1
BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Negara Indonesia adalah negara hukum,
1
memiliki tujuan untuk mencapai masyarakat yang adil, makmur dan sejahtera. Negara memiliki peran dan
kewajiban yang besar demi terciptanya keadilan, kemakmuran dan kesejahteraan masyarakat Indonesia. Salah satu caranya adalah dengan mendirikan suatu badan
usaha yang dapat mengelola kekayaan alam yang ada di Indonesia. Dengan alasan diatas, maka negara mendirikan Badan Usaha Milik Negara selanjutnya disebut
BUMN yang didasari pada Pasal 33 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 selanjutnya disebut UUD 1945.
Badan Usaha Milik Negara selanjutnya disebut BUMN adalah badan usaha yang didirikan oleh negara dengan dana yang berasal dari kekayaan negara
yang dipisahkan. Tujuan didirikannya BUMN adalah untuk turut serta membangun perekonomian bangsa dan menciptakan kemakmuran bagi rakyat
seperti yang tertuang didalam Pasal 33 UUD 1945, yaitu: 1.
Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasarkan asas kekeluargaan. 2.
Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh Negara.
3. Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh
negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
1
Pasal 1 ayat 3 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Universitas Sumatera Utara
2
Dari kutipan Pasal 33 UUD 1945 tersebut diatas, maka dapat dilihat bahwa negara dibenarkan dan memang berwenang untuk memonopoli setiap sektor produksi
yang berkaitan atau berhubungan dengan hajat hidup orang banyak. Dan tentunya melalui BUMN-lah sektor-sektor tersebut dikuasai dan dipergunakan untuk
sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Hal inilah yang merupakan maksud dan tujuan dari didirikannya BUMN.
Pemerintah Indonesia mendirikan BUMN dengan dua tujuan utama, yaitu tujuan yang bersifat ekonomi dan tujuan yang bersifat sosial. Dalam tujuan yang
bersifat ekonomi, BUMN dimaksudkan untuk mengelola sektor-sektor bisnis strategis agar tidak dikuasai pihak-pihak tertentu. Bidang-bidang usaha yang
menyangkut hajat hidup orang banyak, seperti perusahaan listrik, minyak dan gas bumi, sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 33 UUD 1945, seyogyanya dikuasai
oleh BUMN. Tujuan yang bersifat sosial antara lain dapat dicapai melalui penciptaan lapangan kerja serta upaya untuk membangkitkan perekonomian lokal.
Penciptaan lapangan kerja dicapai melalui perekrutan tenaga kerja oleh BUMN.
2
Badan Usaha Milik Negara merupakan salah satu komponen pengambil keputusan penting dalam sistem perekonomian Indonesia. Keputusan yang
diambil BUMN dapat mempengaruhi perilaku komponen pengambil keputusan yang lainnya, baik sektor rumah tangga, sektor swasta maupun sektor luar negeri.
Selanjutnya, kegiatan usaha BUMN menyangkut hampir seluruh sektor ekonomi, seperti pertanian, manufaktur, pertambangan, perdagangan, keuangan, dan lain-
2
A. Habibullah,
Kebijakan Privatisasi BUMN: Relasi State, Market dan Civil Society
Malang: Averroes Press, 2009, hlm. 6.
Universitas Sumatera Utara
3
lain dan beberapa diantaranya bergerak dalam industri hulu.
3
Tentunya sebagai industri yang berada di hulu, kebijakan dan kinerja BUMN akan mempengaruhi
setiap industri dibawahnya. Sebelumnya, agar dapat bersaing dengan perusahaan swasta yang telah
melakukan usahanya di Indonesia, banyak BUMN yang mendapatkan tambahan modal oleh negara karena hal itu dibenarkan oleh undang-undang. Tentu
tujuannya adalah mendapatkan suntikan dana guna meningkatkan hasil produksi oleh perusahaan BUMN. Namun pada kenyataannya, tetap saja masih ada BUMN
yang merugi dan semakin membebani keuangan negara. Peningkatan produktivitas dan efisiensi BUMN dapat dilakukan dengan cara
restrukturisasi dan privatisasi perusahaan. Restrukturisasi adalah upaya yang dilakukan dalam rangka penyehatan BUMN yang merupakan salah satu langkah
strategis untuk memperbaiki kondisi internal perusahaan guna memperbaiki kinerja dan meningkatkan nilai perusahaan. Restrukturisasi, dimaksudkan bagi
perusahaan yang usahanya berkaitan dengan kepentingan umum. Sedangkan bagi BUMN yang tujuannya memupuk keuntungan dan bergerak dalam sektor yang
kompetitif didorong untuk melakukan privatisasi.
4
Salah satu model pembenahan BUMN yang coba diterapkan di Indonesia adalah melalui privatisasi BUMN. Oleh karena itu, sangat penting kiranya untuk
mengetahui maksud dan tujuan dari privatisasi BUMN yang dilakukan oleh
3
Happy Pardede, “Kewenangan Badan Pemeriksa Keuangan Dalam Mengaudit Perusahaan Badan Usaha Milik Negara Ditijau Dari UU No. 19 tahun 2003 Tentang BUMN dan
UU No. 17 tahun 2003 Tentang Keuangan Negara,” Skripsi Sarjana, Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, Medan, 2008, hlm. 2.
4
Wahyuni Sari, “Analisa Hukum Kebijakan Privatisasi BUMN Melalui Penjualan Saham Di Pasar Modal Indonesia Tinjauan Yuridis Kasus PT. Garuda Indonesia Tbk,” Tesis Sarjana,
Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 2012, hlm. 4.
Universitas Sumatera Utara
4
Pemerintah. Dengan maksud dan tujuan privatisasi BUMN yang jelas, akan dapat diketahui arah atau sasaran yang ingin dicapai oleh pemerintah dalam hal
privatisasi BUMN. Selain itu, dengan tujuan yang jelas dari privatisasi BUMN akan menetukan pula metode seperti apa yang akan digunakan dalam privatisasi
BUMN.
5
Pilihan terhadap
kebijakan privatisasi
BUMN dilakukan
karena perkembangan dan perubahan yang cepat terhadap lingkungan bisnis perusahaan
business environments. Selain itu kebijakan privatisasi BUMN juga didorong oleh faktor ekonomi seperti keterkaitan BUMN dengan APBN dan pajak, faktor
keuangan strategi keuangan yang harus diambil dalam kebijakan privatisasi sesuai dengan tujuan privatisasi tersebut, faktor property right, hukum bisnis dan
aspek politik yang seringkali menjadi penentu utama terhadap kebijakan privatisasi BUMN di beberapa negara.
6
Di Indonesia ditemukan bahwa hampir seluruh perusahaan yang dikelola negara atau BUMN tidak menunjukkan kinerja finansial yang baik.
Pengembangan pasar tidak mampu menjadi akselerator pertumbuhan ekonomi. Laporan Bank Dunia tentang public sectordi Indonesia tahun 1999 menunjukkan
fenomena tersebut, yaitu:
7
1. Kebanyakan BUMN menyedot anggaran pemerintah yang sebenarnya bisa
dialokasikan untuk pelayanan social. 2.
Kebanyakan BUMN mengambil kredit untuk investasi yang tidak tepat.
5
Aminuddin Ilmar,
Hak Menguasai Negara: Dalam Privatisasi BUMN
Jakarta: Kencana, 2012, hlm. 127.
6
A. Habibullah,
Op.Cit
., hlm. 7.
7
Ibid
, hlm. 3.
Universitas Sumatera Utara
5
3. Kebanyakan BUMN tidak efisien dibandingkan perusahaan swasta.
4. Diharapkan dengan perbaikan manajemen BUMN menghasilkan efisiensi.
Privatisasi BUMN tentunya dapat menjadi jalan yang baik guna menghindari biaya tinggi melalui pelepasan perusahaan negara yang menguras
anggaran. Serta dapat meningkatkan daya saing perusahaan BUMN terhadap perusahaan swasta, mengefisiensikan perusahaan dan yang terpenting adalah
menghindarkan kegiatan perusahaan BUMN dari unsur politik. Riset yang dilakukan berdasarkan data-data empiris menggambarkan
bahwa perusahaan swasta seringkali beroperasi lebih efisien dibandingkan dengan perusahaan negara. Pengalaman dibanyak negara membuktikan pula bahwa
kepemilikan swasta merupakan pilihan terbaik. Di sektor perbankan, terutama milik pemerintah, menunjukan kaitan yang erat antara lambannya perkembangan
sektor keuangan dan rendahnya pertumbuhan dalam produktivitas.
8
Berdasarkan pengalaman dalam pelaksanaan privatisasi di Amerika Latin, Afrika, Asia, dan di negara-negara industri menunjukan bahwa privatisasi dapat
meningkatkan kesejahteraan dalam negeri domestic welfare. Sebelas dari duabelas kasus yang dianalisis oleh Bank Dunia World Bank di Chili, Malaysia,
Mexico, dan Inggris menunjukan pula bahwa perusahaan yang diprivatisasi mengalami pertumbuhan yang lebih cepat dan kemampuannya lebih baik dalam
membiayai perusahaannya dibandingkan sebelum privatisasi.
9
Berdasarkan keterangan diatas dapat diketahui bahwa kepemilikan swasta lebih mendorong terjadinya efisiensi. Untuk itu perlu diambil langkah-langkah
8
Bismar Nasution,
Hukum Kegiatan Ekonomi I
Bandung: Books Terrace Library, 2007, hlm. 205.
9
Ibid
. hlm. 204
Universitas Sumatera Utara
6
kebijakan agar terjadi proses privatisasi yang kondusif. Secara konseptual privatisasi dapat terjadi atas kemauan politik paksaan maupun secara sukarela.
Untuk mendorong terjadinya privatisasi secara sukarela, dibutuhkan adanya serangkaian regulasi.
10
Paradigma BUMN di Indonesia mengalami perubahan dari waktu ke waktu. Di masa krisis perekonomian, BUMN diarahkan untuk diprivatisasi, atau
sahamnya dijual kepada swasta, baik dengan strategi IPO initial public offering melalui bursa saham maupun strategi private placement kepada investor strategis
agar hasilnya dapat membantu pemerintah mengurangi beban defisit anggaran.
11
Namun sepatutnya, privatisasi tidak hanya dilakukan dengan tujuan mengurangi beban defisit anggaran tetapi juga seharusnya privatisasi ini bertujuan untuk
meningkatkan pelayanan perusahaan terhadap masyarakat. Tentu efek yang timbul dari privatisasi adalah hilangnya sebahagian kewenangan negara didalam BUMN
dan kewenangan tersebut beralih kepada pemegang saham mayoritas, namun negara tetap menjalankan fungsi penguasaan melalui regulasi sektoral tempat
persero yang diprivatisasi melaksanakan kegiatan usahanya. Jangan sampai dengan beralihnya kewenangan kepada pihak swasta, fungsi dan tujuan
perusahaan BUMN tersebut berubah sehingga tidak lagi menjalankan pelayanan publik atau menimbulkan efek penguasaan suatu sektor yang dikuasai oleh
perusahaan tersebut. Privatisasi dilakukan dengan memperhatikan prinsip-prinsip transparansi,
kemandirian, akuntabilitas, pertanggungjawaban, dan kewajaran. Privatisasi
10
Ibid
. hlm. 206.
11
A. Habibullah,
Op.Cit
.,hlm.4.
Universitas Sumatera Utara
7
dinilai berhasil jika dapat melakukan efisiensi, terjadi penurunan harga atau perbaikan pelayanan. Selain itu, privatisasi memang bukan hanya menyangkut
masalah ekonomi semata, melainkan juga menyangkut masalah transformasi sosial. Di dalamnya menyangkut landasan konstitusional privatisasi, sejauh mana
privatisasi bisa diterima oleh masyarakat, karyawan dan elite politik parlemen sehingga tidak menimbulkan gejolak. Munculnya penolakan atau demo dari para
sta keholder , dengan demikian terdapat beberapa hal yang belum dipersiapkan
dengan matang.
12
Khusus mengenai privatisasi, Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara selanjutnya disebut UU BUMN menegaskan
bahwa privatisasi hanya dapat dilakukan terhadap BUMN yang berbentuk persero sepanjang dimungkinkan berdasarkan peraturan perundang-undangan di sektor
kegiatan yang dilakukan persero tersebut. BUMN persero dapat diprivatisasi karena selain dimungkinkan oleh ketentuan di bidang pasar modal, juga karena
pada umumnya hanya BUMN persero yang telah bergerak dalam sektor-sektor yang kompetitif, privatisasi senantiasa memperhatikan maanfaat bagi rakyat.
13
Privatisasi tehadap BUMN menyebabkan negara tidak lagi sebagai pemilik dari BUMN, akan tetapi sebagai pemegang saham saja. Negara yang diwakilkan
oleh menteri tidak dapat lagi melakukan hal-hal yang sebelumnya merupakan kewenangan mutlak yang dimiliki oleh negara dan diatur didalam beberapa pasal
dalam UU BUMN, antara lain:
14
12
Wahyuni Sari,
Op.Cit
. hlm. 25.
13
Mulhadi,
Hukum Perusahaan : Bentuk-bentuk Badan Usaha di Indonesia
Bogor: Ghalia Indonesia, 2010, hlm. 147-148.
14
Pasal 14 Undang-UndangNomor 19 Tahun 2003 TentangBadan Usaha Milik Negara.
Universitas Sumatera Utara
8
1. Menteri bertindak selaku RUPS dalam hal seluruh saham persero dimiliki
oleh negara dan bertindak selaku pemegang saham pada persero dan perseroan terbatas dalam hal tidak seluruh sahamnya dimiliki oleh negara.
2. Menteri dapat memberikan kuasa dengan hak subtitusi kepada perorangan
atau badan hukum untuk mewakilinya dalam RUPS. 3.
Pihak yang menerima kuasa sebagaimana yang diatur dalam ayat 2, wajib terlebih dahulu mendapat persetujuan menteri untuk mengambil keputusan
dalam RUPS mengenai : a.
perubahan jumlah modal; b.
perubahan anggaran dasar; c.
rencana penggunaan laba; d.
penggabungan,peleburan,pengambilalihan,pemisahan,sertapembubaran persero;
e. investasi dan pembiayaan jangka panjang;
f. kerja sama persero;
g. pembentukan anak perusahaan atau penyertaan;
h. pengalihan aktiva.
Dengan berkedudukan sebagai pemegang saham berarti negara tidak lagi diperkenankan untuk bertindak seenaknya mencampuri urusan manajemen
perusahaan, akan tetapi harus berdasarkan dan melalui Rapat Umum Pemegang Saham selanjutnya disebut RUPS. Pertanggungjawaban penggunaan kekayaan
negara itu harus melalui Rapat Umum Pemegang Saham dan tergantung pada seberapa modal yang telah disetorkan oleh negara kedalam perseroan terbatas
selanjutnya disebut PT yang bersangkutan. Penyelenggaraan perusahaan semakin transparan melalui pertangungjawaban direksi dalam laporan tahunan
kepada para pemegang saham dengan mekanisme RUPS. Pendek kata, negara c.q pemerintah menjadi terbatas kekuasaan dan kewenangannya pada BUMN serta
tidak lebih sebagai peserta biasa.
15
Terkait pengangkatan dan pemberhentian direksi dan komisaris, hal tersebut ditetapkan oleh menteri yang bertindak selaku RUPS. Hal ini merupakan
15
Aminuddin Ilmar,
Op.Cit
., hlm. 158-159.
Universitas Sumatera Utara
9
kewenangan negara yang dijalankan oleh menteri selaku RUPS mewakili kewenangan negara didalam BUMN. Tentunya segala bentuk kewenangan negara
didalam BUMN dijalankan oleh pemerintah sebagai badan eksekutif. Bentuk tindakan pemerintah sebagai penguasa dalam negara hukum harus dapat
dipertangungjawabkan secara hukum. Dengan kata lain terkait privatisasi, pemerintah sebagai penguasa harus bertangung jawab terhadap segala pengelolaan
aset negara.
16
Pelaksanaan privatisasi yang terjadi sampai saat ini masih terkesan ruwet, berlarut-larut dan tidak transparan. Proses privatisasi dari setiap BUMN dilakukan
dengan prosedur dan perlakuan yang berbeda. Pelaksaan privatisasi juga terkesan berlarut-larut. Keputusan yang sudah diambil oleh pemerintah tidak bisa dengan
segera dilaksanakan, karena berbagai alasan. Keputusan untuk menetukan pemenang tender privatisasi juga tidak ada aturan atau formula yang jelas,
sehingga terkesan pemerintah kurang transparan dalam proses privatisasi.
17
Pertanggungjawaban hukum dalam privatisasi tidak cukup bahwa privatisasi harus berlandaskan pada aturan hukum yang jelas tentang prosedur
privatisasinya saja, tetapi harus pula meliputi pengaturan yang jelas terhadap hasil privatisasinya, dan pengaturan yang tegas mengenai alasan-alasan dilakukannya
privatisasi. Alasan-alasan dilakukan privatisasi harus dapat diukur sama atau lebih kuat dari alasan negara atau pemerintah membuat atau mempertahankan sebuah
BUMN. Sebagai parameter sederhana privatisasi secara ekonomis harus lebih
16
Wuri Adriyani, “Telaah Hukum Pada Privatisasi BUMN”,
Jurnal Arena Hukum
, No.1 Januari, 2008, hlm. 1.
17
Wahyuni Sari,
Op.Cit
., hlm. 27.
Universitas Sumatera Utara
10
menguntungkan dan tidak menyengsarakan kehidupan ekonomis rakyat terkait kewajiban-kewajiban public utilities pemerintah.
18
Berdasarkan uraian diatas, maka penulis tertarik untuk mengangkat suatu permasalahan dengan judul
“Akibat Hukum Privatisasi BUMN Terhadap Kewenangan Negara.
”
B. Rumusan Permasalahan
Kategori