40 4
apalagi jika UUD 945 dilaksanakan tidak cukup murni dan tidak cukup konsekuen.
E. PERUBAHAN UNdANG-UNdANG dASAR
1. Bentuk Perubahan
Dari uraian di atas, dapat diketahui bahwa dalam sejarah ketata- negaraan Indonesia merdeka, telah tercatat beberapa upaya a pem-
bentukan Undang-Undang Dasar, b penggantian Undang-Undang Dasar, dan c perubahan dalam arti pembaruan Undang-Undang
Dasar. Pada tahun 945, Undang-Undang Dasar 945 dibentuk atau disusun oleh Badan Penyelidik Usaha-Usaha Kemerdekaan Indonesia
BPUPKI dan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia PPKI se- bagai hukum dasar bagi Negara Kesatuan Republik Indonesia yang
kemerdekaannya diproklamasikan pada tanggal 7 Agustus 945. Pada tahun 949, ketika bentuk Negara Republik Indonesia diubah
menjadi Negara Serikat Federasi, diadakan penggantian konstitusi dari Undang-Undang Dasar 945 ke Konstitusi Republik Indonesia
Serikat Tahun 949. Demikian pula pada tahun 950, ketika bentuk Negara Indonesia diubah lagi dari bentuk Negara Serikat menjadi
Negara Kesatuan, Konstitusi RIS 949 diganti dengan Undang-Un- dang Dasar Sementara Tahun 950.
Setelah itu, mulailah diadakan usaha untuk menyusun Undang- Undang Dasar baru sama sekali dengan dibentuknya lembaga Konsti-
tuante yang secara khusus ditugaskan untuk menyusun konstitusi baru. Setelah Konstituante terbentuk, diadakanlah persidangan-per-
sidangan yang sangat melelahkan mulai tahun 956 sampai tahun 959, dengan maksud menyusun Undang-Undang Dasar yang
bersifat tetap. Akan tetapi, sejarah mencatat bahwa usaha ini gagal diselesaikan, sehingga pada tanggal 5 Juli 959, Presiden Soekarno
mengeluarkan keputusannya yang dikenal dengan sebutan Dekrit Presiden 5 Juli 959 yang isinya antara lain membubarkan Konstitu-
ante dan menetapkan berlakunya kembali Undang-Undang Dasar 945 menjadi hukum dasar dalam Negara Kesatuan Republik Indo-
nesia. Perubahan dari Undang-Undang Dasar Sementara Tahun 950 ke Undang-Undang Dasar 945 ini tidak ubahnya bagaikan tindakan
penggantian Undang-Undang Dasar juga. Karena itu, sampai dengan berlakunya kembali Undang-Undang Dasar 945 itu, dalam sejarah
dengan status hukum berlakunya Dekrit Presiden yang dituangkan dalam bentuk Keputusan Presiden itu sebagai tindakan hukum yang
sah untuk memberlakukan kembali Undang-Undang Dasar 945. Profesor Djoko Soetono memberikan pembenaran dengan mengaitkan
dasar hukum Dekrit Presiden yang diberi baju hukum dalam bentuk Keputusan Presiden itu dengan prinsip ‘staatsnoodrecht’. Menurut
Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim
72
, prinsip ‘staatsnoodrecht’ itu pada pokoknya sama dengan pendapat yang dijadikan landasan oleh
Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara masa Orde Baru untuk menetapkan Ketetapan MPR No. XXMPRS966. Adanya istilah
Orde Baru itu saja menggambarkan pendirian MPRS bahwa masa antara tahun 959 sampai tahun 965 adalah masa Orde Lama yang
dinilai tidak mencerminkan pelaksanaan UUD 945 secara murni dan konsekuen. Oleh karena itu, MPRS mengeluarkan TAP No.XX
MPRS966 tersebut dengan asumsi bahwa perubahan drastis perlu dilakukan karena adanya prinsip yang sama, yaitu keadaan darurat
staatsnoodrecht.
Terlepas dari kontroversi itu, yang jelas, sejak Dekrit 5 Juli 959 sampai sekarang, UUD 945 terus berlaku dan diberlakukan sebagai
hukum dasar. Sifatnya masih tetap sebagai UUD sementara. Akan tetapi, karena konsolidasi kekuasaan yang makin lama makin terpu-
sat di masa Orde Baru, dan siklus kekuasaan mengalami stagnasi yang statis karena pucuk pimpinan pemerintahan tidak mengalami
pergantian selama 2 tahun, akibatnya UUD 945 mengalami proses sakralisasi yang irrasional selama kurun masa Orde Baru itu. UUD
945 tidak diizinkan bersentuhan dengan ide perubahan sama sekali. Padahal, UUD 945 itu jelas merupakan UUD yang masih bersifat
sementara dan belum pernah dipergunakan atau diterapkan dengan sungguh-sungguh. Satu-satunya kesempatan untuk menerapkan
UUD 945 itu secara relatif lebih murni dan konsekuen hanyalah di masa Orde baru selama 2 tahun. Itupun berakibat terjadinya stagnasi
atas dinamika kekuasaan. Siklus kekuasaan berhenti, menyebabkan Presiden Soeharto seakan terpenjara dalam kekuasaan yang dimili-
kinya, makin lama makin mempribadi secara tidak rasional. Itulah akibat dari diterapkannya UUD 945 secara murni dan konsekuen,
72
Op. cit., hal. 96-97.
42 4
sukkan insert materi perubahan itu ke dalam naskah Undang-Un- dang Dasar. Dalam kelompok ini dapat disebut, misalnya, Republik
Perancis, Jerman, Belanda, dan sebagainya. Konstitusi Perancis, misalnya, terakhir kali diubah dengan cara pembaruan yang diadop-
sikan ke dalam naskah aslinya pada tanggal 8 Juli 999 lalu, yaitu dengan mencantumkan tambahan ketentuan pada Article , Article
4 dan ketentuan baru Article 5-2
73
naskah asli Konstitusi Perancis yang biasa disebut sebagai Konstitusi Tahun 958. Sebelum terakhir
diamandemen pada tanggal 8 Juli 999, Konstitusi Tahun 958 itu juga pernah diubah beberapa kali, yaitu penambahan ketentuan mengenai
pemilihan presiden secara langsung pada tahun 962, tambahan pasal mengenai pertanggungjawaban tindak pidana oleh pemerintah yaitu
pada tahun 99, dan diadakannya perluasan ketentuan mengenai pelaksanaan referendum, sehingga naskah Konstitusi Perancis men-
jadi seperti sekarang. Keseluruhan materi perubahan itu langsung dimasukkan ke dalam teks konstitusi.
Kedua , kelompok negara-negara yang mempunyai kebiasaan
mengadakan penggantian naskah Undang-Undang Dasar. Di ling- kungan negara-negara ini, naskah konstitusi sama sekali diganti
dengan naskah yang baru, seperti pengalaman Indonesia dengan Konstitusi RIS tahun 949 dan UUDS Tahun 950. Pada umumnya,
negara-negara demikian ini terhitung sebagai negara yang sistem politiknya belum mapan. Sistem demokrasi yang dibangun masih
bersifat jatuh bangun, dan masih bersifat ‘trial and error’. Negara-ne- gara miskin dan yang sedang berkembang di Asia dan Afrika, banyak
7
Tambahan pada akhir Article berbunyi: “Statutes shall promote equal access by women and men to elective ofices and positions”. Tambahan pada akhir
Article 4 berbunyi: “They shall contribute to the implementation of the principle set out in the last paragraph of article as provided by statute”. Sedangkan ketentuan
yang baru sama sekali, yaitu Article 5-2 berbunyi: “The Republic may recognize the jurisdiction of the International Criminal Court as provided by the treaty signed on
8 July 998”. Lihat ‘The English translation prepared under the joint responsibility of the Press, Information and communication Directorate of the Ministry of Foreign
Affairs and the European Affairs, Department of the National Assembly dari ‘The French original text as the sole authentic text of the French Constitution’. Assemblee
Nationale at Ministere des Affairs etrangeres, September 999.
ketatanegaraan Indonesia modern belum pernah terjadi perubahan dalam arti pembaruan Undang-Undang Dasar, melainkan baru pe-
rubahan dalam arti pembentukan, penyusunan, dan penggantian Undang-Undang Dasar.
Perubahan dalam arti pembaruan Undang-Undang Dasar, baru terjadi setelah bangsa Indonesia memasuki era reformasi pada ta-
hun 998, yaitu setelah Presiden Soeharto berhenti dan digantikan oleh Presiden B.J. Habibie, barulah pada tahun 999 dapat diadakan
Perubahan terhadap Undang-Undang Dasar 945 sebagaimana mes- tinya. Perubahan Pertama ditetapkan oleh Sidang Umum Majelis Per-
musyawaratan Rakyat pada tahun 999, disusul dengan Perubahan Kedua dalam Sidang Tahunan Tahun 2000 dan Perubahan Ketiga
dalam Sidang Tahunan Tahun 200. Pada Sidang Tahunan Tahun 2002, disahkan pula naskah Perubahan Keempat yang melengkapi
naskah-naskah Perubahan sebelumnya, sehingga keseluruhan materi perubahan itu dapat disusun kembali secara lebih utuh dalam satu
naskah Undang-Undang Dasar yang mencakupi keseluruhan hukum dasar yang sistematis dan terpadu.
Kedua bentuk perubahan Undang-Undang Dasar seperti tersebut, yaitu penggantian dan perubahan pada pokoknya sama-sama meru-
pakan perubahan dalam arti luas. Perubahan dari Undang-Undang Dasar 945 ke Konstitusi RIS 949, dan begitu juga dari Undang-Un-
dang Sementara Tahun 950 ke Undang-Undang Dasar 945 adalah contoh tindakan penggantian Undang-Undang Dasar. Sedangkan
perubahan Undang-Undang Dasar 945 dengan naskah Perubahan Pertama, Kedua, Ketiga dan Keempat adalah contoh perubahan
Undang-Undang Dasar melalui naskah Perubahan yang tersendiri. Di samping itu, ada pula bentuk perubahan lain seperti yang biasa
dipraktekkan di beberapa negara Eropa, yaitu perubahan yang dila- kukan dengan cara memasukkan insert materi baru ke dalam naskah
Undang-Undang Dasar. Cara terakhir ini, boleh jadi, lebih tepat dise- but sebagai pembaruan terhadap naskah lama menjadi naskah baru,
yaitu setelah diadakan pembaruan dengan memasukkan tambahan materi baru tersebut.
Berkenaan dengan prosedur perubahan Undang-Undang Dasar, dianut adanya tiga tradisi yang berbeda antara satu negara dengan
negara lain. Pertama, kelompok negara yang mempunyai kebiasaan mengubah materi Undang-Undang Dasar dengan langsung mema-
44 45
Dasar, makin umum dan abstrak perumusannya, maka makin ‘soepel’ dan
‘leksibel’ penafsiran Undang-Undang Dasar itu sebagai hukum dasar.
Namun, karena tingkat abstraksi perumusan hukum dasar diang- gap sebagai sesuatu yang niscaya, maka soal prosedur perubahanlah
yang dianggap lebih penting dan lebih menentukan kaku atau ‘rigid’ tidaknya suatu Undang-Undang Dasar. Makin ketat prosedur dan
makin rumit mekanisme perubahan, makin ‘rigid’ tipe konstitusi itu disebut. Sebagai contoh Undang-Undang Dasar 945 dalam Pasal
7-nya sebelum perubahan menentukan prosedur 2 x 2, yaitu forum MPR Majelis Permusyawaratan Rakyat dianggap berwenang
mengubah Undang-Undang Dasar apabila dihadiri sekurang-kurang- nya 2 jumlah anggota Majelis, dan putusan dianggap sah apabila
didukung atau disetujui oleh sekurang-kurangnya 2 anggota yang hadir. Dengan perkataan lain, materi Undang-Undang Dasar sudah
dapat diubah apabila didukung oleh 2 x 2 = 49 anggota Maje- lis Permusyawaratan Rakyat
75
. Dalam hal demikian, secara teoritis normatif, Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 945 itu
dapat disebut sebagai konstitusi yang bersifat ‘lexksibel’ atau tidak
‘rigid’. Konstitusi Perancis Tahun 958 sebagaimana terakhir diubah
pada bulan Juli tahun 999, dapat dinilai jauh lebih rumit menentu- kan prosedur perubahannya. Dalam Article 89 tentang perubahan,
Konstitusi Perancis menentukan
76
:
“The President of the Republic, on a proposal by the Prime Minister, and Members of Parliament alike shall have the right to initiate amend-
ment of the Constitution. A government or a Member’s bill to amend the Constitution shall be passed by the two assemblies in identical
75
Dengan rumusan 2 x 2 ini berarti, perubahan UUD dapat dilakukan dengan dukungan tidak lebih dari separuh jumlah anggota MPR. Kenyataan inilah
yang menyebabkan para anggota MPR berpendapat bahwa prosedur perubahan ini perlu diperberat. Karena itu, dalam naskah Perubahan Keempat dicantumkan
ketentuan yang menegaskan bahwa putusan untuk perubahan pasal-pasal Undang- Undang dasar hanya dapat dilakukan apabila disetujui oleh lebih dari separuh jumlah
anggota MPR.
76
Konstitusi Perancis Tahun 958 sebagaimana terakhir diubah pada tanggal 8 Juli 999. Lihat terjemahan resmi dalam bahasa Inggris, Assemblee Nationale et
Ministere des Affaires entrangeres, September 999.
yang dapat dikategorikan masih berada dalam kondisi demikian ini. Tetapi pada umumnya, tradisi penggantian naskah konstitusi itu
tidaklah dianggap ideal. Praktek penggantian konstitusi itu terjadi semata-mata karena keadaan keterpaksaan.
Oleh karena itu, kita perlu menyebut secara khusus tradisi yang
dikembangkan oleh Amerika Serikat sebagai model ketiga, yaitu per- ubahan konstitusi melalui naskah yang terpisah dari teks aslinya, yang
disebut sebagai amandemen pertama, kedua, ketiga, keempat, dan seterusnya. Dengan tradisi demikian, naskah asli Undang-Undang
Dasar tetap utuh, tetapi kebutuhan akan perubahan hukum dasar dapat dipenuhi melalui naskah tersendiri yang dijadikan adendum
tambahan terhadap naskah asli tersebut. Dapat dikatakan, tradisi perubahan demikian memang dipelopori oleh Amerika Serikat, dan
tidak ada salahnya negara-negara demokrasi yang lain, termasuk Indonesia untuk mengikuti prosedur yang baik seperti itu. Perubahan
UUD 945 yang telah berlangsung empat kali berturut-turut sampai sekarang
74
, sesungguhnya, tidak lain juga mengikuti mekanisme perubahan gaya Amerika Serikat itu.
2. Prosedur Perubahan
Kategori