Rusia en el diseño de la Política Europea de Vecindad: estabilizar las fronteras este de la Unión

5.2. Rusia en el diseño de la Política Europea de Vecindad: estabilizar las fronteras este de la Unión

Estudiando el diseño y la gestación de la Política Europea de Vecindad, hemos defendido desde hace tiempo que ésta se plantea inicialmente pensando en Rusia y en la estabilización de unos países frente a los cuales ya no cabe la herramienta de la Política de

Ampliación 4 . Esa estrategia, que había funcionado exitosamente con los Estados de Europa Central y Oriental, parte del antiguo bloque del Este, queda ya descartada por el resurgir político de Rusia y su marcada hostilidad hacia la extensión de la UE a unos países que considera parte de su zona de influencia natural. Pronto queda claro que con la ampliación de 2004 a los tres países bálticos se alcanzaron los límites del este de la UE. Dada, además, la dependencia energética

de la UE hacia Rusia, desde pronto se ha priorizado una política de entendimiento ante otra de provocación y enfrentamiento.

La primera propuesta donde se plantea por vez primera un marco político diferenciado para los “vecinos nuevos” caracterizado por “un enfoque ambicioso, integrado y a largo plazo […], con objeto de promover reformas en la economía y en el progreso de la democracia,

4 Guinea Llorente, Mercedes: “La Política Europea de Vecindad y la estabilización del entorno próximo: el caso de Europa Oriental”, Revista de

Derecho Comunitario Europeo, nº 31 (2008), pp. 805-831.

Mercedes Guinea y Victoria Rodríguez así como un comercio y un desarrollo sostenibles, contribuyendo con

ello a procurar una mayor estabilidad y prosperidad” va dirigida exclusivamente a Ucrania, Moldavia y Belarús 5 . Sólo por la presión

de determinados Estados miembros resultaría después ampliada a otros destinatarios: los vecinos del sur del Mediterráneo por interés de Francia y del Cáucaso Sur por insistencia alemana para equilibrar las zonas de influencia.

Pensada inicialmente para los tres Estados que hacen de territorio intermedio entre las dos partes, la idea de la PEV responde a la

necesidad de enfrentar un “nuevo marco de crisis” 6 . La ampliación prevista para 2004 planteaba la necesidad de diseñar un marco

estrecho de relación con los nuevos vecinos del este con el fin de afrontar las demandas de seguridad de la nueva frontera 7 . Esta

5 Consejo de la Unión Europea, Sesión nº 2463 del Consejo “Asuntos Generales”, Bruselas, 18 de noviembre de 2002, (14183/02 (Presse 350)), p. I.

6 Las características iniciales de la PEV se diseñan y recogen en las siguientes Comunicaciones de la Comisión, que serían aprobadas por el Consejo: Comisión

Europea, Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo “Una Europa más amplia. Relaciones con los países vecinos: un nuevo marco para las relaciones con nuestros vecinos del Este y del Sur de Europa”,

11 de marzo de 2003 (COM(2003) 104 final); Comisión Europea, Comunicación de la Comisión “Sentar las bases de un nuevo instrumento de vecindad”, 1 de julio de 2003 (COM(2003) 393 final); Comisión Europea, Comunicación de la Comisión “Política europea de vecindad. Documento de estrategia”,

12 de mayo de 2004 (COM(2004) 373 final). Posteriormente se han producido varias revisiones, de las cuales la más importante es la de 2011 que, en respuesta a los desafíos de la “primavera árabe”, propone reforzar los incentivos para premiar los progresos. High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy and European Commission, Joint Communication to the European Council, the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions “A Partnership for Democracy and Shared Prosperity with the Southern Mediterranean”, Bruselas, 8 de marzo de 2011 (COM(2011) 200 final); High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy and European Commission, Joint Communication “A New Response to a Changing Neighbourhood”. A Review of European Neighbourhood Policy, Bruselas, 25 de mayo de 2011 (COM(2011) 303).

7 En relación a la PEV, véase, entre otros: Attinà, Fulvio y Rossi, Rosa (eds.) (2004): European Neighbourhood Policy: Political, Economic and Social Issues,

Catania, The Jean Monnet Centre ‘Euro Med’; Barbé, Esther (dir.) (2010): La Unión Europea más allá de sus fronteras: ¿hacia la transformación del Mediterráneo y Europa Oriental?, Madrid, Tecnos;

Rusia y la UE en el vecindario común propuesta tiene el mismo objetivo que las anteriores políticas de

vecindad: estabilizar el entorno próximo a través del estrechamiento

de vínculos políticos y económicos, de forma que las interdependencias crecientes hagan imposibles e impensables los

conflictos, lo que constituye una visión típicamente monnetiana 8 . El diseño de la PEV, debido fundamentalmente a la mano de la

Comisión Europea, corrió en paralelo a la discusión durante la Convención Europea de un modelo político singular para las

relaciones con el entorno próximo 9 . Recogida primero en el artículo I-

56 del no nato Tratado Constitucional, y después en el artículo 8 del TUE reformado por Lisboa, en la parte del modelo general de la Unión, diseña un estatuto constitucional nuevo: el de los vecinos, como una tercera vía entre la condición de miembro y la de Estado tercero asociado 10 . El vecino participará en la integración europea en

“todo menos las instituciones”, es decir, cuando haya adquirido los valores de la Unión tiene la posibilidad de participar plenamente de la integración económica pero no de la política. Vendría a ser un estatuto similar al que gozan los miembros actuales del Espacio Económico Europeo.

Beurdeley, Laurent, Brosse, Renaud de la y Maron, Fabienne (dirs.) (2007): L’Union européenne et ses espaces de proximité. Entre stratégie inclusive et parténariats rénovés: quel avenir pour le nouveau voisinage de l’Union?, Bruselas, Bruylant; Blockmans, Steven y Lazowski, Adam (eds.) (2006): The European Union and its Neighbours, La Haya, TMC, Asser Instituut; Debardeleben, Joan (ed.) (2008): The Boundaries of EU Enlargement: Finding a Place for Neighbours, Basingstoke, Palgrave Macmillan; Labouz, Marie- Françoise, Philip, Christian y Soldatos, Panayotis (dirs.) (2006): L’Union européenne élargie aux nouvelles frontières et à la recherche d’une politique de voisinage, Bruselas, Bruylant; Smith, Michael, Weber, Katja y Baun, Michael (eds.) (2007): Governing Europe’s Neighbourhood. Partners or Periphery?, Manchester, Manchester University Press; Whitman, Richard G. y Wolff, Stefan (eds.) (2010): The European Neighbourhood Policy in Perspective Context, Implementation and Impact, Basingstoke, Palgrave Macmillan.

8 A título comparativo puede examinarse la Política Global Mediterránea de los años setenta o los primeros acuerdos de asociación con los países de Europa

Central y Oriental. Véase Smith, Hazel (2002): The European Union Foreign Policy: What It Is and What It Does, Londres, Pluto Press.

9 Kelley, Judith: “New Wine in Old Wineskins: Promoting Political Reforms through the New European Neighbourhood Policy”, Journal of Common Market

Studies, vol. 44, nº 1 (2006), pp. 29-55. 10 Guinea Llorente, “La Política Europea de Vecindad…”, op. cit., pp. 808-812.

Mercedes Guinea y Victoria Rodríguez La PEV no es nada más que la política transformadora, calcada a

la de ampliación, que propone a los terceros Estados la reforma de sus sistemas políticos y económicos de forma acorde con los valores de la Unión a cambio de retribuirles con vínculos comerciales, económicos y de asociación cada vez más estrechos y poner a su disposición una generosa financiación a través del Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación. Se trata de una política que pretendió desde sus orígenes ser fundamentalmente bilateral pero complementada con un marco de cooperación regional, que en ningún caso ha tenido demasiado

desarrollo siendo algo más visible en el este 11 . Por tanto, las relaciones

de vecindad se conducen fundamentalmente a través del plano bilateral y con un enfoque “regata”, esto es, decidir los avances en la vinculación de los socios caso por caso y sólo en base a sus progresos.

Los objetivos de reforma política y económica son fijados a través del diálogo bilateral en Planes de Acción, a la luz de los cuales se evalúan los resultados de los socios por la Comisión Europea. Si son positivos son premiados con un estatuto de relación más favorable, la participación en determinadas políticas y agencias comunitarias y, finalmente, se supone que con el estatuto de vecino. Las herramientas de esta política son dos: la condicionalidad positiva, por una parte, y la socialización, por la otra, promovida tanto por la asistencia técnica que la Comisión pone a disposición de estos países como por su participación en proyectos de hermanamiento (twinning projects ) y agencias de la UE.

La PEV trata de reproducir los mecanismos de la Política de Ampliación que produjo tan buenos resultados en su momento, pero contiene importantes diferencias. La primera y fundamental es que se excluye la “zanahoria de oro” —la adhesión a la UE—, lo que es tanto para los políticos como para la doctrina la mayor debilidad de esta

11 En el caso de los vecinos del este se puso en marcha en 2009 la Asociación Oriental, que abarca dos tipos de objetivos prioritarios. Por una parte, reforzar la

institucionalización y cooperación regional de los socios del este, creando estructuras políticas y plataformas de actuación en torno a determinados temas; y, por la otra, proponiendo y financiando proyectos de alcance e interés regional. Sobre este tema véase Korosteleva, Elena: “The Eastern Partnership Initiative: A New Opportunity for Neighbours?”, Journal of Communist Studies and Transition Politics , vol. 27, nº 1 (marzo 2011), p. 6.

Rusia y la UE en el vecindario común política 12 , puesto que la condicionalidad no resulta tan exitosa sin la

oferta de un incentivo lo suficientemente atractivo como para animar en la ejecución de las reformas. Habiendo manifestado algunos de estos países reiteradamente su pretensión de incorporarse a la UE — Ucrania, Moldavia y Georgia, fundamentalmente—, suele argumentarse que las razones por las cuales las instituciones comunitarias las han descartado desde los orígenes sería la “fatiga de ampliación” causada por la avalancha de nuevos miembros en 2004 y 2007, y la necesidad de fijar los límites de la UE.

Desde nuestro punto de vista, no hay que descartar una posición mucho más realista por parte de Estados miembros y de instituciones, que comprenden que ya no se podrá ampliar más al este sin entrar en conflicto con Rusia. Esto explicaría, por ejemplo, por qué se produjo la ampliación en 2004-2007 a algunos Estados como los bálticos, no suficientemente preparados, pero que o se incorporaban antes de que “el oso terminara de despertarse”, o después resultaría mucho más difícil. Todos los Estados de la vecindad tienen relaciones mixtas y complejas con Rusia, en muchos casos, incluso, conflictos congelados en los cuales Moscú es un actor, que hacen enormemente difícil pensar que este Estado vaya a asistir impasible a su integración en las

estructuras occidentales y en la Unión 13 . La PEV, por tanto, se conformaría con integrar económicamente a los países vecinos de

forma que por las interdependencias creadas dejaran de constituir amenazas a su seguridad, teniendo claro que la integración política

12 Otras diferencias no menos relevantes serían que, dado que estos países se encuentran muy lejos de cumplir con los estándares europeos, los objetivos que se

les plantean son menos ambiciosos; los calendarios abiertos, menos estrictos; no ceden soberanía en la monitorización; y también cuentan con menos financiación.

13 Como ejemplo de este nuevo escenario político puede citarse la Cumbre de la OTAN de abril de 2008 donde se denegó la entrada en la Alianza a Georgia y

Ucrania, con la promesa de que se volvería a reconsiderar en un futuro, lo que no se ha vuelto a hacer. Se habló del peso en la decisión de la cumbre de un veto externo y tácito de Rusia. También se reporta la posición alemana, en que la canciller Merkel habría planteado directamente a sus socios si estaban dispuestos

a desplegar sus tropas para defender a estos países en un posible conflicto con Rusia, cuestión que se podría plantear en aplicación del artículo V, y que se podría haber producido unos meses más tarde. En uno u otro caso, la razón fundamental para no proceder a la ampliación de la OTAN fue evitar un conflicto directo con Rusia. Sobre el Comunicado de la Cumbre: NATO, Bucharest Summit Declaration, 3 de abril de 2008, pto. 23.

Mercedes Guinea y Victoria Rodríguez queda fuera de la realidad si se quiere evitar los conflictos con Rusia.

Incluso, hay quien argumenta que la poca voluntad política demostrada por parte de la UE en que la PEV sea un éxito queda explicada en parte por la intención de no soliviantar al vecino ruso.

La posición de Rusia hacia la PEV y su reforzamiento a través de la regionalización de la Asociación Oriental ha sido desde sus orígenes de clara hostilidad. No puede olvidarse que en los dos casos

se ofreció a este país estos dos marcos de relación 14 . Rusia rechazó participar en ambas iniciativas, por entender que son marcos de

relación asimétricos que suponen incluso una humillación. Se critica el aire de superioridad por la parte europea, que pretende la adopción por la parte rusa de los estándares europeos y el sometimiento a su control. Éste es otro de los ámbitos de fricción entre las dos potencias regionales: la negociación de una base contractual que satisfaga a ambas partes y que Rusia exige que sea de igual a igual.

El lanzamiento de la PEV y de la Asociación Oriental es percibido por los distintos gobiernos de Putin y Medvedev como una agresión injustificable desde su concepción realista de la política

internacional 15 . Ven las relaciones internacionales en la región como un juego de suma cero, considerando que cualquier avance de las

estructuras occidentales o de la UE en la región supone su desplazamiento en su área tradicional de influencia y, por tanto, una amenaza grave. Putin considera el fin de la URSS como la gran tragedia del siglo XX y se ha propuesto reactivar la estructuración política de esta área a través de la hegemonía rusa mediante la

14 Véase Comisión Europea, “Una Europa más amplia…”, op. cit., p. 3. A pesar de no ser parte de la PEV, la cooperación con Rusia se financia con cargo al

IEVA, el instrumento financiero de esta política. La Asociación Oriental se encuentra abierta a la participación de terceros Estados, entre los cuales se cita expresamente a Rusia. Este país sólo participa en un marco multilateral promovido desde la UE que es la Sinergia del Mar Negro, cooperación regional de alcance medioambiental lanzada desde la Comisión Europea en 2007.

15 El momento más álgido de la tensión entre Rusia y la UE por razón de la vecindad se produjo en el 2008 y principios de 2009, con la guerra de Georgia y la

crisis energética con Ucrania que llevó al corte de suministro de gas a la UE en enero de 2009. A ello habría que añadir otros desencuentros como la oposición rusa al escudo antimisiles propuesto por Bush y asumido por países como Polonia y la República Checa, y distintos conflictos bilaterales de Rusia con antiguos socios, como el comercial con Polonia o los políticos con Estonia y Letonia.

Rusia y la UE en el vecindario común creación de unas comunidades económicas, políticas y de seguridad,

de las cuales la Unión Aduanera con Bielorrusia y Kazajstán sólo sería el primer ejemplo 16 .

Más allá de las percepciones, no hay que perder de vista que Rusia es un actor relevante en la vida política de los países de la vecindad este. Así, en la mayor parte de los conflictos congelados que caracterizan esta región puede decirse que Rusia tiene “arte y parte”: sean los de Osetia del Sur y Abjazia, que protagonizaron el conflicto con Georgia de 2008, el de Transnistria, el relativo a la flota del mar Negro e, incluso, indirectamente, como mediador en el de Nagorno- Karabaj. Además, consecuencia de las estrechas relaciones históricas, estos países cuentan con importantes minorías rusas, sean étnicas o culturales. Puede constatarse igualmente una división a grandes rasgos en las élites políticas de estos países entre los prorrusos que quieren estrechar los vínculos con este país y los antirrusos, que buscan aproximarse a la UE como medio para neutralizar a los anteriores. Por tanto, y como se verá a continuación, Rusia representa un papel relevante tanto en el diseño de la PEV como en los avances y retrocesos de esta política hacia los Estados del este de Europa y el Cáucaso Sur.