Passaggi di scala nel governo del territorio

2.1. Passaggi di scala nel governo del territorio

  Chi agisce per te, ma lo fa senza di te, agisce contro di te. Gandhi 564

  In Campana la gestione dei rifiuti è passata dagli enti locali al governo centrale per quanto riguarda l'ordinaria amministrazione, ma anche per la programmazione, che, dal secondo commissariamento in poi (Commissariato Rastrelli 1996), ha assunto anch'essa carattere straordinario 565 . Naturalmente quest'ultimo aspetto ha condizionato la possibilità di programmare in un contesto di dialogo tra livelli amministrativi coinvolti, parti politiche e società civile.

  Il governo del territorio, dunque, ha subìto un brusco passaggio di scala dall'amministrazione e pianificazione regionale e sub-regionale a quella del governo nazionale, che in quindici anni ha attrezzato una struttura di pianificazione del settore rifiuti divenuta apparato burocratico sostitutivo di quelli locali, inadempienti. Ma anche questo nuovo ente, preposto a effettuare una pianificazione di lunga durata benché in condizioni di emergenza, si è trovato ad adottare soluzioni temporanee e di ripiego nelle numerose occasioni in cui era richiesta invece la pianificazione delle attività. Se il contesto di crisi ha potuto giustificare alcune incertezze iniziali, le pianificazioni errate e la serie di situazioni di dubbia legalità in cui gli organi pubblici e le aziende private coinvolte nel settore rifiuti sono state trovate più volte, fa pensare che questo passaggio di scala verso il governo centrale non sia stato risolutivo: esso non solo ha raddoppiato gli organi amministrativi (e i costi), deresponsabilizzando inoltre gli enti locali, ma ha anche allontanato i cittadini dalla presa in carico del problema, diffondendo ancora sentimenti di rassegnazione e sfiducia nelle istituzioni. Solitamente la partecipazione dei cittadini alla

  564 Massima di Gandhi citata da esponenti della società civile nel conflitto campano. 565 Al Prefetto Improta, Commissario dal 1994, restava la gestione della raccolta.

  gestione del territorio dà frutti positivi, specie nel caso della gestione di situazioni conflittuali. In Campania, invece, si può ipotizzare che l'allontanamento del governo dai cittadini abbia provocato una maggiore ostilità di alcuni gruppi verso le istituzioni, e una deresponsabilizzazione e rassegnazione della maggioranza dei cittadini della regione.

  Dunque il commissariamento, inteso inizialmente dal governo nazionale come una “terapia d'urto” in grado di avviare un moderno ciclo dei rifiuti in Campania (come richiesto ad esempio dall'Ordinanza Napolitano del 1997), ha invece allungato tempi e costi dell'intervento amministrativo, peggiorando anche i rapporti tra cittadini e istituzioni, e provocando ancora un altra fonte di arresto dello sviluppo locale regionale.

  Il percorso verso i principi della waste hierarchy deciso in sede europea, che avrebbe potuto portare l'amministrazione regionale verso più alti obiettivi di sviluppo sostenibile, è rimasto largamente inattuato. Ma non si è riusciti nemmeno a chiudere il cerchio del ciclo integrato dei rifiuti, modalità di gestione generalmente preferita dalle amministrazioni locali italiane ed europee, seppur portatrice di obiettivi più modesti. 566

  Gli obiettivi fissati dal Commissariato prima e dal Sottosegretariato poi, hanno mirato soprattutto a fronteggiare le crisi di accumulo di rifiuti urbani nelle città quando essi non trovavano più sbocchi data la saturazione o la ripetuta chiusura degli impianti causata da sequestri giudiziari o difficoltà tecniche. In tal modo, le principali attività dei due organi di governo sono state quelle di aprire nuove discariche o riaprirne di già chiuse, trovare nuovi siti per lo stoccaggio delle “ecoballe”, trovare destinazioni extra- regionali per i rifiuti urbani in esubero, garantire l'apertura dell'impianto di incenerimento. Il tutto è avvenuto rincorrendo le quotidiane difficoltà dell'emergenza e seguendo il modello Dad 567 . La programmazione di un ciclo maggiormente virtuoso dei rifiuti è stata spenta sul nascere dalle difficoltà del momento e probabilmente dagli interessi in gioco dei poteri che si avvantaggiano dal presente stato delle cose.

  Come da più parti sottolineato, per una serie di ragioni che va dalle difficoltà incontrate all'imperizia, fino al probabile dolo, il lavoro dei commissari, pur garantendo forme grossolane di gestione, è stato spesso inefficiente e non ha tenuto conto delle esigenze e delle criticità del territorio: come esposto nel cap. precedente, la riapertura di molte discariche è andata incontro a gravi problemi tecnici e ambientali, gli impianti ex- Cdr sono stati costretti a operare senza manutenzione trattando grandi quantitativi di rifiuti in condizioni igienico-sanitarie critiche, mentre la localizzazione di inceneritori e discariche è andata incontro quasi sempre a una dura opposizione dei comitati locali.

  Tecnicamente, la mancata chiusura del ciclo ha generato problemi nuovi e più gravi di quelli che si volevano risolvere in emergenza. Basti pensare che ai siti di stoccaggio

  566 Si rimanda a quanto già emerso dall'analisi del testo di Davies A., op. cit. 567 Decisione verticistica – Annuncio al pubblico – Difesa delle obiezioni.

  provvisorio di Ru si sono aggiunti quelli per le cosiddette ecoballe, che hanno richiesto circa 40.000 mq di terreno in più ogni mese; i Ru imballati attendono uno smaltimento difficile da attuare, data la loro composizione mista, la presenza acclarata al loro interno di rifiuti pericolosi e l'impiantistica inadatta. Economicamente, poi, il commissariamento della gestione Ru ha accumulato circa due miliardi di euro di debiti, che forse graveranno direttamente sulla Regione, o comunque sullo Stato, ipotecando futuri investimenti in materia ambientale; inoltre, le innumerevoli sanzioni dell'Unione Europea potranno ridurre notevolmente gli investimenti comunitari di cui potrebbe beneficiare la Campania 568

  La lontananza della scala amministrativa rappresentata dall'ente Commissariato dai cittadini ha sicuramente reso più complessi i rapporti con gli stessi, che, come accade nello schema tipico di conflitto ambientale individuato da Faggi e Turco 569 , hanno nutrito sempre più dubbi sull'operato delle istituzioni. Questa sfiducia è stata cruciale nel moltiplicarsi delle “Lulu” in regione. La lontananza dai cittadini degli organi d'emergenza

  ha accresciuto la people's geography e la topofilia per l'ambiente locale, conosciuto eo riscoperto nel momento in cui esso è percepito come sotto minaccia. La gestione del territorio, affidata a tecnici e amministratori ha aumentato sentimenti di rivalsa verso la percepita dissimmetria di potere tra stato e grandi imprese da un lato, e abitanti del luogo dall'altro.

  Questo “salto di scala” si è verificato anche nell'assunzione di decisioni importanti per la regione, quale la localizzazione degli impianti più importanti: le discariche, affidate in massima parte al Commissariato o al Governo centrale, che ha agito tramite decreti 570 ; gli inceneritori, la cui localizzazione è stata affidata all'impresa vincitrice della gara, che è riuscita a conservare la contestatissima localizzazione di Acerra (Na), dove molteplici ragioni – accompagnate da durissime proteste locali di cittadini e amministrazione - sconsigliavano di usare quel territorio già gravosamente carico di impatti ambientali 571 .

  Il protagonismo degli enti creati per gestire l'emergenza ha provocato un'altra infausta conseguenza: la deresponsabilizzazione degli enti locali, e la disabitudine a gestire un ambito che rientra nelle loro competenze. Questo risvolto ha provocato, in corso

  568 Allo stato attuale, a fine marzo 2010 la Corte Europea di Lussemburgo ha sottratto 500 milioni di euro ai programmi comunitari 2007-2013, che già erano stati congelati con l'avio delle misure d'infrazione.

  Secondo la Corte, infatti, «Né l’opposizione della popolazione, né gli inadempimenti contrattuali e neppure l’esistenza di atti vità criminali costituiscono casi di forza maggiore che possono giustificare la violazione degli obblighi derivanti dalla direttiva e la mancata realizzazione effettiva e nei tempi previsti degli impianti per il completamento del ciclo integrato dei rifiuti» (Amato M., “La Campania dei rifiuti tossici. L’Europa condanna e multa l’Italia” in “L'Unità” del 5 marzo 2010)

  569 Cfr. Faggi P., Turco A., op cit., pp. 11-16. 570 Ricordiamo il decr. 902008, convertito in legge, col quale si è stabilito il pacchetto di discariche

  da aprire che presumibilmente serviranno la Campania per i prossimi 3-4 anni.

  571 Si ricorda che invece l'amministrazione di Battipaglia (Sa) è riuscita, con un ricorso al Tar e con varie forme di pressioni e proteste a evitare la localizzazione di impianti nel proprio territorio.

  d'opera, confusione amministrativa nei carichi di responsabilità amministrative – denunciate ad esempio dai rapporti Arpac – che hanno condotto verso paradossali situazioni di incertezza nelle stesse informazioni sullo stato dell'impiantistica e sui flussi di rifiuti gestiti 572 , conoscenze di base per una corretta gestione della tematica.

  Ad oggi risulta molto difficile il ritorno alla gestione ordinaria, come si evince dall'indisponibilità delle province ad assumere la responsabilità dell'impiantistica posta sul proprio territorio. Nel quadro di un'incertezza di pianificazione, non resta che auspicare un passaggio di consegna e una ri-responsabilizzazione degli enti locali nel pianificare e gestire un ciclo dei rifiuti e dei materiali più sostenibile 573 .