1
BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Terbitnya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara untuk menggantikan Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang
Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian, telah membawa perubahan besar dalam paradigma manajemen
pembinaan Pegawai Negeri Sipil di Indonesia. Pilihan untuk menggunakan sistem manajemen pembinaan Pegawai Negeri Sipil berbasis karir career Based
Personnel Management System yang lebih menekankan kepada hak, kewajiban, tugas dan tatacara pengelolaan Pegawai Negeri Sipil secara individu guna
membangun sumber daya manusia aparatur negara dengan manajemen yang tersentralisasi pada fase pengimplementasian Undang-Undang Nomor 8 Tahun
1974 jo. Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999, ternyata terbukti tidak sepenuhnya mampu membangun sumber daya manusia aparatur negara yang
profesional dan bebas dari intervensi politik serta telah menyebabkan tanggungjawab Pemerintah dalam pembinaan Pegawai Negeri Sipil menjadi
Sangat besar. Dinamika penyelenggaraan Pemerintahan yang mengalami tren perubahan
sangat cepat pasca gelombang reformasi 1998, telah menghadirkan fenomena Pemerintahan yang semakin terbuka dan hampir tidak memliki jarak limitatif
dengan masyarakat. Pemerintahan berjalan semakin demokratis dan bersifat
desentralistis dalam lingkungan perkembangan dan pertumbuhan ekonomi yang tidak lagi tertutup. Kondisi ini menuntut kemampuan adaptasi yang tinggi dari
Pegawai Negeri Sipil terhadap tren perkembangan teknologi dan informasi dalam konteks peningkatan etos kerja dan profesionalisme. Dengan semangat untuk
menciptakan Aparatur Sipil Negara yang kompeten dan profesional, Undang- Undang ini memaksa setiap Aparatur Sipil Negara melakukan trasnformasi diri
dari zona nyaman comfort zone menuju zona kompetitif competitive zone. Disisi lain diperlukan juga perubahan paradigma pengelolaan sistem
kepegawaian, dari sekedar “administrasi personaliakepegawaian” yang sifatnya parsial menjadi manajemen pengembangan sumber daya manusia secara strategis
Strategic Human Resource Management yang sifatnya lebih komplementer. Pegawai Negeri adalah pekerja di sektor publik yang bekerja untuk
pemerintahan dalam suatu negara. Pekerja di badan publik non-departemen kadang juga dikategorikan sebagai pegawai negeri.
1
a. Presiden, Gubernur, Bupati, dan Walikota – dipilih langsung oleh rakyat
melalui pemilu Namun demikian, terdapat jabatan-jabatan tertentu yang tidak diduduki oleh
pegawai negeri, misalnya :
b. Menteri – ditunjuk oleh Presiden
Camat dan lurah adalah PNS, sedangkan Kepala Desa bukan merupakan PNS karena dipilih langsung oleh warga setempat.
2
1
http:id.wikipedia.orgwikihtml, tanggal akses 11-6-2009
2
Ibid
Dari kemajuan suatu bangsa dan negara dapat dilihat yang mana sengat bergantung pada kualitas sumber daya manusia SDM yang memiliki sikap,
mental, kecerdasan, memiliki ilmu pengetahuan dan kedisiplinan yang baik. Dapat kita ketahui bahwasan kedisiplinan berupa kunci dari keberhasilan dalam suatu
pengembangan ekonomi, politik dan sosial budaya suatu negara. Pada Orde Baru, yang mana berdasarkan sejarah Indonesia bahwa ada
terdapat berbagai masalah dalam pelaksanaan sistem pemerintahan Indonesia. Yang selanjutnya bentuk permasalahannya tergolong beberapa masalah berupa
pola pikir pemerintah dalam sturktur pemerintahannya, dimana titik berat kekuasaan berada pada tangan penguasa birokrasi pemerintahan yang
mengakibatkan rakyat sebagai unsur utama demokrasi tidak memliki peran yang dapat mengontrol birokrasi pemerintahan secara maksimal. Semua pejabat dan
pegawai dari berbagai lini dan layer memiliki jabatan dan kewajiban rangkap memihak kepentinhgan golonbgan yang berkuasa. Dalam hal Konsep
monoloyalitas ini berdampak terhadap penataan kepergawaian atau sumber daya aparatur pemerintah.
Menurut Aristoteles, suatu negara yang baik ialah negara yang diperintah dengan konstitusi dan berkedaulatan hukum. Ada tiga unsur dari pemerintah yang
berkonstitusi, yaitu ; 1.
Pemerintah dilaksanakan untuk kepentingan umum 2.
Pemerintah dilaksanakan menurut hukum yang berdasarkan pada ketentuan- ketentuan umum, bukan yang dibuat secara sewenang-wenang yang
menyampingkan konvensi dan konstitusi
3. Pemerintah berkonstitusi berarti pemerintah yang dilakukan atas kehendak
rakyat, bukan berupa paksaan tekanan yang dilaksanakan pemerintah despotik.
3
Berdasarkan pendapat Aristoteles tersebut, menunjukan bahwa
pemerintahan Indonesia pada masa Orde Baru tidak dijalankan sebagaimana mestinya sebagai pemerintah yang baik, berkonstitusi dan berkedaulatan hukum,
karena telah mengabaikan prinsip kepentingan umum dan adanya upaya pemaksaan tekanan terhadap satruktur birokrasi pemerintahan dengan asas
monoloyalitas. Selanjutnya masih banyak lagi persoalan yang timbul, antara lain tidak adanya daya asing Pegawai Negeri Sipil dalam menghadapi globalisasi.
Secara garis besar, permasalahan yang dihadapi birokrasi pemerintahan sebelum dikeluarkannya Undang – Undang No. 8 Tahun 1974 dirubah dengan Undang –
Undang No. 43 Tahun 1999 tentang Pokok –Pokok Kepegawaian dan diperbaharui kembali dengan Undang – Undang No. 5 Tahun 2014 tentang
Aparatur Sipil Negara. Pegawai Negeri Sipil sebagai alat Pemerintahan aparatur pemerintahan
memeliki keberadaan yang sentral dalam membawa komponen kebijaksanaan – kebijaksanaan atau peraturan – peraturan pemerintahan guna terealisasinya tujuan
Nasional. Yang mana komponen terakumulasi dalam bentuk pendistribusian tugas, fungsi, dan kewajiban Pegawai Negeri Sipil. Indonesia adalah sebuah
Negara yang wilayahnya terbagi atas daerah – daerah Provinsi. Daerah Provinsi itu dibagi lagi atas daerah Kabupaten dan daerah Kota. Setiap daerah kota
3
Ridwan HR, 2011, Hukum Administrasi Negara edisi revisi, Rajawali Pers, Jakarta, hlm. 2
mempunyai Pemerintahan daerah yang diatur dengan undang – undang Pemerintahan Daerah, yang mana dari undang – undang Pemerintahan Daerah
suatu daerah kota atau daerah Kabupaten memiliki aturan atau undang – undang daerah sendiri untuk mengurusi dan mengembangkan daerah atau kota masing –
masing dalam arti “ Otonomi Daerah”. Dalam pembinaan manajemen Pegawai Negeri Sipil Daerah, Pemerintah
pusat melaksanakan pembinaan manajemen Pegawai Negeri Sipil Daerah dalam satu kesatuan penyelenggaraan manajemen Pegawai Negeri Sipil Daerah. Dalam
rangka penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Presiden dapat membentuk suatu dewan yang bertugas memberikan srana dan pertimbangan terhadap kebijakan
otonomi daerah. Dewan ini dipimpin oleh Menteri Dalam Negeeri yang susunan organisasi keanggotaan dan tata laksananya diatur lebih lanjut dengan Peraturan
Presiden. Dalam Undang – Undang No. 8 Tahun 1974 jo, Undang – Undang No. 43
Tahun 1999 tentang Pokok – Pokok Kepegawaian dan di pernbaharui kembali dengan Undang – Undang No. 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara,
merupakan bagian dari penataan manajemen kepegawaian yang seragam melalui penetapan norma, standar, dan prosedur yang jelas dalam pelaksanaan manajemen
kepegawaian. Dengan adanya keseragaman di seluruh Indonesia dan Khususnya di Kota Sibolga.
Dalam konteks yang lebih luas, negara mempunyai tujuan Nasional yang hendak dicapai di Indonesia Kota Sibolga . Dari tujuan tersebut tercantum
dalam pembukaan UUD 1945 alinea IV, yaitu :
1. Membentuk suatu Pemerintahan Negara Indonesia yang melindungi segenap
bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia; 2.
Menunjukan kesejahteraan umum; 3.
Mencerdaskan kehidupan bangsa; 4.
Ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial.
4
Dapat kita lihat dari suatu upaya penegasan dalam pembukaan UUD 1945 yang merupakan bagian dari upaya untuk mencapai suatu tujuan nasional,
dikarenakan dalam suatu negara dan bangsa memerlukan sarana – prasarana yang mendukung, baik berupa dari sumber daya manusia mauapun sarana yang
berbentuk benda, karena negara tidak dapat melakukannya sendri.
5
Untuk mencapai tujuan diatas, salah satu titik pembenahan yang paling penting adalah sistem administrasi negara. Menurut Sjachran Basah, Hukum
Administrasi Negara adalah semua kaidah yang merupakan srana hukum untuk mencapai tujuan negara. Menurut Belifante yang dikutip oleh Philipus M. Hadjon
dalam bukunya berisi peraturan yang berhubungan dengan administrasi. Admnistrasi dapat dipersamakan artinya dengan Bestuur, dengan demikian
Administratief Recht disebut juga dengan Bestuur Recht. Dalam fungsi Uapaya yang harus dilakukan negara dalam mencapai tujuan nasional, yaitu
dengan peningkatan kualitas manusia masyrakat secara berkelanjutan, berlandasan kemampuan nasional dengan memanfaatkan kemajuan ilmu
pengetahuan dan teknologi serta memperhatikan perkembangan sosial.
4
Soehino,1986, ilmu negara,Yogyakarta,hlm 24
5
Muchsan, 1982, Hukum Kepegawaian, Jakarta, Bina Aksara, hlm 12.
penyelenggaraan pemerintahan, besturen mengandung pengertian fungsional dan institusionalstruktural. Fungsional bestuur berarti fungsi pemerintahan,
sedangkan institusionalstruktural bestuurberarti keseluruhan organ pemerintah.Bestuur dapat diartikan sebagai fungsi pemerintahan, yaitu fungsi
penguasa diluar lingkungan regelgeving pembentukan peraturan dan rechtspraak peradilan.
6
Suatu pengertian yang lebih rinci dapat ditemukan dalam pendapat Prajudi Atmosudirjo, yaitu Hukum Administrasi Negara adalah hukum mengenai
pemerintah beserta aparaturnya yang terpenting, yakni nadministrasi negara.
7
Pihak pemerintah mempunyai tugas–tugas terhadap masyarakat dengan melaksanakan suatu kebijakan lingkungan dalam bentuk wewenang, yaitu
kekuasaan yuridis akan orang–orang pribadi, badan–badan hukum dan memberikan kepada Pegawai Negeri bawahan ha–hak dan kewajiban–kewajiban
yang yang dapat dan mereka pegang menurut hukum.
8
Dalam melaksanakan dan menyelenggarakan tugas pemerintah diperlukan adanya pegawai negeri yang baik dan mempunyai motivasi kerja yang tinggi.
Dalam Hukum Administrasi Negara hal yang berhubungan dengan motivasi khususnya motivasi kerja pegawai negeri mendapatkan perhatian yang besar,
sebab pegawai negeri sebagai penyelenggara negara mempunyai peran yang sangat menentukan dalam penyelenggaraan Negara untuk mencapai cita-cita
perjuangan bangsa mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur sebagaimana
6
Philipus M. Hadjon, dkk, 1994, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Gajah Madah University Press, Yogyakarta, hlm 3.
7
SF. Marbun dkk, 2001, Dimensi – Dimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta, hlm 22.
8
Philipus M. Hadjon dkk, op. Cit., hlm 39.
tercantum dalam Undang-Undang Dasar 1945 dan Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik AUPB sesuai dengan ketentuan Undang-Undang No.
28 Tahun 1999 Tentang Penyelenggaraan Negara Yang Bersih Dan Bebas Dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme.
9
Untuk mewujudkan penyelenggaraan Negara yang mampu menjalankan fungsi dan tugasnya secara sungguh-sungguh dan penuh tanggungjawab, perlu
diletakkan asas-asas penyelenggaraan negara.
10
Kebijakan kepala daerah melakukan pergantian pimpinan maupun staf di sebuah instasi pemerintah, sering disalah artikan sebagai hukuman. Kata hukuman
mendominasi dalam menyikapi pergantian kepala dinas atau badan. Tidak hanya itu. Pegawai golongan buntutpun kadang tidak luput dari keputusan para kepala
daerah untuk hengkang dari tempat kerja yang sudah lama ditekuninya. Kesempatan menduduki jabatan merupakan persoalan tersendiri yang
dihadapi oleh seorang pegawai. Sebagian pegawai mendapatkan kesempatan yang baik dalam mendapatkan jabatan, namun sebagian pegawai lainnya kurang
mendapatkan kesempatan. Pegawai negeri dalam menduduki jabatan tergantung dari kepangkatan dan juga masalah prestasi kerja mereka. Namun sesungguhnya
selain itu posisi jabatan juga memberikan peluang kepada pegawai negeri untuk lebih mengenal pejabat. Pejabat dalam pegawai negeri memegang kendali
keputusan, oleh karenanya apabila pegawai negeri dekat dengan pejabat, maka mereka akan berkesempatan untuk menduduki jabatan dan bahkan memperoleh
apa yang diinginkannya.
9
Bintoro Tjokroamidjojo, 2004, Sistem Penyelenggaraan Pemerintah Negara Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia, Jakarta : Lembaga Administrasi Negara, hal 38
10
Ibid, hal 48
Sebagian pejabat hanya bisa pasrah. Bagi pejabat yang memahami betul tentang tugas dan makna sumpah atau janji saat para pamong PNS tersebut
diangkat menjadi pelayan masyarakat, merasa biasa bahkan diuntungkan dengan adanya mutasi. Para ahli berpendapat mutasi adalah proses yang secara hukum sah
dilakukan dilingkungan pemerintah. “Mutasi adalah ketentuan yang harus dilaksanakan. Peraturan Pemerintah No.41 Tahun 2007 Tentang Organisasi
Perangkat Daerah, merupakan salah satu dari sekian banyak peraturan tentang kepegawaian, yang di dalamnya juga mengatur tentang mekanisme dan ketentuan
mutasi. Karena itu para ahli melanjutkan, mutasi harus dipahami sebagai berkah karena dengan mutasi, pegawai banyak diuntungkan ketika berbicara tentang
karir. Para ahli juga menilai, kesan hukuman jika seorang pejabat atau staf
dipindahkan dari dinas atau kantor yang satu ke dinas atau bagian yang lain hanyalah sebuah opini yang tidak bisa dibuktikan keabsahannya. “Yang dikatakan
hukuman itu apabila seorang pejabat atau staf ditempatkan tidak sesuai dengan pangkat dan atau golongan yang bersangkutan. Dan ini juga tidak gampang bagi
Baperjakat. Tapi sepanjang ditempatkan sesuai dengan pangkat atau golongan dari pejabat atau staf yang bersangkutan saya rasa tidak ada yang salah”, jelas para ahli
berpendapat. Kebijakan untuk melakukan mutasi merupakan sesuatu yang sangat
normatif. Dalam urusan mutasi, kebijakan kepala daerah dalam melakukan mutasi disadari sebagai sesuatu yang mutlak dilakukan. Jika mutasi tidak dilakukan maka
ada sesuatu yang tidak beres dalam mengelola daerah.
Mutasi memang peristiwa yang unik dilingkungan PNS. Dipihak yang merasa nyaman dengan jabatan dan lingkungan kerjanya, mutasi adalah sebuah
siksaan. Pada peristiwa yang sama, bagi sejumlah PNS, mutasi merupakan berkah. Penyebabnya bisa karena bosan dengan suasana kerja maupun ambisi untuk
mendapat tantangan baru atau jabatan baru. Namun tidak dipungkiri kata mutasi merupakan sebuah kata yang seram dikuping pejabat atau staf pemerintahan.
Hal lain yang menjadikan mutasi sebagai bentuk hukuman, diawali dari berbagai pendapat tentang lingkup kerja. Secara umum lingkup kerja kadang
diterjemahkan secara bebas oleh masyarakat dan pejabat atau staf pemerintahan. Lahan basah dan lahan kering menjadi istilah yang menggambarkan adanya
perbedaan beban dan peluang kerja antara instansi yang satu dengan instansi yang lainnya. Pendapat itulah yang menimbulkan tafsiran yang bervariasi tentang
mutasi. Mutasi bisa bermakna dua yakni ruang lingkup mutasi yang vertikal
promosi dan demosi. Promosi adalah bentuk apresiasi kalau seseorang memiliki kinerja diatas standar organisasi dan berperilaku sangan baik yang diwujudkan
dalam bentuk kenaikan karir. Dengan demikian mereka yang mendapat promosi akan memperoleh tugas, wewenang dan tanggung jawab yang lebih besar.
Sementara demosi merupakan tindakan penalti dalam bentuk penurunan pangkat atau dengan pangkat tetap tetapi sebagian tunjangan tidak diberikan. Hal ini
dilakukan pimpinan kalau seseorang yang walaupun sudah mengikuti pelatihan
dan pembinaan personal namun tetap saja bekerja dengan kinerja jauh di bawah standar organisasi dan berkelakuan tidak baik.
11
B. Perumusan Masalah
