15 Dari gambar tersebut, variabel-variabel kebijaksanaan bersangkutan dengan
tujuan-tujuan yang telah digariskan dan sumber-sumber yang tersedia. Pusat perhatian pada badan-badan pelaksana meliputi baik organisasi formal maupun informal.
Sedangkan komunikasi
antar organisasi
terkait berserta
kegiatan-kegiatan pelaksanaannya mencakup antar hubungan dalam lingkungan sistem politik dengan
kelompok-kelompok sasaran. Van Meter dan Van Horn dalam Samodra, 1994:19 menegaskan bahwa pada dasarnya kinerja dari implementasi kebijakan adalah penilaian
atas tingkat ketercapaian standar dan sasaran kebijakan tersebut.
4. Model George C. Edward III 1980
Dalam buku Subarsono 2005:90, model implementasi Edward III memiliki empat faktor yang berpengaruh terhadap keberhasilan atau kegagalan implementasi
suatu kebijakan, yaitu faktor komunikasi, sumber daya, struktur birokasi, dan disposisi. Ukuran dan Tujuan
Kebijakan
Sumber-sumber Kebijakan
Komunikasi antar organisasi dan kegiatan
pelaksanaan
Ciri badan pelaksana Sikap para
pelaksana P
R E
S T
A S
I K
E R
J A
Lingkungan: Ekonomi, Sosial, Politik
Universitas Sumatera Utara
16 1.
Komunikasi
Persyaratan pertama bagi implementasi kebijakan yang efektif adalah bahwa mereka yang melaksanakan keputusan harus mengetahui apa yang harus mereka
lakukan. Keputusan-keputusan kebijakan dan perintah-perintah harus diteruskan kepada personil yang tepat sebelum keputusan dan perintah-perintah tersebut dapat diikuti.
Tentu saja, komunikasi harus akurat dan harus dimengerti dengan cermat. Secara umum Edward membahas tiga indikator penting dalam proses
komunikasi kebijakan, yakni: a Transmisi, yaitu penyaluran komunikasi yang baik akan dapat menghasilkan suatu implementasi yang baik pula. Seringkali terjadi masalah
dalam penyaluran komunikasi, yaitu adanya salah pengertian yang disebabkan banyaknya tingkatan birokrasi yang harus dilalui dalam proses komunikasi, sehingga
apa yang diharapkan terdistorsi di tengah jalan; b Kejelasan, yakni komunikasi yang diterima oleh pelaksana kebijakan harus jelas dan tidak membingungkan atau tidak
ambigumendua; c Konsistensi, yakni perintah yang diberikan dalam pelaksanaan suatu komunikasi harus konsisten dan jelas untuk ditetapkan atau dijalankan. Jika perintah
yang diberikan sering berubah-ubah, maka dapat menimbulkan kebingungan bagi pelaksana di lapangan.
2. Sumber Daya
Sumber daya adalah faktor yang paling penting dalam implementasi kebijakan agar efektif. Sumber daya tersebut dapat berwujud sumber daya manusia, yakni
kompetensi implementor, dan sumber daya finansial. Tanpa adanya sumber daya, kebijakan hanya tinggal di kertas menjadi dokumen saja.
Universitas Sumatera Utara
17 Indikator-indikator yang digunakan untuk melihat sejauh mana sumberdaya
mempengaruhi implementasi kebijakan adalah: a
Staf. Sumber daya utama implementasi kebijakan adalah staf atau pegawai. Kegagalan sering terjadi dalam implementasi kebijakan, salah satunya
disebabkan oleh stafpegawai yang tidak cukup memadai, mencukupi, ataupun tidak kompeten dalam bidangnya.
b Informasi. Dalam implementasi kebijakan, informasi mempunyai dua
bentuk, yakni pertama, informasi yang berhubungan dengan cara melaksanakan kebijakan. Kedua, informasi mengenai data kepatuhan dari
para pelaksana terhadap peraturan dan regulasi pemerintah yang telah ditetapkan.
c Fasilitas. Fasilitas fisik merupakan faktor penting dalam implementasi
kebijakan. Implementor mungkin mempunyai staf yang mencukupi, kapabel, dan kompeten, tetapi tanpa adanya fasilitas pendukung sarana dan
prasarana maka implementasi kebijakan tersebut tidak akan berhasil. 3. Disposisi
Disposisi adalah watak dan karakteristik yang dimiliki oleh implementor seperti komitmen, kejujuran dan sifat demokratis. Apabila implementor memiliki disposisi
yang baik, makan dia akan dapat menjalankan kebijakan dengan baik pula seperti yang diinginkan oleh pembuat kebijakan. Ketika implementor memiliki sifat atau perspektif
yang berbeda dengan pembuat kebijakan, maka proses implementasi kebijakan juga menjadi tidak efektif.
Universitas Sumatera Utara
18 Faktor-faktor yang menjadi perhatian Edward III mengenai disposisi dalam
implementasi kebijakan terdiri atas: a Pengangkatan birokrasi. Sikap pelaksana akan menimbulkan hambatan-hambatan yang nyata terhadap implementasi kebijakan bila
personel yang ada tidak melaksanakan kebijakan yang diinginkan oleh pejabat-pejabat yang lebih atas. Karena itu, pengangkatan dan pemilihan personel pelaksana kebijakan
haruslah orang-orang yang memiliki dedikasi pada kebijakan yang telah ditetapkan, lebih khusus lagi pada kepentingan warga masyarakat; b Insentif merupakan salah satu
teknik yang disarankan untuk mengatasi masalah sikap para pelaksana kebijakan dengan memanipulasi insentif. Pada dasarnya orang bergerak berdasarkan kepentingan dirinya
sendiri, maka memanipulasi insentif oleh para pembuat kebijakan mempengaruhi tindakan para pelaksana kebijakan. Dengan cara menambah keuntungan atau biaya
tertentu mungkin akan menjadi faktor pendorong yang membuat pada pelaksana menjalankan perintah dengan baik. Hal ini dilakukan sebagai upaya memenuhi
kepentingan pribadi atau organisasi. 4. Struktur Birokrasi
Struktur organisasi yang bertugas mengimplementasikan kebijakan memiliki pengaruh yang signifikan terhadap implementasi kebijakan. Salah satu dari aspek
struktur yang paling penting dari setiap organisasi adalah adanya rincian tugas dan prosedur pelayanan yang telah disusun oleh organisasi. Rincian tugas dan prosedur
pelayanan menjadi pedoman bagi implementor dalam bertindak. Selain itu struktur orgnisasi yang terlalu panjang akan cenderung melemahkan pengawasan dan
menimbulkan red-tape, yakni prosedur birokrasi yang rumit dan kompleks. Pada akhirnya menyebabkan aktivitas organisasi tidak fleksibel.
Universitas Sumatera Utara
19 Gambar. 2.2
Model Implementasi Kebijakan Publik George C. Edward III
2.3 Badan Usaha Milik Negara BUMN
Dalam buku Ibrahim 1997:117, BUMN diartikan sebagai badan usaha yang dimiliki seluruhnya oleh negara dan yang tidak seluruhnya dimiliki negara tetapi status
disamakan dengan BUMN dengan penggolongan sebagai berikut: a Usahanya bersifat tugas-tugas perintisan dan pembangunan prasarana tertentu; b Menghasilkan barang
yang karena pertimbangan keamanan dan kerahasiaan harus dikuasai negara; c Didirikan atas pertimbangan untuk melaksanakan kebijaksanaan Pemerintah tertentu
dan atau strategis; d Didirikan dengan tujuan untuk melindungi keselamatan dan Communication
Bureaucratic Structure
Resource
Disposition Implementation
Universitas Sumatera Utara
20 kesejahteraan masyarakat; e Didirikan berdasarkan peraturan perundang-undangan
yang berlaku harus dimiliki dan dikelola oleh Pemerintah; f Usaha bersifat komersial dan fungsinya dapat dilakukan oleh swasta.
Dalam penelitian ditemukan BUMN melaksanakan multi fungsi, sebagai berikut: 1.
Agen pembangunan, artinya bertugas untuk meningkatkan pembangunan ekonomi secara keseluruhan. Orientasinya menyediakan barang dan jasa dengan
harga yang terjangkau, karena barang dan jasa yang bersangkutan mempunyai sifat meningkatkan perekonomian secara keseluruhan. Misalnya pembangunan
jalan, jembatan, irigasi, dan membuka daerah baru, sehingga peranannya, sebagai:
a. Memberikan sumbangan untuk mengembangkan perekonomian negara
disamping menambah pendapatan negara; b.
Menjadi pioner dalam hal kegiatan usaha yang belum dapat dilaksanakan oleh sektor swasta dan koperasi;
c. Melaksanakan dan menunjang pelaksanaan program pemerintah dibidang
ekonomi dan pembangunan. 2.
Pemerataan kemakmuran dan kesejahteraan, seperti bidang transportasi umum dan air bersih, listrik, telekomunikasi, minyak, dan gas. Komoditi tersebut
menguasai hajat hidup orang banyak. Jika ingin meningkatkan kemakmuran dan kesejahteraan rakyat secara merata, barang dan jasa harus disediakan dengan
harga yang cukup rendah atau gratis sama sekali, sehingga berperan sebagai: a.
Memberikan kemanfaatan umum, baik berupa barang dan jasa kepada masyarakat banyak;
Universitas Sumatera Utara
21 b.
Melengkapi kegiatan swasta dan koperasi dalam hal penyediaan barang dan jasa, yang dibutuhkan oleh masyarakat.
3. Instrumen penjaga harga, BUMN dipertahankan dalam tingkat persaingan yang
ketat dengan swasta, karena ingin dipakai sebagai instrumen penjaga harga. Jika pasar mengendur dan berkembang menuju bentuk monopolistik, maka BUMN
bisa dipakai untuk menjual barang dengan harga murah, agar pesaing-pesaing dihambat dalam hal kenaikan harga.
4. Menghasilkan labakeuntungan sebagai sumber pendapatan pemerintah dengan
harga yang terjangkau bagi masyarakat banyak. 5.
Benteng pertahanan persaingan ekonomi global. Semua potensi negara dapat digunakan pemerintah untuk mengimbangi impor dalam negeri.
Undang-Undang Negara Republik Indonesia Nomor 19 Tahun 2003 Tentang BUMN Pasal 1 ayat 1 merumuskan pengertian Badan Usaha Milik Negara sebagai
badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan.
Kekayaan negara yang dipisahkan tersebut, merupakan kekayaan negara yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara APBN untuk dijadikan
penyertaan modal kepada BUMN yang tidak lagi dikelola berdasarkan sistem APBN, melainkan berdasarkan prinsip-prinsip perusahaan yang sehat.
Memperhatikan sifat dasar usaha BUMN, yakni memupuk keuntungan dan melaksanakan kemanfaatan umum, maka dalam Undang-Undang tersebut pelaksanaan
fungsi BUMN berkaitan dengan bentuk dan karakteristik sebagai berikut:
Universitas Sumatera Utara
22 1.
Perusahaan Umum Perum Ciri-ciri pokok Perum berdasarkan Inpres No. 17 Tahun 1967 adalah:
a. Makna usahanya adalah melayani kepentingan umum produksi, distribusi,
dan konsumsi. Usaha dijalankan dengan prinsip efisiensi, efektivitas dan dalam bentuk pelayanan service;
b. Bergerak di bidang jasa-jasa vital public utilities;
c. Mempunyai nama dan kekayaan sendiri, bebas bergerak seperti perusahaan
swasta, tetapi tidak diperkenankan mempunyai anak perusahaan atau menyertakan kekayaannya dalam permodalan perusahaan lain;
d. Modal seluruhnya dimiliki negara dari kekayaan negara yang dipisahkan,
dapat mempunyai dan memperoleh dana dari kredit dalam dan luar negeri atau dari obligasi;
2. Perusahaan Perseroan Persero
Ciri-ciri Persero berdasarkan Inpres Nomor 17 Tahun 1967 adalah: a.
Makna usahanya untuk memupuk keuntungan, pelayanan dan pembinaan organisasi yang baik, efektif, dan dalam rangka pelayanan umum yang baik,
memuaskan dan memperoleh laba; b.
Tidak memiliki fasilitas negara; c.
Peranan pemerintah adalah sebagai pemegang saham. Intensitas terhadap perusahaan tergantung besarnya jumlah saham modal sesuai dengan
perjanjian antara pemerintah dengan pemilik lainnya; d.
Modal seluruhnya atau sebagian minimal 51 merupakan milik negara dari negara dari kekayaan negara yang dipisahkan.
Universitas Sumatera Utara
23 Secara sederhana, dapat disimpulkan bahwa Persero bertujuan untuk memupuk
keuntungan dan sepenuhnya tunduk pada ketentuan Undang-Undang nomor 40 tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas. Sedangkan Perusahaan umum Perum dibentuk oleh
pemerintah untuk melaksanakan usaha sebagai implementasi kewajiban pemerintah guna menyediakan barang dan jasa tertentu untuk memenuhi kebutuhan masyarakat.
Selanjutnya terhadap Badan Usaha Milik Negara yang berbentuk Perusahaan Jawatan dalam waktu 2 dua tahun terhitung sejak undang-undang Badan Usaha Milik Negara
berlaku, harus telah diubah bentuknya menjadi Perum atau Persero sebagaimana diatur dalam Pasal 93 Bab X tentang Ketentuan Peralihan Undang-Undang tersebut.
2.4 Tata Kelola Perusahaan yang Baik
Good Corporate Governance
Sampai saat ini para ahli tetap menghadapi kesulitan dalam mendefinisikan Good Corporate Governance GCG yang dapat mengakomodasikan berbagai
kepentingan. Menurut Tumbul dalam Jurnal Ekonomi dan Kewirausahaan Vol. 10, No. 2, hlm. 130, GCG dapat didekati dengan berbagai disiplin ilmu antara lain ilmu
makroekonomi, teori organisasi, teori informasi, akuntansi, keuangan, manajemen, psikologi, sosiologi dan politik. Menurut Susana Iriyani masih dalam Jurnal tersebut,
secara umum tata kelola perusahaan corporate governance adalah rangkaian proses, kebiasaan, kebijakan, aturan, dan institusi yang mempengaruhi pengarahan,
pengelolaan, serta pengontrolan suatu perusahaan. Tata kelola perusahaan juga mencakup hubungan antara para pemangku kepentingan stakeholder yang terlibat
serta tujuan pengelolaan perusahaan. Pihak-pihak utama dalam tata kelola perusahaan adalah pemegang saham, manajemen, dan dewan direksi. Pemangku kepentingan
Universitas Sumatera Utara
24 lainnya termasuk karyawan, pemasok, pelanggan, bank dan kreditur lain, regulator,
lingkungan, serta masyarakat. Defenisi GCG menurut Bank Dunia adalah aturan, standar dan organisasi di
bidang ekonomi yang mengatur perilaku pemilik perusahaan, direktur dan manajer serta perincian dan penjabaran tugas dan wewenang serta pertanggungjawaban kepada
pemegang saham. Tujuan utama GCG adalah untuk menciptakan sistem pengendalian keseimbangan check and balances untuk mencegah penyalahgunaan dari sumber daya
perusahaan dan tetap mendorong terjadinya pertumbuhan perusahaan. Syakhroza 2003 mendefenisikan GCG sebagai suatu mekanisme tata kelola
organisasi secara baik dalam melakukan pengelolaan sumberdaya organisasi secara efisien, efektif, ekonomis ataupun produktif dengan prinsip-prinsip terbuka,
akuntabilitas, pertanggungjawaban, independen, dan adil dalam rangka mencapai tujuan organisasi. Tata kelola organisasi secara baik apakah dilihat dalam konteks mekanisme
internal organisasi ataupun mekanisme eksternal organisasi. Mekanisme internal lebih fokus kepada bagaimana pimpinan suatu organisasi mengatur jalannya organisasi sesuai
dengan prinsip-prinsip diatas sedangkan mekanisme eksternal lebih menekankan kepada bagaimana interaksi organisasi dengan pihak eksternal berjalan secara harmoni tanpa
mengabaikan pencapaian tujuan organisasi. Menurut Sulistyanto dalam YPPMI SC:2002 GCG secara definitif
merupakan sistem yang mengatur dan mengendalikan perusahaan untuk menciptakan nilai tambah value added untuk semua pemangku kepentingan. Ada dua hal yang
Sulistyanto tekankan dalam konsep ini diantaranya: a pentingnya hak pemegang saham untuk memperoleh informasi dengan benar akurat dan tepat pada waktunya; b
Universitas Sumatera Utara
25 Kewajiban perusahaan untuk melakukan pengungkapan disclosure secara akurat, tepat
waktu, dan transparan terhadap semua informasi kinerja perusahaan, kepemilikan, dan pemangku kepentingan dari perusahaan.
Mengacu pada beberapa pendapat mengenai defenisi GCG diatas, dapat disimpulkan bahwa good corporate governance merupakan sistem yang mengendalikan
dan mengkoordinasikan berbagai partisipan dalam menjalankan bisnis perusahaan sehingga jalannya bisnis perusahaan tersebut dapat memfasilitasi perusahaan untuk: a
Menunjukkan akuntabilitas dan tanggung jawab; b Menjamin adanya keseimbangan di antara berbagai kepentingan dari pemangku Kepentingan memberikan perlakuan yang
adil bagi seluruh pemangku kepentingan, termasuk menghargai hak dari pemegang saham untuk memperoleh informasi dengan benar akurat dan tepat pada waktunya; c
Melakukan pengungkapan dan transparan dalam setiap informasi seperti informasi tentang kinerja perusahaan, kepemilikan, maupun pemangku kepentingan, termasuk
juga transparan dalam membuat suatu keputusan.
2.4.1 Prinsip-Prinsip Tata Kelola Perusahaan yang Baik Good Corporate