BAB IV ANALISIS PERUBAHAN FUNGSI LEMBAGA LEGISLATIF INDONESIA
DALAM AMANDEMEN UNDANG-UNDANG DASAR 1945
4.1. Perubahan Fungsi Lembaga Legislatif terhadap Lembaga Eksekutif
Hubungan dan kedudukan antara lembaga legislatif dan eksekutif dalam sistem UUD 1945 sebenarnya telah diatur. Kedudukan dua badan ini adalah sama
karena keduanya merupakan badan tinggi negara. Sebelum reformasi, kekuasaan eksekutif begitu dominan terhadap semua aspek kehidupan pemerintahan dalam
negara kita, terhadap kekuasaan legislatif maupun terhadap kekuasaan yudikatif executive heavy. Hal tersebut dapat terlihat dalam masa Demokrasi Terpimpin
tahun 1959 sampai tahun 1967. Dominasi eksekutif kemudian berlanjut sampai masa Orde Baru.
168
168
Tutik, Op. Cit., Hal 170.
Keadaan tersebut tidak dapat sepenuhnya disalahkan, karena pengaturan yang terdapat di dalam UUD 1945 memungkinkan terjadinya hal ini.
Tidak salah juga apabila muncul pandangan yang menyatakan bahwa UUD 1945 mengedepankan fungsi eksekutif. Dominasi kekuasaan eksekutif mendapat
legitimasi konstitusionalnya, karena dalam Penjelasan Umum UUD 1945 pada bagian Sistem Pemerintahan Negara Kunci Pokok IV sendiri dinyatakan bahwa
Presiden adalah pemegang kekuasaan pemerintahan tertinggi di bawah Majelis. Dalam sistem UUD 1945 sebelum diamandemen, Presiden memiliki beberapa
bidang kekuasaan. Selain sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan pasal 4
Universitas Sumatera Utara
ayat 1, Presiden memiliki kekuasaan membentuk undang-undang pasal 5 ayat 1
169
Presiden juga memiliki kekuasaan diplomatik yang sangat besar, yaitu kekuasaan membuat berbagai macam perjanjian internasional dan mengangkat
serta menerima duta dari negara lain pasal 11 dan pasal 13. Sama halnya dalam bidang hukum yang kemudian diwujudkan dalam pemberian grasi, rehabilitasi,
amnesti dan abolisi pasal 14. .
170
Presiden juga memiliki kewenangan untuk menentukan keanggotaan MPR pasal 1 ayat 4 huruf c UU No.16 Tahun 1969 dan UU No.2 Tahun 1985
Dominasi kekuasaan eksekutif semakin mendapat ruang geraknya ketika penguasa melakukan monopoli penafsiran
terhadap pasal 7. Penafsiran ini menimbulkan implikasi yang sangat luas karena menyebabkan Presiden dapat dipilih kembali untuk masa yang tidak terbatas.
Begitu besarnya kekuasaan Presiden pada masa Orde Baru.
171
Sebelum dilakukan amandemen terhadap UUD 1945, pada awal reformasi dilakukan beberapa perubahan yang terkait dengan jabatan Presiden dan Wakil
. Suatu hal yang sangat tidak pantas dan tidak pas dengan logika demokrasi. Sistem
kepartaian yang menguntungkan Golkar, eksistensi ABRI yang lebih sebagai alat penguasa daripada alat negara, DPR dan pemerintah yang dikuasai partai
mayoritas menyebabkan DPR menjadi tersubordinasi terhadap pemerintah. Hal ini pula yang menyebabkan fungsi pengawasan terhadap pemerintah eksekutif yang
seharusnya dilaksanakan oleh DPRMPR legislatif menjadi tidak efektif.
169
Ibid.
170
Hadziro, Makalah Hubungan Lembaga Eksekutif dan Legislatif, http:hadziro.blogspot.com201301makalah-hubungan-lembaga-eksekutif-dan.html
, 2013, diakses pada tanggal 20 Februari 2014, pkl 01.36 WIB.
171
Ibid
Universitas Sumatera Utara
Presiden. Pertama, pembatasan terhadap masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden melalui Tap MPR No. XIII MPR 1998. Kedua, perbaikan terhadap Tap
MPR No. II MPR 1973 tentang Tata Cara Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden RI dengan Tap MPR No. VI MPR 1999 tentang Tata Cara Pencalonan
dan Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden RI.
172
Di masa Reformasi yang dimulai dari tumbangnya rezim Orde Baru yang dipimpin oleh Soeharto, kedudukan badan eksekutif setara dengan badan
pemerintahan yang lain, yaitu badan legislatif dan badan yudikatif. Dalam perkembangannya, badan eksekutif yang dipimpin oleh presiden tidak menjadi
badan paling kuat dalam pemerintahan, karena badan eksekutif diawasi oleh badan legislatif dalam menjalankan pemerintahan, serta akan ditindaklanjuti oleh
badan yudikatif jika terjadi pelanggaran, sesuai dengan Undang-Undang. Oleh karena itu pada masa Reformasi hingga saat ini, badan eksekutif selalu bertindak
hati-hati dalam menjalankan pemerintahan, jika tidak hati-hati dalam mengambil dan melaksanakan kebijakan, maka badan eksekutif akan mendapatkan tekanan
dari segala kalangan, baik itu dari badan pemerintahan lain maupun kelompok- kelompok kepentingan dan terutama dari mahasiswa yang semakin menyadari
Meskipun pemilihan kepala negara dilakukan langsung, tidak berarti bahwa kekuasaan presiden tidak terbatas
karena kekuasaan presiden untuk mengangkat dan memberhentikan pejabat tinggi negara sudah diatur dalam dalam UUD 1945.
172
Meskipun Abdurrahman Wahid terpilih sesuai dengan semangat Pasal 6 ayat 2 UUD 1945 sebelum diamandemen yaitu dengan munculnya 3 orang calon, sehingga penentuan presiden
dilakukan dengan suara terbanyak. Suwarno Adiwijoyo mengingatkan bahwa terpilihnya Abdurrahman Wahid tetap dengan proses yang tidak wajar yaitu dengan adanya “mesin politik”
yang bernama Poros Tengah.
Universitas Sumatera Utara
perannya sebagai agent of control. Rekruitmen anggota badan eksekutif ditetapkan berdasarkan hasil pemilu, perjanjian dengan partai koalisi maupun
dengan ditunjuk oleh Presiden. Pasal 5 ayat 1 dan Pasal 20 ayat 1 UUD 1945 yang mengalami
perubahan menyebabkan pergeseran kekuasaan substantif dalam kekuasaan legislatif dari tangan presiden ke tangan DPR. Pergeseran kewenangan
membentuk undang-undang dari yang sebelumnya di tangan presiden dan dialihkan kepada legislatif merupakan langkah konstitusional untuk meletakkan
secara tepat fungsi-fungsi lembaga negara sesuai bidang tugasnya masing-masing, yakni DPR sebagai lembaga pembentuk undang-undang kekuasaan legislatif dan
presiden sebagai lembaga pelaksana undang-undang kekuasaan eksekutif.
173
Perubahan kekuasaan tersebut menurut Jimly, mencerminkan kedaulatan rakyat karena kewenangan untuk menetapkan peraturan harus diberikan kepada lembaga
perwakilan rakyat. Sejalan dengan Jimly Asshiddiqie, Wicipto Setiadi menambahkan, sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan negara, presiden
hanya berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR.
174
Dengan membandingkan peran dan bentuk keterlibatan presiden dalam proses legislasi, Bagir Manan menjelaskan bahwa sebelum perubahan UUD 1945
Hal itu berarti perubahan atas Pasal 5 ayat 1 dan Pasal 20 ayat 1 UUD 1945
menggeser kekuasaan pembuatan kekuasaan eksekutif kepada legislatif. Dengan membandingkan perbedaan perumusan dalam Pasal 5 ayat 1 dan Pasal 20 ayat
1 UUD 1945 sebelum dan sesudah perubahan banyak kalangan berpendapat bahwa DPR menjadi lebih kuat dalam fungsi legislasi.
173
Dikemukakan oleh Jimly Asshiddiqie. Ni’matul Huda,S.H.,M.Hum.,UUD 1945 dan Gagasan Amandemen Ulang, Jakarta, PT Grafindo Persada, 2008, hal 286.
174
Saldi Isra, Op. Cit., hal 4.
Universitas Sumatera Utara
ada empat bentuk keikutsertaan presiden dalam pembentukan undang-undang, yaitu: perancangan, pembahasan di DPR, menolak mengesahkan undang-undang
yang sudah disetujui DPR, dan pemuatan dalam lembaga negara dan tambahan lembaran negara.
175
Kewenangan legislasi yang dimiliki Presiden dalam Pasal 21 telah diubah sehingga Presiden hanya memiliki hak untuk mengajukan RUU. Selain itu, masa
jabatan Presiden dibatasi secara tegas.
176
Presiden tidak lagi dipilih oleh MPR, melainkan dipilih secara langsung oleh rakyat melalui pemilu. Hak diplomatik
yang dimiliki oleh Presiden dilakukan dengan memerhatikan pertimbangan DPR, sesuai dengan Pasal 13 ayat 2 setelah amandemen pertama.
177
Setelah diadakannya amandemen terhadap UUD 1945, hasilnya itu ternyata telah
mereduksi hal yang berkaitan dengan kekuasaan Presiden dan sebaliknya meningkatkan kekuasaan Dewan Perwakilan Rakyat di sisi lain. Perubahan UUD
1945 ini telah menjadikan DPR kuat dan sejajar dengan segala kewenangannya untuk berhadapan dengan Presiden. Hal demikian dianggap wajar karena tugas
DPR sebagai lembaga perwakilan menjadi alat kontrol bagi Presiden sebagi penggerak roda pemerintahan. Kekuasaan yang dimiliki DPR telah dicantumkan
dalam UUD 1945 yang merupakan the supreme law of the land. Artinya, apa yang dilakukan oleh DPR telah mempunyai legitimasi konstitusional.
178
175
Bagir Manan, Lembaga Kepresidenan, Yogyakarta, Gama Media, 1999, hal. 136-150.
176
Pasal 7 UUD 1945 Pasca Amandemen.
177
Maksudi, Op. Cit., hal. 107.
Bagir Manan membenarkan bahwa persetujuan tidak menjadi wewenang presiden dalam proses
pembentukan undang-undang. Dengan adanya persetujuan bersama, fungsi legislasi dalam sistem pemerintahan Indonesia setelah perubahan UUD 1945
Universitas Sumatera Utara
membagi ultimate authority
179
Lembaga yudikatif lebih bersifat teknis yuridis dan termasuk bidang ilmu hukum dibanding bidang ilmu politik. Lembaga yudikatif adalah salah satu
cabang pemerintahan yang diberdayakan untuk memutuskan persengketaan hukum. Lembaga yudikatif tidak dapat dilepaskan dari judicial review
yang seharusnya hanya dimiliki lembaga legislatif dalam hal ini DPR menjadi otoritas ganda yang dimiliki oleh DPR dan presiden.
Hal ini menjadikan DPR lebih berani dalam melaksanakan apa yang menjadi tugasnya.
Besarnya kekuasaan DPR hendaknya dipahami sebagai upaya untuk mewujudkan checks and balances serta menciptakan pemeritahan yang bersih.
Karena kedudukan DPR sejajar dengan presiden sehingga tidak dapat saling menjatuhkan, maka DPR tidak memproses dan mengambil keputusan terhadap
pendapatnya sendiri, tetapi mengajukannya kepada Mahkamah Konstitusi untuk memeriksa, mengadili, dan memutus pendapat yang berisi dugaan DPR.
4.2. Perubahan Fungsi Lembaga Legislatif terhadap Lembaga Yudikatif
Kategori