d Dinamika masalah kebijakan, bahwa masalah selalu berada dalam suasana
atau kondisi yang terus menerus berubah. Setiap masalah dapat didefinisikan dengan berbagai cara demikian pula pemecahannya.
Adapun yang menjadi perumusan masalah dalam penelitian ini berdasarkan latar belakang yang sudah dijelaskan diawal adalah :
Bagaimana proses perumusan kebijakan privatisasi BUMN pada masa pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono 2004-2010?
I.3 Tujuan Penelitian
Adapun yang menjadi tujuan penelitian ini adalah : 1.
Untuk memberikan deskripsi tentang proses perumusan kebijakan privatisasi BUMN pada masa pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono
2004-2010 2.
Untuk menganalisis proses perumusan kebijakan privatisasi BUMN tersebut.
I.4 Manfaat Penelitian
Adapun manfaat yang diharapkan dapat diperoleh dalam penelitian ini adalah:
1. Secara subjektif, penelitian diharapkan bermanfaat untuk melatih,
meningkatkan dan mengembangkan kemampuan berpikir ilmiah, sistematis dan metedologi penulis dalam menyusun suatu wacana baru
dalam memperkaya penerapan ilmu pengetahuan dan wawasan kebijakan pemerintah khususnya tentang privatisasi BUMN.
Universitas Sumatera Utara
2. Secara praktis, penelitian ini menjadi sumbangan pemikiran bagi instansi
terkait mengenai pentingnya memperhatikan perumusan kebijakan privatisasi BUMN yang sesuai dengan amanat Undang-undang dan
kebutuhan publik. Penelitian ini juga diharapkan dapat dijadikan referensi untuk mengambil kebijakan yang mengarahkan pada kemajuan institusi
dan pelayanan publik yang lebih berkualitas. 3.
Secara akademis, penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi dan memperkaya ragam penelitian yang telah dibuat oleh para mahasiswa
bagi Departemen Ilmu Administrasi Negara Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Sumatera Utara serta dapat menjadi bahan referensi
bagi terciptanya suatu karya ilmiah.
I.5 Kerangka Teori
Teori adalah serangkaian asumsi, konsep, defenisi dan proposisi untuk menerangkan suatu fenomena sosial secara sistematis dengan cara merumuskan
hubungan antar konsep dan kerangka teori disusun sebagai landasan berfikir untuk menunjukkan perspektif yang digunakan dalam memandang fenomena sosial
yang menjadi objek penelitian
10
Kerangka teori adalah bagian dari penelitian, tempat peneliti memberikan penjelasan tentang hal-hal yang berhubungan dengan variabel pokok, sub variabel
atau pokok masalah yang ada dalam penelitian .
11
10
Singarimbun, Masri. 1999. Metode Penelitian Survei. Jakarta: LP3S. h. 37.
11
Arikunto, Suharsimi. op. cit., h. 92.
. Berikut akan dikemukakan
Universitas Sumatera Utara
teori, gagasan, atau pendapat yang akan dijadikan titik tolak landasan berfikir dalam penelitian ini.
I.5.1 Konsep Kebijakan Publik
Menurut Anderson kebijakan dipandang sebagai suatu tindakan yang mempunyai tujuan yang dilakukan oleh seorang pelaku atau sejumlah pelaku
untuk memecahkan suatu masalah. selanjutnya Anderson mengklasifikasikan kebijakan itu menjadi dua
12
1. Substantif, yaitu apa yang harus dilakukan pemerintah, dan
, yaitu :
2. Prosedural, yaitu siapa dan bagaimana kebijakan itu diselenggarakan.
Sedangkan menurut Woll, kebijakan publik adalah sejumlah aktifitas pemerintah untuk memecahkan masalah di masyarakat, baik secara langsung
maupun melalui berbagai lembaga yang mempengaruhi kehidupan masyarakat
13
Selanjutnya, Raksasatya memberikan defenisi kebijakan sebagai suatu taktik dan strategi yang diartikan untuk mencapai suatu tujuan. Oleh karena itu,
tujuan kebijakan memuat tiga elemen .
Mustopadidjaja mengatakan bahwa istilah kebijakan lazim digunakan dalam kaitannya dengan tindakan-tindakan atau kegiatan pemerintah serta perilaku-
perilaku negara pada umumnya dan kebijakan-kebijakan tersebut dituangkan dalam berbagai bentuk peraturan.
14
12
Nurcholis, Hanif. 2007. Teori dan Praktik Pemerintahan dan Otonomi Daerah. Jakarta. PT Grasindo. h. 263.
13
Tangkilisan, Hessel. 2003. Kebijakan Publik yang Membumi. Yogyakarta: Lukman Offset. h. 2.
14
Islamy, M Irfal. 2001. Prinsip-prinsip Perumusan Kebijakan Pemerintah. Jakarta. Bumi Aksara h. 7.
, yaitu :
Universitas Sumatera Utara
1. Identifikasi dari tujuan yang ingin dicapai
2. Taktikstrategi dari berbagi langkah untuk mencapai tujuan yang
diinginkan, dan 3.
Penyediaan berbagai masukan untuk memungkinkan secara nyata dari taktik dan strategi.
Daniel Easton menyebutkan bahwa kebijakan pemerintah adalah kekuasaan mengalokasikan nilai-nilai untuk masyarakat secara keseluruhan, ini
mengandung konotasi tentang kewenangan pemerintah yang meliputi seluruh kehidupan bermasyarakat. Sementara menurut Hutington dan J.Nelson, dalam
masyarakat modern masyarakat melihat pemerintah sebagai bagaian dari kehidupannya. Kebijakan pemerintah selalu dirasakan pengaruhnya dalam
kehidupan masyarakat
15
James Anderson mengemukakan beberapa ciri dari kebijakan yang diperlukan untuk membedakan kebijakan dengan keputusan biasa dalam birokrasi
pemerintahan .
16
1. Setiap kebijakan harus ada tujuannya public policy is purposive goal-
oriented behavior rather than random or chance behavior. Artinya, pembuatan suatu kebijakan tidak lebih dari sekedar asal buat atau karena
kebetulan ada kesempatan. Bila tidak ada tujuan maka tidak perlu ada kebijakan.
. Ciri-ciri tersebut antara lain adalah :
15
Abidin, Said Zainal. 2002. Kebijakan Publik Edisi Revisi. Jakarta: Yayasan Pancur Siwah. h. 86.
16
Ibid.,h. 41.
Universitas Sumatera Utara
2. Kebijakan tidak berdiri sendiri public policy consist of courses of action
rather than reparate, discrete decision performed by government officials. Terpisah dari kebijakan yang lain, tetapi berkaitan dengan
berbagai kebijakan dalam masyarakat, dan berorientasi pada pelaksanaan, interpretasi, dan penegakan hukum.
3. Kebijakan adalah apa yang dilakukan pemerintah, bukan apa yang ingin
atau diniatkan akan dilakukan pemerintah policy is what government do not what they say wiil do or what they intend to do.
4. Kebijakan dapat berbentuk negatif atau melarang dan juga dapat berupa
pengarahan untuk malaksanakan atau menganjurkan public policy maybe either negative or positive.
5. Kebijakan didasarkan pada hukum, karena itu memiliki kewenangan untuk
memaksa masyarakat mematuhinya public policy is based on law and is authoritative.
Dalam dimensi lingkungan yang dikenal kebijakan, pengertian publik disini adalah masyarakat. Suatu kebijakan publik biasanya tidak bersifat spesifik
melainkan luas dan berada pada strata strategis. Karena itu, kebijakan pemerintah menjadi lebih terkait dengan kehidupan bermasyarakat, dan masyarakat menjadi
lebih terbuka memberikan responnya. Kebijakan dianggap tepat dan dapat memberikan jawaban atas tuntutan masyarakat akan mendapatkan dukungan.
Sebaliknya apabila dianggap bertentangan dan tidak berpihak kepada masyarakat maka kebijakan tersebut akan mendapatkan tentangan.
Universitas Sumatera Utara
Dari berbagai defenisi kebijakan yang telah dipaparkan oleh beberapa ahli tersebut, maka penulis menyimpulkan bahwa kebijakan publik adalah kebijakan-
kebijakan yang dibuat dalam bentuk peraturan-peraturan yang mengikat bagi sekelompok orang ataupun masyarakat untuk dipatuhi dan dilaksanakan sesuai
dengan hukum dan aturan yang telah ditetapkan pemerintah sebagai pemegang otoritas kebijakan.
I.5.2 Analisis Kebijakan Publik
Berdasarkan pengertian terhadap kebijakan publik baik sebagai substansi maupun proses, tentu akan lebih mudah dipahami pengertian analisis kebijakan.
Analisis secara harafiah berarti menguraikan, memilah-milah sesuatu menjadi unsur-unsur yang lebih kecil, dan berupaya untuk mencari keterangan dan
penjelasan kelakuan unsur-unsur itu
17
Carl W.Patton dan David S.Savicky, menjelaskan bahwa analisis kebijakan adalah tindakan yang diperlukan untuk dibuatnya sebuah kebijakan,
baik kebijakan yang baru sama sekali, atau kebijakan yang baru sebagai .
Lantas, apabila analisis digabungkan dengan kebijakan menjadi kalimat “analisis kebijakan”, maka pengertiannya adalah menguraikan kebijakan baik
substansi dan prosesnya untuk memperoleh pengertian yang mendalam tentang rincian atau detil kebijakan. Perlu diingat, memperoleh pengertian yang
mendalam, bukan berfilsafat mencari makna yang hakiki.
17
http:elib.pdii.lipi.go.idkatalogindex.phpsearchkatalogbyId1449
Universitas Sumatera Utara
konsekuensi dari kebijakan yang ada
18
. Analisis Kebijakan policy analysis merupakan suatu aktivitas intelektual dan praktis yang ditujukan untuk
menciptakan, secara kritis menilai, dan mengkomunikasikan pengetahuan tentang dan di dalam proses kebijakan. Analisis kebijakan diambil dari berbagai macam
disiplin dan profesi yang tujuannya bersifat deskriptif, evaluatif, dan preskriptif
19
Proses Dasar Analisis Kebijakan
Sumber : Patton Sawicki, 1986
. Para pengambil keputusan dalam mengambil sebuah kebijakan yang akan
digunakan terlebih dahulu melakukan sebuah analisis kebijakan yang hendak dibuat. Dalam membuat analisis kebijakan, dikenal langkah-langkah yang
dijelaskan dalam gambar berikut: Gambar 1.2.
18
Nugroho, Riant, 2003, KEBIJAKAN PUBLIK Formulasi, Implementasi, dan Evaluasi, Jakarta: Elex Media Komputindo. h. 88.
19
Dunn, William N., 2000, Pengantar Analisis Kebijakan Publik Edisi Kedua, Yogyakarta : Gajah Mada University Press. h. 44.
Universitas Sumatera Utara
Analisis kebijakan dapat diharapkan untuk menghasilkan informasi dan argumen-argumen yang masuk akal mengenai tiga macam pertanyaan, yaitu
20
1. Nilai yang pencapaiannya merupakan tolak ukur utama yang melihat
apakah masalah telah teratasi. :
2. Fakta yang keberadaannya dapat membatasi atau meningkatkan
pencapaian nilai-nilai, dan 3.
Tindakan yang penerapannya dapat menghasilkan pencapaian nilai-nilai. Riant Nugroho mengatakan bahwa analisis kebijakan yang baik adalah
analisis kebijakan yang preskriptif, karena memang peranannya adalah memberikan rekomendasi kebijakan yang patut diambil oleh eksekutif
21
. Oleh karena itu, setiap analisis kebijakan yang banyak dipakai selalu menyusun
struktur analisisnya sebagai berikut :
20
Ibid., h. 97.
21
Nugroho, Riant. op. cit., h. 88.
Pendahuluan Masalah Kebijakan
Alternatif Kebijakan Alternatif Terpilih
Rencana Implementasi Penutup
Universitas Sumatera Utara
Kebijakan merupakan objek analisis dalam analisis kebijakan. objek ini dapat sebagai substansi kebijakan itu sendiri maupun prosesnya masukan
kebijakan pembuatan kebijakan hasil kebijakan dampak kebijakan. Berdasarkan objek ini, maka secara umum analisis kebijakan dapat
dikelompokkan menjadi dua, yaitu
22
1. Analisis kebijakan yang menekankan pada isi kebijakan policy content,
yaitu menguraikan unsur-unsur dari kebijakan itu sendiri dalam suatu perspektif atau sudut pandang tertentu.
:
2. Analisis kebijakan yang menekankan pada proses kebijakan policy
process, yaitu menguraikan bagaimana cara, teknik, jalan, hubungan dan jaringan suatu kebijakan dibuat, dilaksanakan dan dinilai. Pada umumnya
lebih banyak berurusan dengan isu-isu organisasi dan pengambilan keputusan decision making process dalam organisasi.
Analisis terhadap isi kebijakan tidak dapat dipisahkan dengan analisis terhadap proses kebijakan. Dalam kerangka ini, analisis terhadap keduanya yaitu
isi dan proses kebijakan juga disebut sebagai studi kebijakan policy studies. Dalam studi kebijakan, analisis dapat dikategorikan menjadi dua jenis, yaitu
23
1 Analisis untuk kebijakan analysis for policy, yaitu analisis isi kebijakan
dalam rangka perumusan kebijakan policy formulation. :
22
http:elib.pdii.lipi.go.idkatalogindex.phpsearchkatalogbyId1449
23
Aminullah, Erman; Analisis Kebijakan Pendekatan, Metode, dan Teknik Analsis, Warta Pengelolaan LITBANG Pengembangan IPTEK, Vol.8, No.20, 1997:6
Universitas Sumatera Utara
2 Analisis dari kebijakan analysis of policy, yaitu analisis isi kebijakan
dalam tahap pelaksanaan kebijakan policy implementation dalam rangka evaluasi kebijakan policy evaluation.
Seorang penganalisis kebijakan umumnya lebih menaruh perhatian kepada hal yang disebutkan terakhir, yaitu analisis dari kebijakan yang menekankan pada
tahap pelaksanaan dalam rangka penilaian kebijakan. Sedangkan analisis untuk kebijakan lebih banyak dilakukan oleh politisi, jurnalis, pengamat politik dalam
bentuk pengembangan isu-isu kebijakan policy advocacy.
I.5.3 Prosedur Analisis Kebijakan
Dalam menggunakan analisis kebijakan sebagai proses pengkajian inquiry, maka perlu dibedakan antara metodologi, metode, dan teknik.
Metodologi analisis kebijakan menggabungkan standar, aturan, dan prosedur. Prosedur merupakan subordinat dari standar plausabilitas dan relevansi kebijakan,
sehingga peranan prosedur adalah menghasilkan informasi mengenai masalah kebijakan, masa depan kebijakan, aksi kebijakan, hasil kebijakan, dan kinerja
kebijakan. Prosedur sendiri tidak menghasilkan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan. Metodologi analisis kebijakan menggabungkan lima prosedur umum
yang lazim dipakai dalam pemecahan masalah manusia : defenisi, prediksi, preskripsi, deskripsi dan evaluasi.
Dalam analisis kebijakan, prosedur-prosedur tersebut memiliki nama khusus. Perumusan masalah defenisi menghasilkan informasi mengenai kondisi-
kondisi yang menimbulkan masalah kebijakan. Peramalan prediksi menyediakan
Universitas Sumatera Utara
informasi mengenai konsekuensi di masa mendatang dari penerapan alternatif kebijakan, termasuk tidak melakukan sesuatu. Rekomendasi preskripsi
menyediakan informasi mengenai nilai atau kegunaan relatif dari konsekuensi di masa depan dari suatu pemecahan masalah. Pemantauan deskripsi menghasilkan
informasi tentang konsekuensi sekarang dan masa lalu dari diterapkannya alternatif kebijakan. Evaluasi, yang mempunyai nama yang sama dengan yang
dipakai dalam bahasa sehari-hari, menyediakan informasi mengenai nilai atau kegunaan dari konsekuensi pemecahan masalah. Kelima prosedur analisis
kebijakan tersebut berguna sebagai alat untuk menggambarkan keterkaitan antar metode-metode dan teknik-teknik analisis.
I.5.4 Proses Pembuatan Kebijakan
Proses analisis kebijakan adalah serangkaian aktifitas intelektual yang dilakukan didalam proses kegiatan yang pada dasarnya bersifat politis. Aktifitas
politik tersebut dijelaskan sebagai proses pembuatan kebijakan dan divisualisasikan sebagai serangkaian tahap yang saling bergantung satu dengan
yanh lain yang diatur menurut urutan waktu: penyusunan agenda, formulasi kebijakan, adopsi kebijakan, implementasi kebijakan, dan penilaian kebijakan.
Proses pembuatan kebijakan publik melibatkan aktivitas pembuatan keputusan yang cenderung mempunyai percabangan yang luas, mempunyai pespektif jangka
panjang dan penggunaan sumber daya kritis untuk meraih kesempatan yang diterima dalam kondisi lingkungan yang berubah. Pembuatan kebijakan
Universitas Sumatera Utara
merupakan proses sosial yang dinamis dengan proses intelektual yang lekat didalamnya
24
a. Teori Rasional Komprehensif The Rational-Comprehensive Theory
.
I.5.5 Teori-Teori Perumusan Kebijakan
Terdapat tiga teori perumusan kebijakan yang dianggap paling sering dibicarakan dalam bebagai kepustakaan kebijaksanaan negara. Teori-teori yang
dimaksud ialah : Teori rasional komprehensif, teori ikremental, teori pengamatan terpadu.
Model ini didasarkan dari teori ekonomi atau konsep manusia ekonomi concept of an man. Menurut konsep manusia-ekonomi, semua
individu tahu tentang pelbagai macam alternatif yang tersedia pada situasi tertentu. Sehubungan dengan hal itu setiap orang akan berperilaku rasional
yaitu akan membuat pilihan-pilihan sedemikian rupa sehingga mencapai nilai yang paling tinggi. Model rational comprehensive, menekankan pada
pembuatan keputusan-keputusan yang rasional dengan bermodalkan pada komprehensivitas informasi dan keahlian pembuatan keputusan. Konsep
rasional sama dengan konsep efisiensi, karena itu dapat dikatakan behwa kebijaksanaan yang rasional adalah suatu kebijaksanaan yang sangat
efisiendi mana rasio antara nilai yang dicapai dan nilai yang dikorbankan adalah positif dan lebih tinggi dibandingkan dengan alternatif-alternatif
24
Winarno, Budi. 2002. Teori dan Proses Kebijakan Publik. Yogyakarta: Media Pressindo. h. 68.
Universitas Sumatera Utara
yang lain. Menurut Yehezkel Dror, dalam membuat kebijaksanaan yang rasional, pembuat kebijaksanaan harus
25
1 Mengetahui semua nilai-nilai yang ada pada masyarakat;
:
2 Mengetahui semua alternatif-alternatif kebijaksanaan yang
tersedia; 3
Mengetahui semua konsekuensi dari setiap alternatif kebijaksanaan;
4 Menghitung rasio antara tujuan dan nilai-nilai
sosial yang dikorbankan bagi setiap alternatif kebijaksanaan;
5 Memilih alternatif kebijaksanaan yang paling efisien.
b. Teori Inkremental
Model ini timbul karena kritik atas model rasional komprehensif yang mendasarkan diri dari konsep economic man, pada model
incremental disebut priciple of bounded rationality atau satisficing mendasarkan diri dari administratif man. Konsep ini mengakui adanya
keterbatasan-keterbatasan pengetahuan dan keahliannya, sehingga tidak akan mampu mempertimbangkan semua nilai-nilai sosial alternatif serta
dampaknya secara detail. Administratif man selalu dibimbing oleh sistem nilai dan rasa tanggung jawab untuk mencapai tujuan di dalam memilih
alternatif-alternatif kebijaksanaannya. Karena itu administratif man berpikir secara pragmatis dengan cukup memuaskan diri satisfices
25
Yehezkel Dror, Public Policy Making Re-examined, dalam Irfan Islamy,2001. Prinsip- prinsip Perumusan Kebijakan Pemerintah. Jakarta. Bumi Aksara, h. 50.
Universitas Sumatera Utara
dengan memilih suatu alternatif yang dianggapnya baik, yang dijumpainya pertama kali dengan tidak mau bersusah payah mencari alternatif-alternatif
lain guna mendapatkan suatu pilihan yang terbaik. Model inkremental didasarkan dari teori sarjana ekonomi yang bernama Charles E. Lindblom
yang menjelaskan tentang proses pembuatan keputusan dalam buku “The Science of Muddling Though”. Model ini memandang kebijaksanaan
negara sebagai suatu kelanjutan kegiatan-kegiatan pemerintah di masa lalu dengan hanya mengubahnya sedikit-sedikit. Dengan demikian perumusan
kebijaksanaan dengan model inkremental akan terjadi secara terus- menerus, tidak sekali untuk selamanya. Perumusan kebijaksanaan dengan
model ini menggunakan analisa yang sederhana, secara politik tepat, berlandaskan sistem nilai, mampu menghilangkan konflik dan menjamin
stabilitas politik.
26
c. Teori Pengamatan Terpadu Mixed Scanning Theory
