumlah yang cukup. 10. Penganggaran untuk setiap pengeluaran APBK harus didukung dengan dasar hukum yang melandasinya. 11. Tahun anggaran APBK meliputi masa satu tahun mulai tanggal 1 Januari sampai dengan 31 Desember 65 Dalam prosedur penyusunan APBK, perumusan strategi dan prioritas pembuatan APBK pada dasarnya menjadi wewenang dan tanggungjawab pihak pemerintahan daerah eksekutif. Dalam pelaksanaannya, wewenang dan tanggung jawab ini dapat diserahkan kepada orang-orang kunci di instansi teknis yang ada di pemerintahan daerah, dibawah koordinasi Badan Perencana Pembangunan Daerah BAPPEDA. Setelah arah dan kebijakan umum APBK tersusun, pemerintah menetapkan strategi dan prioritas pengelolaan dengan memfokuskan pada identifikasi kondisi yang ada, . 65 Abdurrahman, Beberapa Pemikiran Tentang Otonomi Daerah, Jakarta: PT. Media Sarana Press, hlm. 215. Universitas Sumatera Utara isu strategis, dan kecenderungan kedepan. Dalam hal ini dapat pula dilakukan analisis SWOT Strongth: Kekuatan, Weakness: Kelemahan, Opportunity: Peluang, dan Threat: Tantangan dalam kaitannya dengan pencapaian secara umum APBK. Analisis yang cermat terhadap substansi APBK membawa implikasi pada penerapan APBK yang sejalan dengan kebutuhan. Tentu saja kebutuhan ini tidak lain adalah kebutuhan publik. 66 Guna menajamkan kajian strategis dan prioritas APBK, pemerintah daerah dapat mengundang tim ahli atau konsultan yang memiliki kapabelitas dibidang pembangunan terkait dengan pertimbangan kepraktisan. Keterlibatan tim ahli pada saat penyusunan draft arah dan kebijakan umum APBK dapat juga sekaligus membahas penentuan strategi dan prioritas APBK. Strategi dan prioritas APBK yang telah dirumuskan dan disusun untuk selanjutnya disampaikan atau dikonfirmasikan kepada DPRK, khususnya melalui panitia Ad Hoc panitia khusus atau pansus. DPRK pada tahap ini dapat mengetahui apa yang menjadi rencana pemerintah daerah untuk mencapai APBK yang telah ditetapkan sebelumnya tanpa perlu masukan atau tanggapan dari DPRK. Dokumen yang memuat arah, kebijakan, strategi dan prioritas APBK yang ditetapkan pada akhirnya diserahkan kepada lembaga badan pengelolaan keuangan daerah. Badan ini akan menjabarkan lebih lanjut kebijakan anggaran dalam sejumlah tindakan operasional yang lebih teknis dalam bentuk APBK. Lebih dari itu, Badan Pengelolaan Keuangan Daerah BPKD dapat 66 Departemen Dalam Negeri Republik Indonesia, Konsep Panduan Perencanaan Anggaran Daerah, Jakarta: Direktorat Jenderal Otonomi Daerah, 2001, hlm. 55. Universitas Sumatera Utara diposisikan sebagai institusi utama yang bertanggungjawab secara administratif dan manajerial dalam pengelolaan keuangan daerah. 67 Pemikiran tersebut diatas, digambarkan dalam skema berikut: SKEMA 2 PROSES PENYUSUNAN STRATEGIS DAN PRIORITAS APBDAPBK Sumber : Departemen Dalam Negeri Republik Indonesia. Tahun 2009. 67 Ibid, hlm. 56. PEMDA ARAH DAN KEBIJAKAN UMUM APBDAPBK DPRD DPRK KONSULTAN TIM AHLI TIM ANGGARAN EKSEKUTIF STRATEGI PRIORITAS APBDAPBK PANITIA AD HOC PANGGAR LEGISLATIF Universitas Sumatera Utara Dalam proses penyusunan APBK yang sevisi dengan ”good financial governance” yang pertama-tama harus diperhatikan adalah membentuk APBK yang terasa demokratis dengan mengedepankan unsur peran serta masyarakat. Elemen masyarakat menjadi penting artinya dalam proses pembuatan APBK disamping pemerintah daerah dan DPRK dengan maksud untuk mempertajam substansi APBK sebagai perwujudan dari amanah rakyat kepada pemerintah daerah dan DPRK dalam meningkatkan kesejahteraan masyarakat yang diwakili sebagai subyek demokrasi dan kualitas pelayanannya kepada masyarakat, dimana nampak jelas bahwa: 1. Masyarakat sebagai pemberi amanat sekaligus sebagai owner dan customer. 2. Pemerintah daerah dan DPRK dengan peran dan fungsinya masing-masing hanya sebagai civil service. 68 Dalam kaitan ini, perlu ditandaskan bahwa pada tahapan penyusunan APBK, pemerintah daerah berfungsi sebagai penyusun rancangan APBK yang diusulkan kepada DPRK untuk mendapatkan persetujuan. Untuk itu maka dari mulai penyusunan rancangan APBK, pemerintah daerah harus benar-benar serius menumbuhkan rasa saling pengertian dan kepercayaan DPRK dalam menghadapi kendala-kendala yang sedang dan akan dihadapi oleh pemerintah daerah. Pemerintah daerah harus berperan aktif dan sungguh-sungguh dalam hal: 69 1. Menyerap informasi melalui hasil penelitian dan dengar pendapat dengan DPRK maupun langsung dengan masyarakat tentang rencana kegiatan yang 68 Soekarwo, Hukum Pengelolaan Keuangan Daerah, Berdasarkan Prinsip-Prinsip Good Financial Governance, Surabaya: Airlangga University Press, 2005, hlm. 230. 69 Mardiasmo, Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah, Yogyakarta: Andi, 2002, hlm. 22. Universitas Sumatera Utara akan dilaksanakan oleh pemerintah daerah. Untuk menghindari kemungkinan terjadinya pembebanan aspirasi kegiatan yang berlebihan atau tidak proporsional dan tidak mungkin dilaksanakan oleh pemerintah daerah, maka hendaknya juga menjelaskan secara transparan, bijak, dan dapat dimengerti masyarakat tentang masalah dan kendala yang dihadapi oleh pemerintah daerah. 2. Mengkoordinir satuan kerja teknis atau dinas-dinas terkait dibawahnya untuk mempersiapkan usulan-usulan kegiatan dibidangnya. 3. Menyiapkan bahan-bahan rancangan APBK untuk diusulkan kepada masyarakat melalui DPRK lengkap dengan sasaran alokasi anggaran biaya sesuai dengan tujuan yang telah ditetapkan. Selanjutnya setiap langkah dan kebijakan yang diambil oleh pemerintah daerah membutuhkan peran dan legitimasi DPRK yang mendapat kepercayaan dan dukungan penuh dari rakyat yang diwakilinya. Peran DPRK tersebutr sangat dibutuhkan karena secara independen telah ikut membantu pemerintah daerah untuk secara obyektif melihat persoalan-persoalan yang melingkupi kinerja pengelolaan keuangan didaerah. Pada tahap penyusunan APBK, Pemerintah daerah dan DPRK sebagai wakil rakyat diharapkan cepat dapat mengambil kesepakatan mengenai arah dan tujuan disusunnya suatu rancangan APBK. Tanpa orientasi yang demikian dipastikan pemerintah daerah dan DPRK akan kehilangan legitimasi sosiologis dan politisnya. Selanjutnya, setelah APBK disahkan bersama-sama oleh kepala daerah dan DPRK, maka kepala daerah selaku kepala pemerintah daerah merupakan pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan daerah dan mewakili pemerintah daerah dalam Universitas Sumatera Utara kepemilikan kekayaan daerah yang dipisahkan. Kewenangan yang dimiliki oleh pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan daerah adalah: 70 1. Menetapkan kebijakan tentang pelaksanaan APBK. 2. Menetapkan kebijakan tentang pengelolaan barang daerah. 3. Menetapkan kuasa pengguna anggaranbarang. 4. Menetapkan bendahara penerimaan danatau bendahara pengeluaran. 5. Menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pemungutan penerimaan daerah. 6. Menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengelolaan utang dan piutang daerah. 7. Menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengelolaan barang milik daerah. 8. Menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengujian atas tagihan dan memerintahkan pembayaran. Kekuasaan pengelolaan keuangan daerah dilaksanakan oleh kepala satuan kerja pengelola keuangan daerah selaku PPKD dan kepala SKPD selaku pejabat pengguna anggaranbarang daerah. Dalam pelaksanaan kekuasaan tersebut, sekretaris daerah bertindak selaku koordinator pengelolaan keuangan daerah terkait dengan peran dan fungsi sekretaris daerah membantu kepala daerah dalam menyusun kebijakan dan menggkoordinasikan penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah termasuk pengelolaan keuangan daerah. Kekuasaan ini dapat dilimpahkan dengan keputusan kepala daerah berpedoman pada peraturan perundang-undangan berdasarkan prinsip pemisahan kewenangan antara yang memerintahkan, menguji, dan yang menerima atau mengeluarkan uang. 71 70 Ahmad Yani, Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah Di Indonesia, Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada, 2008, hlm. 360. 71 Ibid, hlm 361. Universitas Sumatera Utara Berdasarkan uraian tersebut, dapat ditarik kesimpulan bahwa penyusunan keuangan daerah adalah suatu yang essensial dalam tahapan organisasi sektor publik khususnya bagi pemerintah daerah. Tahapan penganggaran merupakan tahapan yang mempunyai arti dan peran penting dalam siklus pengelolaan keuangan daerah dalam konteks kebijakan desentralisasi fiskal. Arti penting penyusunan anggaran pemerintah daerah anggaran daerah dapat dilihat dari aspek-aspek sebagai berikut: 72 1. Anggaran merupakan alat bagi pemerintah daerah untuk mengarahkan dan menjamin kesinambungan pembangunan serta meningkatkan kualitas hidup masyarakat. 2. Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang tak terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas. Anggaran diperlukan karena adanya keterbatasan sumber daya scarcity of resources, pilihan choice dan trade offs. Namun, pola pengaturan hukum yang trade offs tidaklah tepat untuk diwujudkan, karena hal itu tidak dirancang secara matang. Disamping itu, APBK mempunyai peran penting dalam sistem pengelolaan keuangan daerah. Peran penting anggaran daerah yang tertuang dalam APBK dapat dilihat berdasarkan fungsi utamanya, yaitu: 73 1. Anggaran berfungsi sebagai alat perencanaan keuangan daerah. 2. Anggaran berfungsi sebagai alat pengendalian keuangan daerah. 3. Anggaran merupakan alat kebijakan fiskal yang digunakan untuk menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. 4. Anggaran digunakan sebagai alat politik yang digunakan untuk memutuskan prioritas-prioritas dan kebutuhan keuangan terhadap prioritas tersebut. 5. Anggaran berfungsi sebagai alat koordinasi antar unit kerja dalam organisasi pemerintahan daerah yang terlibat dalam proses penyusunan anggaran. 6. Anggaran merupakan alat evaluasi kinerja yang pada dasarnya merupakan wujud komitmen pemerintah daerah kepada pemberi wewenang masyarakat untuk melaksanakan kegiatan pemerintahan dan pelayanan masyarakat. 72 Mardiasmo, op.cit, hlm. 182. 73 Ibid, hlm. 184. Universitas Sumatera Utara 7. Anggaran dapat digunakan sebagai alat untuk memotivasi manajemen pemerintah daerah agar bekerja secara ekonomis, efektif, dan efisien dalam mencapai target kinerja. 8. Anggaran dapat juga digunakan sebagai alat untuk menciptakan uang publik public sphere. Dalam arti bahwa proses penyusunan anggaran harus melibatkan seluas mungkin masyarakat. Akhirnya dapat dikatakan bahwa perencanaan anggaran daerah pada hakekatnya berfungsi sebagai salah satu penentu kapabilitas dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah. Diera otonomi daerah telah muncul paradigma baru dalam perencanaan anggaran daerah. Paradigma baru dalam perencanaan APBK haruslah diorientasikan pada kepentingan publik, disusun dengan pendekatan kinerja, ada keterkaitan yang erat antara pengambil kebijakan di DPRK dengan perencanaan operasional oleh pemerintah daerah dan penganggaran oleh unit kerja, serta ada upaya mensinergikan antara hubungan antara APBK, sistem dan prosedur pengelolaan keuangan daerah, lembaga pengelolaan keuangan daerah dan unit-unit pengelolaan layanan publik dalam pengambilan kebijakan. 74 Perencanaan, pelaksanaan dan pertanggungjawaban APBK dapat digambarkan dalam skema berikut: 74 Abdul Gaffar Karim, Kompleksitas Persoalan Otonomi Daerah Di Indonesia, Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2003, hlm. 297. Universitas Sumatera Utara SKEMA 3 SIKLUS PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH Perencanaan Pelaksanaan Penatausahaan Pertanggungjawaban Pmriksan RPJMD RKPD KUA PPAS NOTA Kesepakatan Pedoman Penyusunan RKA-SKPD RKA - SKPD RAPBD Evaluasi Ranperda APBD Oleh Gubernur Mendagri APBD Rancangan DPA-SKPD Verifikasi DPA-SKPD Pelaksanaan APBD Pendapatan Belanja Pembiayaan Laporan Realisasi Semester Pertama Perubahan APBD Penatausahaan Pendapatan • Bendahara Penerimaan wajib menyetor penerimaanny kerekening kas umum daerah selambat2nya 1 hari kerja. Penatausahaan Belanja • Penerbitan SPM-UP, SPM-TU, dan SPM-LS Oleh Kepala SKPD • Penerbitan SP2D Oleh PPKD Penatausahaan Pembiayaan • Dilakukan Oleh PPKD Akuntansi Keuangan Daerah Kekayaan Kewajiban Daera • Kas Umum • Piutang • Investasi • Barang • Dana Cadangan • Utang Disusun Sesuai SAP Laporan Keuangan Pemerinta Daerah : LRA Neraca Lap, Kas CaLK Raperda Pertanggu ngjawaban APBD La por an Ke uan ga Di per iks BP K Universitas Sumatera Utara Sumber : Program Orientasi Anggota DPRK Se-Aceh Tahun 2009. Disamping itu, sebagai sebuah alat untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, APBDAPBK disusun dengan mengacu pada norma dan prinsip anggaran, norma dan prinsip anggaran tersebut adalah: 1. Transparan dan akuntabel. Untuk mewujudkan pemerintahan yang baik dan bertanggungjawab, diperlukan syarat transparansi dalam penyusunan dan pengelolaan keuangan daerah. Mengingat anggaran merupakan sarana evaluasi pencapaian kinerja dan tanggungjawab pemerintah untuk mensejahterakan masyarakat, maka APBDAPBK harus dapat memberikan informasi yang jelas tentang tujuan, sasaran, hasil dan manfaat yang diperoleh masyarakat. Semua dana yang diperoleh dan penggunaannya harus dapat dipertanggungjawabkan. 2. Disiplin anggaran. Anggaran disusun harus berdasarkan atas kebutuhan masyarakat dan tidak boleh meninggalkan keseimbangan antara pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan dan pelayanan masyarakat, anggaran harus disusun berlandaskan asas efisiensi, tepat guna, tepat waktu dan dapat dipertanggungjawabkan. 3. Efisiensi dan efektivitas anggaran. Dalam arti dana yang tersedia harus dimanfaatkan sebaik-baiknya untuk dapat menghasilkan peningkatan pelayanan dan kesejahteraan yang maksimal bagi masyarakat. Universitas Sumatera Utara 4. Keadilan anggaran. Anggaran harus dialokasikan penggunaannya secara adil untuk kepentingan seluruh kelompok masyarakat. 75

B. Kedudukan Lembaga DPRK Sebagai Pengawas Dalam Pemerintahan Aceh