Sejarah Privatisasi BUMN Akibat Hukum Privatisasi BUMN Terhadap Kewenangan Negara

52 BAB III PENGATURAN PRIVATISASI BUMN

A. Sejarah Privatisasi BUMN

Di antara berbagai istilah yang paling fenomenaldan paling global selama 20 tahun terakhir dan terus menjadi ikon perdebatan sampai dua puluh tahun kedepan adalah privatisasi. Menurut Joseph Stiglitz, mantan Presiden Bank Dunia, privatisasi adalah lawan dari nasionalisasi. Dalam Economic of Public Sector 1988 ia menyampaikan bahwa proses konversi perusahaan swasta private enterprise menjadi perusahaan negara public enterprise disebut nasionalisasi, sementara proses pengkonversian perusahaan negara menjadi perusahaan swasta disebut sebagai privatisasi. Logika ini berangkat dari asumsi dikotomis antara aliran ekonomi sosialis dan aliran ekonomi kapitalis. 78 Privatisasi sering diasosiasikan dengan perusahaan berorientasi jasa atau industri, seperti pertambangan, manufaktur atau energi, meski dapat pula diterapkan pada aset apa saja, seperti tanah, jalan, atau bahkan air. Secara teori, privatisasi membantu terbentuknya pasar bebas, mengembangnya kompetisi kapitalis, yang oleh para pendukungnya dianggap akan memberikan harga yang lebih kompetitif kepada publik. Sebaliknya, para sosialis menganggap privatisasi sebagai hal yang negatif, karena memberikan layanan penting untuk publik kepada sektor privat akan menghilangkan kontrol publik dan mengakibatkan 78 Riant Nugroho Dwidjowijoto, “Analisa Privatisasi BUMN Di Indonesia,” Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik , No. 3 Maret, 2003, hlm. 1-2. Universitas Sumatera Utara 53 kualitas layanan yang buruk, akibat penghematan-penghematan yang dilakukan oleh perusahaan dalam mendapatkan profit. 79 Kebijakan privatisasi telah menjadi kecenderungan global yang terjadi di negara-negara maju maupun berkembang. Privatisasi atau penjualan aset negara dipandang sebagai agenda ekonomi wajib guna menghindari ekonomi biaya tinggi melalui pelepasan perusahaan negara yang menguras anggaran. Berdasarkan penelitian Bank Dunia tahun 1992, tercatat bahwa sejak tahun 1980 lebih dari 80 negara telah melaksanakan privatisasi yang melibatkan 6.800 Badan Usaha Milik Negara BUMN di seluruh dunia. 80 Di Amerika Serikat, sebutan privatisasi diawali dengan manajemen sektor swasta. Sebutan tersebut muncul ketika permasalahan beban anggaran untuk pelayanan publik secara total. Hal tersebut menunjukan bahwa kepentingan publik privatisasi dipicu alasan kebutuhan ekonomi. Kondisi ini tentunya akan berbeda kalau dipandang dari sisi politis. Privatisasi lebih diunjukkan untuk membangun kembali praktik pemerintah lokaldaerah. Proses desentralisasi ekonomi yang diluncurkan pemerintah pusat merupakan tanda penyebaran tanggung jawab pelayanan publik yang baik di level pusat maupun daerah. Ini berarti legitimasi desentralisasi dan kebebasan perusahaan publik harus dilakukan melalui kebijakan publik formal. 81 Privatisasi dalam arti sempit sering diartikan sebagai denasionalisasi. Denasionalisasi bermakna menjual aset atau saham perusahaan milik publik 79 https:id.wikipedia.orgwikiPrivatisasi diakses pada tanggal 15 Juli 2015 80 A. Habibullah, Op.Cit ., hlm. 1. 81 Indra Bastian, Privatisasi Di Indonesia: Teori dan Implementasi Jakarta: Empat Salemba, 2002, hlm. 15. Universitas Sumatera Utara 54 kepada sektor swasta. Definisi ini tentu sama sekali tidak lengkap karena tidak menjelaskan saham atau aset perusahaan milik publik mana yang harus dialihkan ke sektor swasta. Berdasarkan definisi yang diberikan diatas, jika satu bagian kecil aset atau saham dijual kepada sektor swasta, itu dapat disebut “denasionalisasi.” Meskipun demikian, pemahaman ini lebih cocok dipakai untuk mendefinisikan denasionalisasi sebagai pengalihan saham perusahaan milik publik minimal 51 persen kepada pihak swasta. Dalam kasus ini, pengalihan kepemilikan penjualan saham menyebabkan juga pengalihan manajemen dan operasional perusahaan. Denasionalisasi secara penuh mengharuskan seluruh saham dan aset perusahaan milik publik dijual kepada pihak swasta. 82 Privatisasi dalam arti luas berarti suatu peralihan fungsi yang sebelumnya dilaksanakan secara eksklusif oleh sektor publik kepada sektor swasta. Dengan kata lain, privatisasi adalah istilah payung yang mencakup seluruh metode atau kebijakan yang dilaksanakan untuk meningkatkan peran pasar dalam roda perekonomian nasional. Dalam konteks ini, konsep privatisasi terdiri dari beberapa bentuk atau metode penyampaian barang dan jasa sektor swasta, yakni sebagai berikut : pengunaan jasa pihak luar contracting out, waralaba franchising, deregulasi dan dekontrol, tagihan pemakai user charges, sistem hibah grant system, sistem kupon voucher system, sewaleasing, kongsi joint venture , sistem Build-Operate-Transfer BOT, dan organisasi nirlaba. 83 82 Riant Nugroho dan Randy R. Erihatnolo, Op.Cit ., hlm. 119. 83 Maria Sevia L. Perangin- angin, “Analisis Hukum Terhadap Kepemilikan Saham Pemerintah Di BUMN Setelah Privatisasi BUMN Di Indonesia,” Skripsi Sarjana, Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, Medan, 2009, hlm. 31. Universitas Sumatera Utara 55 Di tahun 90-an privatisasi mulai dikenal sebagai elemen fundamental perekonomian konservatif global, dimana di seluruh negara, dari negara maju sampai ke negara sedang berkembang mengembangkan kebijakan ini. Namun demikian, alasan penerapan kebijakan privatisasi di setiap negara berbeda-beda. Misalnya, Inggris menerapkan privatisasi bagi perusahaan milik negara agar hak- hak konsumen baca: masyarakat lebih terlindungi, setelah selama ini hak mereka terbatas karena adanya monopoli oleh negara. Di Jepang privatisasi perusahaan negara ditujukan untuk mengembangkan industri dalam negeri. Sedangkan alasan privatisasi di negara sedang berkembang biasanya sangatlah sederhana, yakni untuk menutup kekosongan kas negara atau mengurangi defisit anggaran belanja negara. Privatisasi di Indonesia penyebab utama lemahnya kinerja BUMN adalah intervensi dari elit kekuasaan, politik, dan birokrat yang membuat tata kelola BUMN tidak sesuai dengan tata kelola korporasi yang semestinya, jadi bukan kepemilikan negara yang menjadi masalah, tapi justru pengelolanya. 84 Seiring dengan menguatnya sistem perekonomian kapitalis di dunia dalam dua dekade terakhir, privatisasi menjadi pilihan kebijakan yang banyak diterapkan saat ini, baik di negara berkembang maupun negara maju. Secara umum, ada beberapa alasan yang mendasari dilakukannya privatisasi terhadap BUMN. Perta ma , mengurangi beban keuangan pemerintah; kedua, meningkatkan efisiensi perusahaan; ketiga, meningkatkan profesionalitas pengelolaan perusahaan; keempa t, mengurangi campur tangan birokrasipemerintah terhadap pengelolaan 84 https:www.academia.edu5007968MATA_KULIAH_REFORMASI_ADMINISTRA SI_PRIVATISASI_ diakses pada tanggal 15 Juli 2015 Universitas Sumatera Utara 56 perusahaan; kelima, sebagai flag-carrier pembawa bendera untuk go interna tiona l . 85 Secara empiris-historis, meski di era modern Inggris dikenal sebagai pionir privatisasi pada 1979, namun ternyata privatisasi pertama di dunia sesungguhnya sudah terjadi jauh sebelumnya, ketika pemerintah federal Jerman menjual saham Volkswagen AG pada investor kecil di pasar modal, pada maret 1961. Sedangkan Singapura tercatat sebagai negara non-Barat pertama yang melakukannya pada tahun 1981. 86 Berdasarkan segi skala besaran, privatisasi raksasa telekomunikasi Jepang, Nippon Telegraph a nd Telephone NTT, merupakan yang terbesar 111 miliar dollar AS, jauh melampaui privatisasi Deutsche telekom 38 miliar dollar, British Telecommunica tions 22 miliar dollar, Telstra 20 miliar dollar, France Telecom 18 miliar dollar dan British Petroleum 14 miliar dollar. Hingga 2006, tercatat 88 negara telah menjalankan program privatisasi, termasuk negara-negara sentralistik seperti China, Rusia, Saudi Arabia, dan Eropa Timur. 87 Program privatisasi hadir atau masuk ke Indonesia adalah dikarenakan adanya desakan dari IMF Internationa l Monetery Fund dan Bank Dunia Wor ld Ba nk . Hal ini direalisasikan oleh pemerintahan Presiden Soeharto dengan keluarnya Instruksi Presiden Nomor 5 Tahun 1988 yang menginstruksikan menteri-menteri teknis supaya segera melaksanakan penyehatan, privatisasi, korporatisasi dan pendayagunaan BUMN. 85 Maria Sevia L. Perangin-angin, Op.Cit ., hlm 33. 86 A. Habibullah, Op.Cit ., hlm. 1. 87 Ibid. Universitas Sumatera Utara 57 Bila dikaitan dengan pelaksanaan program di Bank Dunia dan IMF, program neo-Liberal mengambil bentuk dan implementasi sebagai berikut: 88 1. Paket kebijakan Structural Adjustment Penyesuaian Struktural, yang terdiri atas komponen-komponen: a liberalisasi impor dan pelasksanaan aliran uang yang bebas; b devaluasi; c kebijakan moneter dan fiskal dalam bentuk pemabatsan kredit, peningkatan suku bunga bunga kredit, penghapusan subsidi, peningkatan pajak, kenaikan harga public utilities, dan penekanan untuk tidak menaikkan upah dan gaji. 2. Paket kebijakan deregulasi, yaitu: a intervensi pemerintah harus dihilangkan atau diminimumkan karena dianggap telah mendistorsi pasar; b privatisasi yang seluas-luasnya dalam ekonomi sehingga mencakup bidang-bidang yang selama ini dikuasai negara; c liberalisasi seluruh kegiatan ekonomi termasuk penghapusan segala jenis proteksi; d memperbesar dan memperlancar arus masuk investasi asing dengan fasilitas-fasilitas yang lebih luas dan longgar. 3. Paket kebijakan yang direkomdasikan kepada beberapa negara Asia dalam menghadapi krisis ekonomi akibat anjloknya nilai tukar mata uang terhadap dollar AS, yang merupakan gabungan dua paket diatas ditambah tuntutan- tuntutan spesifikasi di sana-sini. Program privatisasi yang dijalankan oleh pemerintaha orde baru Soeharto pada dasawarsa awal tahun 1980-an kemudian dilanjutkan oleh pemerintah- pemerintah berikutnya setelah reformasi 1998. Konteks reformasi yang ada didalam situasi krisis ekonomi, dan selanjutnya berkembang menjadi krisis multidimensi, menjadi alasan yang tidak dapat diacuhkan untuk mengencarkan pelaksanaan program-program pemulihan ekonomi secara menyeluruh. 89 Di Indonesia sendiri, privatisasi BUMN dimulai ketika pada tahun 1991 Semen Gresik melepas 27 sahamnya ke pasar modal. 90 Di era itu pula tercatat sejarah masuknya BUMN ke pasar modal internasional melalui dual listing, yakni di luar negeri New York dan London serta dalam negeri Jakarta dan Surabaya, 88 Riant Nugroho dan Randy R. Wrihatnolo, Op.Cit ., hlm. 93-94. 89 Maria Sevia L. Perangin-angin, Op.Cit ., hlm. 35. 90 Riant Nugroho dan Randy R. Wrihatnolo, Loc.Cit ., hlm. 29. Universitas Sumatera Utara 58 melalui dua BUMN telekomunikasi, Indosat Oktober 1994 dan Telkom November 1995. 91 Di era Presiden Habibie, ketika keuangan negara sedang mengalami defisit, program privatisasi menuai kontroversi hebat ketika pemerintah menjual 14 saham Semen Gresik kepada investor strategis Cemex Meksiko, pada september 1998. Selanjutnya, kontroversi juga berulang ketika pemerintahan Presiden Megawati menjual 42 saham Indosat kepada investor strategis STT Singapore Technologies Telemedia pada akhir 2002. Pada periode ini 1998- 2003, paradigma privatisasi lebih dimaknai sebagai upaya untuk mendapatkan dana untuk membantu APBN, yang sedang mengalami tekanan berat. 92 Dilihat dari sisi BUMN, pri vatisasi bisa menjadi sebuah “jendela kesempatan” a window of opportunity untuk memperbaiki masalah hubungan antara pemilik principal dan pengelola agent. Pengelolaan BUMN selama ini dihadapkan pada posisi yang tidak jelas, kepada siapa mereka mesti bertanggung jawab, padahal pemilik BUMN yang sesungguhnya adalah rakyat. 93 Kenyataannya, BUMN yang go public atau telah diprivatisasi memberikan kontribusi optimal dibandingkan yang tidakbelum diprivatisasi. Dari tahun ke tahun, sebagian besar dari 10 BUMN penyumbang laba terbesar adalah BUMN yang go public. Pada tahun 2006, tujuh dari sepuluh perusahaan penyumbang laba terbesar adalah perusahaan terbuka dan satu perusahaan yang sudah diprivatisasi melalui private placement, yaitu Telkom, BRI, PGN, BNI, Mandiri, Semen Gresik, Aneka Tambang, dan Pelindo II. Komposisi ini meningkat dari tahun 91 A. Habibullah, Op.Cit ., hlm. 4. 92 Ibid., hlm. 5. 93 Ibid. Universitas Sumatera Utara 59 sebelumnya 2004-2005, yaitu 5 dari 10 BUMN terbaik adalah BUMN yang go public. 94 Di tahun 2015, tedapat 10 dari 20 BUMN privatisasi yang menerima laba terbesar diantaranya adalah PGN, BNI, BRI, BTN, Bank Mandiri, Bukit Asam, Semen Indonesia, Telkom, Pelindo II dan Pelindo III. 95

B. Maksud dan Tujuan Dilaksanakannya Privatisasi BUMN