10 4 80 perdagangan beras dikuasai oleh enam negara yaitu; Thailand, Amerika
Serikat, Vietnam, Pakistan, China, dan Myanmar. Oleh karena itu pasar beras internasional tidak sempurna, harga beras akan ditentukan oleh kekuatan
oligopoli tersebut. 5 Indonesia merupakan negara net importir terbesar beras pada periode 1997-
1998 yaitu sekitar 31 dari total beras yang diperdagangkan dunia. 6 Hampir banyak negara Asia, memperlakukan beras sebagai wage goods dan
political goods. Pemerintah akan goncang apabila harga beras tidak stabil dan tinggi.
2.2. Kebijakan Perberasan
Beras merupakan komoditas strategis, sehingga kebijakan perberasan menjadi penentu kebijakan pangan nasional dalam pemenuhan hak pangan dan
kelangsungan hidup rakyat. Kebijakan perberasan juga merupakan bagian penting kebudayaan serta penentu stabilitas ekonomi dan politik Indonesia. Hampir semua
pemerintah di dunia, baik di negara berkembang maupun negara maju, selalu melakukan kontrol dan intervensi terhadap komoditas pangan strategis seperti
beras untuk ketahanan pangan dan stabilitas politik. Adapun kebijakan perberasan di Indonesia terdiri dari:
1 Kebijakan Peningkatan Produksi PadiBeras Untuk memenuhi kebutuhan akan beras maka pemerintah melakukan
berbagai upaya untuk meningkatkan produksi padi dalam negeri. Upaya meningkatkan produksi padi telah dilakukan sejak awal kemerdekaan Indonesia.
Secara ringkas perubahan kebijakan peningkatan produksi padi dapat dilihat pada Tabel 4.
11 Tabel 4. Program Peningkatan Produksi Padi dan Paket Teknologi Anjuran
Program Tahun
Hard Technology Soft Technology
Evaluasi Padi Sentra
1959 Varietas Si gadis,
Jelita, Dara dan Bengawan
Komando Operasi Gerakan Makmur
Tidak berhasil, kurang partisipasi
petani
Bimbingan Masal
1965 Varietas Si Gadis,
Jelita, Dara dan Bengawan
Perbaikan kelembagaan dan
kredit Varietas unggul
meluas
Intensifikasi Masal
1968 Pengenalan
varietas PB5 dan PB8 IRRI
Sama dengan padi sentra, tanpa
kredit Gagal karena
masalah pendanaan
Bimas Gotong
Royong 1969
Penggunaan varietas PB5 dan
PB8 Penguatan
kelembagaan modal swasta
Munculnya Koperasi Unit
Desa KUD
Supra Intensifikasi
Khusus 1987
Sapta Usahatani Penguatan
kelompok tani Kurang berhasil,
produksi stagnan
SUPTA 1995
Varietas Cibodas dan Membramo
Diversifikasi pertanian
Tidak Berhasil INBIS
1997 Varietas Cibodas
dan Membramo Pendampingan
Petani Gagal karena El
Nino Gema
Palagung 1998
Sapta Usaha Tani Kredit Usaha tani
KUT Kurang berhasil,
kredit macet Corporate
Farming 2000
Varietas Cibodas dan Membramo
Konsolidasi Petani
sehamparan Gagal karena
kesalahan persepasi petani
Proyek Ketahanan
Pangan 2000
Varietas Cibodas dan Membramo
Bantuan dana langsung
Kurang berhasil, petani sulit
dimonitor
Pengelolaan tanaman dan
Sumberdaya Terpadu
2001 Perpaduan
Sumberdaya Kelompok usaha
agribisnis dan penguatan modal
Kurang berhasil, tekanan
kerjasama luar negeri
Program Peningkatan
Beas Nasional
2007 Bantuan benih,
Pupuk bersubsidi, pupuk organik,
perbaikan irigasi Pengendalian
OPT, manajemen pasca panen dan
kelembagaan Berhasil
meningkatkan produksi 2,6 juta
ton
Sumber: Pratiwi 2008
12 Melalui berbagai kebijakan tersebut, produksi padi nasional terus
mengalami peningkatan akibat peningkatan produktivitas dan luas areal panen. Peningkatan itu mencapai puncaknya pada tahun 1984 pada saat Indonesia
berswasembada beras. 2 Kebijakan Harga Beras
Harga-harga komoditas pertanian memegang peranan penting baik secara ekonomi maupun politik karena mempunyai pengaruh yang besar bagi pendapatan
petani dan kesejahteraan konsumen. Telah banyak upaya dilakukan pemerintah dalam meningkatkan produksi pertanian dan sekaligus memperbaiki tingkat
kesejahteraan petani melalui berbagai macam program intensifikasi dan ekstensifikasi, namun berdasarkan pengalaman selama ini, bagaimanapun
bagusnya konsep-konsep yang mendasari semua program tersebut, selama harga jual yang diterima petani tidak turut diperbaiki oleh pemerintah, usaha-usaha
pemerintah tersebut tidak akan membawa hasil yang optimal. Rangsangan ekonomi dalam bentuk tingkat harga yang menguntungkan
merupakan faktor paling penting bagi petani untuk meningkatkan produksinya, seperti juga yang berlaku bagi setiap produsen disektor lainnya. Petani pada
akhirnya akan merasa tidak ada untungnya memperluas lahan garapan, menerapkan teknologi baru dan menggunakan pupuk berkualitas baik apabila
semua hal tersebut tidak menambah penghasilan netonya Tambunan, 2003. Untuk memberikan jaminan pada para petani bahwa hasil produksinya
akan dibeli pada harga yang ditetapkan pemerintah atau perusahaan yang telah ditunjuk, pemerintah mengeluarkan kebijakan harga dasar gabah dan beras floor
price. Kebijakan ini juga berfungsi sebagai insentif bagi petani untuk meningkatkan produksi.
13 Penetapan harga dasar gabah, sudah dilakukan sejak 1969. Pemerintah
menunjukan perhatian yang besar untuk dapat merangsang produksi. Dampak positif ini terlihat bahwa kenaikan produksi beras selama tiga pelita dicapai karena
peran insentif harga dasar dan harga pupuk serta pestisida sebesar 40. Sedangkan faktor-faktor yang lain seperti benih unggul, irigasi dan pengetahuan
dari petani secara bersama-sama menyumbang sebesar 60 bagi kenaikan produksi padi Amang dan Sawit, 1999.
Melalui Impres No.9 Tahun 2002, pemerintah dengan sangat halus merubah istilah Harga Dasar Gabah HDG menjadi Harga Dasar Gabah
Pembelian Pemerintah HDPG atau lebih dikenal dengan Harga Pembelian Pemerintah HPP. Perubahan ini sekilas tidak terlalu berbeda, akan tetapi
sebenarnya sangat mendasar. Dengan kebijakan HPP pemerintah hanya menjamin harga gabah pada tingkat tertentu dilokasi yang telah ditetapkan, tidak lagi
menjamin harga gabah minimum di tingkat petani. HPP berlaku di gudang Bulog, bukan di tingkat petani sebagaimana kebijakan HDG, sehingga tidak lagi
memberikan insentif bagi petani untuk meningkatkan produksi padi Pratiwi, 2008.
Untuk melindungi konsumen, pemerintah Bulog menetapkan harga eceran tertinggi lokal. Untuk memenuhi permintaan pada suatu saat dan pada
suatu tempat, Bulog melakukan penyebaran persediaan di seluruh Indonesia. Orientasi Bulog dalam distribusi pangan adalah harga, sesuai dengan tugas pokok
Bulog untuk menstabilkan harga. Penyediaan persediaan pangan oleh Bulog memiliki tujuan yaitu menjaga variasi harga antar musim dan antar tempat
Amang dan Sawit, 1999.
14 Bentuk price policy yang lain pada beras yang masih berlaku hingga kini
adalah Operasi Pasar Murni OPM dan Operasi Pasar Khusus OPK. OPM merupakan bagian dari general price subsidy yang digunakan pada saat harga
beras terlalu tinggi akibat excess demand di pasar. OPM dilakukan dengan cara pemotongan harga sekitar 10 – 15 di bawah harga pasar. Sedangkan OPK
merupakan implementasi dari targeted price subsidy. Tujuan awal dari OPK adalah penyaluran bantuan pangan pada masyarakat miskin yang rawan pangan
saat krisis tahun 1998 akibat tidak efektifnya OPM. OPK masih terus dilakukan Bulog hingga sekarang dengan target masyarakat miskin. Tahun 2002, OPK
diubah namanya menjadi Raskin Beras untuk Keluarga Miskin. Program Raskin juga masih terus dilakukan sebagai salah satu jaring pengaman sosial yang
volumenya semakin meningkat dari tahun ke tahun karena adanya kecenderungan kenaikan harga beras di tingkat konsumen Pratiwi, 2008.
3 Kebijakan Impor Kebijakan impor bertujuan untuk menekan jumlah dan mengurangi tingkat
ketergantungan impor beras Indoesia. Kebijakan impor diimplementasikan melalui dua instrumen pokok yaitu hambatan tarif dan restriksi nontarif. Adanya
liberalisasi pertanian pada tahun 1998 diwujudkan dengan menghapus berbagai instrumen kebijakan, diantaranya dengan pencabutan monopoli impor beras oleh
Bulog pada akhir tahun 1999 dan impor terbuka bagi siapa saja, serta adanya pembebasan bea masuk impor, sehingga mendorong banjirnya impor beras. Hal
ini menyengsarakan petani Indonesia, terutama petani kecil. Pada tahun 2000, pemerintah melakukan kebijakan protektif dengan
menetapkan tarif impor spesifik sebesar Rp 430kg 30 ad volarem. Nilai tarif ini ternyata lebih kecil dari tariff line yang telah dicatatkan di WTO yaitu sebesar
15 40, kacuali untuk beras bound rate 160 dan gula 95 untuk periode 1995-
2004. Kemudian nilai tarif tersebut dikoreksi kembali pada akhir tahun 2004 menjadi sebesar Rp 450Kg yang berlaku mulai awal 2005. Ternyata pengenaan
tarif spesifik tersebut tidak efektif mengangkat harga beras dalam negeri dan justru mendorong terjadinya penyelundupan beras ke Indonesia Pratiwi, 2008.
Sebagai alternatif dari kebijakan tarif, pemerintah menerapkan kebijakan pengaturan impor beras berdasarkan kepmen Perindag No. 9MPPKep12004
yang mengatur pelarangan impor beras satu bulan sebelum dan dua bulan setelah panen raya, sehingga beras impor dilarang masuk ke wilayah Indonesia pada
bulan Januari-Juni, dan pada periode di luar panen raya beras impor dapat masuk dengan pengaturan jumlah, tempat pelabuhan, kualitas dan waktu. Proteksi non
tarif juga dilakukan melalui quota tarif dan pengawasan jalur perdagangan. 4 Kebijakan Distribusi
Kebijakan distribusi bertujuan untuk menjamin ketersediaan pangan sepanjang tahun secara merata dan terjangkau di seluruh lapisan masyarakat.
Distribusi beras mutlak diperlukan dalam menjaga ketahanan pangan karena beras memiliki ciri membutuhkan waktu dalam penyediaannya. Lag penyediaan beras
terjadi karena produksi padi sangat tergantung musim tanam. Karena itu pada bulan-bulan tertentu, terutama pada musim panen raya Februari-Mei, pasokan
beras melimpah. Sedangkan pada musim paceklik Agustus-September pasokan beras cenderung berkurang, bahkan sering terjadi kerawanan pangan pada daerah-
daerah tertentu. Persediaan beras antar daerah tidak merata karena kemampuan produksi antar wilayah tidak sama. Sehingga pengaturan distribusi pangan yang
baik sasngat diperlukan.
16 Proses distribusi beras di Indonesia dilakukan dengan dua cara yaitu
melalui Bulog dan mekanisme pasar. Bulog hanya menguasai sekitar 10 market share beras, sedangkan sisanya melalui mekanisme pasar. Bulog hanya berperan
sebagai stabilisator harga untuk pengadaan beras dalam negeri, bukan sebagai penentu harga pasar beras secara keseluruhan. Pembelian gabah secara nasional
bertujuan memberikan harga yang wajar pada petani terutama pada saat panen raya melalui HPP, sebagai sumber pengadaan dalam negeri. Kemudian gabah dan
beras hasil pengadaan dalam negeri akan menjadi persediaan yang tersimpan dalam gudang-gudang Divre di seluruh tanah air sebagai Cadangan Beras
Pemerintah CBP sebesar 1-1,5 juta ton buffer stock yang dapat digunakan pemerintah sebagai sumber bantuan sosial, operasi pasar, keperluan darurat dan
suplai pasar tertentu. Untuk menjaga kualitas dan kuantitas CBP, pemerintah menugaskan Bulog untuk mendistribisikannya kepada keluarga miskin melalui
Raskin. Dibandingkan dengan jumlah konsumsi total, besarnya CBP tersebut belum merepresentasikan pengaruh Bulog terhadap distribusi beras dalam negeri.
Sebagian besar distribusi beras di Indonesia lebih dari 90 melalui mekanisme pasar.
2.3. Revitalisasi Pertanian
