Antecedentes: la etapa de Putin y Bush

4.1. Antecedentes: la etapa de Putin y Bush

Para entender cuáles han sido las causas de la distensión producida tras la llegada de Obama a la Casa Blanca, es necesario recordar someramente cómo evolucionó la actitud de EE.UU. hacia Rusia durante el mandato de su antecesor. Bush accede a la presidencia en enero de 2001, cuando Putin lleva ya un año en el cargo; pero no se encuentra con éste por primera vez hasta seis meses después, cuando celebran una cumbre bilateral en Eslovenia, lo que da idea del lugar que ocupaba Rusia entre las prioridades de la nueva Administración.

La reacción inicial de Bush fue sorprendentemente positiva, teniendo en cuenta los recelos hacia Moscú del Partido Republicano. Para los nuevos gobernantes estadounidenses, Rusia era un actor cada vez más irrelevante en la escena internacional por su grave crisis interna; y que, desde luego, no merecía la especial relación que le había concedido Clinton durante su presidencia. Como señalaba un experimentado diplomático:

Although candidate Bush spoke of the need to manage relationships with the major powers, the Bush administration lacked an overall Russia policy. Russia instead was treated as a derivative of the U.S. approach on other issues, such as Iran, NATO enlargement or missile defense. Russia came to be seen as

not all that relevant for the administration’s key policy priorities 5 .

A partir del viraje nacionalista en la política exterior rusa con Primakov, y de los enfrentamientos con Washington en relación con la ampliación de la OTAN o la guerra de Kosovo, Rusia fue percibida cada vez más por el establishment estadounidense como un actor con intereses difíciles de compatibilizar con los de Occidente; situación que empeoraría con la llegada al poder de Putin, ex-agente del KGB con escasas credenciales prodemocráticas. Sin embargo, en la rueda de prensa posterior a esa primera cumbre Bush pareció dar un voto de

5 Pifer, Steven (2009): “Reversing the Decline: An Agenda for U.S.-Russian Relations in 2009”, Policy Paper nº 10, Washington, Brookings Institution, p. 3.

Las relaciones EE.UU.-Rusia confianza a su homólogo ruso y tenderle la mano con vistas a una

posible cooperación: I looked the man in the eye. I found him to be very straight

forward and trustworthy and we had a very good dialogue. I was able to get a sense of his soul. He's a man deeply committed to his country and the best interests

of his country and I appreciate very much the frank dialogue and

that's the beginning of a very constructive relationship 6 . La reacción favorable del líder estadounidense podría atribuirse

tal vez a una personalidad reacia al análisis reflexivo y más propensa, en cambio, a actuar según instintos e impresiones. Pero se trata también, indudablemente, del resultado de un esfuerzo consciente por parte rusa por aprovechar la oportunidad de establecer una relación fluida con Washington, como medio para aumentar la relevancia internacional de Moscú. Aunque ni entonces ni ahora haya existido una coincidencia de posiciones en todos los ámbitos —lo cual sería probablemente imposible entre dos potencias con intereses globales—, es destacable que el enfrentamiento no fuera la actitud rusa “por defecto” hacia EE.UU. tras la elección de Putin, algo que se olvida

con frecuencia en la actualidad, doce años después 7 .

A partir de ese momento, la relación entre ambos presidentes es intensa en términos cuantitativos —llegan a celebrar veintisiete cumbres bilaterales, en comparación con las dieciocho realizadas entre Yeltsin y Clinton—, pero se mantiene en un plano superficial en cuanto a la construcción de la confianza y la aproximación de intereses. La ausencia de un mecanismo institucional permanente, como lo había sido la comisión formada por el vicepresidente de EE.UU. Al Gore y el primer ministro ruso Viktor Chernomirdin en la etapa anterior, explica en parte estas carencias. Pero pronto quedó

6 Wyatt, Caroline: “Bush and Putin: Best of Friends”, BBC News, 16 de junio de 2001, en http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/1392791.stm.

7 Como explica Grachev, esta primera cumbre bilateral “demostró la capacidad de Putin para realizar un análisis pragmático de la situación y comprender la futilidad

—y probablemente las consecuencias perjudiciales para Rusia— de emprender un rumbo de confrontación con los Estados Unidos”. Grachev, Andrei: “Putin’s Foreign Policy Choices”, en Pravda, Alex (ed.) (2005): Leading Russia: Putin in Perspective, Oxford, Oxford University Press, p. 256.

Javier Morales claro que la agenda de Bush hacia Rusia continuaba limitada a temas

puntuales en los que era inevitable el diálogo con Moscú: hasta el 11- S, estos se reducían prácticamente a la intención de Washington de abandonar unilateralmente el Tratado Antimisiles Balísticos (ABM) entre ambos países, con el fin de desarrollar su plan de “escudo antimisiles”, o a la necesidad de presionar al régimen iraní para evitar que consiguiera armamento nuclear. Se trataba de una agenda “minimalista-realista” que escondía la ausencia de una política hacia Rusia digna de tal nombre, al considerarla un actor sin el peso

específico suficiente para un diálogo de igual a igual con EE.UU. 8 Por parte de Moscú, hay que distinguir ante todo entre el primer

(2000-2004) y el segundo mandato (2004-2008) de Putin. En la etapa inicial, las prioridades del presidente ruso fueron claramente las reformas internas: reforzar el papel del Estado y de la jerarquía vertical dentro del poder ejecutivo —con él a la cabeza—, terminando con la proliferación de centros de poder alternativos tanto en la estructura federal como en las regiones que se había producido durante la época de Yeltsin; y dificultando el surgimiento de una oposición real en la sociedad civil. La construcción de un “Estado fuerte” era para el Kremlin una condición necesaria para ser respetados en el exterior, y poder asumir por tanto un papel más activo en la escena internacional. Así, Putin se mostró capaz de tomar decisiones pragmáticas cuando consideraba que éstas podían aumentar la relevancia de Rusia en el mundo, incluso contra la inercia de tendencias firmemente arraigadas dentro de la burocracia estatal: el ejemplo más claro fue, sin duda, su apoyo a la invasión de Afganistán tras el 11-S, aunque esto significara la creación de bases estadounidenses en Asia Central, y pese a la oposición mayoritaria de

los organismos responsables de la política de seguridad 9 .

8 Åslund, Anders y Kuchins, Andrew: “Pressing the ‘Reset Button’ on US-Russia Relations”, Policy Brief nº PB09-6 (marzo 2009), Washington, Peterson Institute

for International Economics / Center for Strategic and International Studies (CSIS), pp. 2-4, en http://csis.org/files/media/csis/pubs/090405_policy_briefing_ russia_balance.pdf.

9 Como es sabido, Putin fue el primer líder extranjero que telefoneó a Bush tras los atentados contra las Torres Gemelas, ofreciéndole su colaboración en la

respuesta a los ataques; la opción apoyada por el Consejo de Seguridad ruso había sido, por el contrario, mantenerse a la espera de la evolución de los acontecimientos. Grachev, op. cit., p. 257.

Las relaciones EE.UU.-Rusia Este pragmatismo de Putin se manifestaría también en la

aceptación notablemente sosegada del abandono del Tratado ABM por EE.UU., y en el tono más moderado de lo que cabría haber esperado —si recordamos los precedentes de años anteriores— de las críticas rusas al ingreso efectivo de los países bálticos en la OTAN o a la invasión estadounidense de Irak, acontecimientos que pese a su importancia no ocasionaron una ruptura del diálogo. El Kremlin parecía asumir así que una Administración estadounidense más propicia a la actuación unilateral no suponía una amenaza directa para los intereses vitales rusos siempre que —y aquí estaba la clave— estas actuaciones no se produjeran contra la propia Rusia o en el área de su inmediata vecindad, donde seguía conservando “intereses especiales” aunque ya no fuera factible mantenerla como zona de influencia exclusiva. La retórica de “guerra contra el terrorismo” asumida por Bush permitía además a Rusia legitimar su propia actuación en Chechenia, que desde 1999 venía presentando como una operación contra el terrorismo de inspiración islamista radical. En resumen, desde la perspectiva rusa el acuerdo tácito con EE.UU. era sobre todo

de no injerencia mutua, debiendo evitar cada parte inmiscuirse en las actuaciones de la otra.

Por otro lado, si Washington deseaba contar con mayor margen

de maniobra optando por acuerdos menos restrictivos jurídicamente y desvinculándose de otros como el ABM, y con una aplicación selectiva de las normas sobre derechos humanos —llegando la Administración Bush a consentir el empleo de la tortura y las detenciones en centros clandestinos de sospechosos de terrorismo—, esto repercutiría también en beneficio de Moscú, que esperaba dejar

de recibir críticas occidentales en estas materias. Un ejemplo de la relajación de las obligaciones de carácter vinculante fue la firma en 2002 por EE.UU. y Rusia del Tratado de Reducciones Ofensivas Estratégicas (SORT), que les otorgaba una flexibilidad mayor en comparación con mecanismos anteriores como el START: así, si bien el límite para cada parte se fijaba entre 1.700 y 2.200 cabezas nucleares, esta cifra podría alcanzarse en un plazo de diez años, y no existiría ni la obligación de destruir las cabezas retiradas ni un programa de inspecciones para verificar el cumplimiento.

El segundo mandato de Putin, en cambio, se vio condicionado por una serie de acontecimientos ocurridos a partir de 2003. A finales

Javier Morales

de ese año —pocos meses antes de las elecciones presidenciales rusas— se produce la Revolución de la Rosa en Georgia y la llegada al poder de Mijeil Saakashvili, candidato abiertamente favorable a los intereses de EE.UU., donde había estudiado Derecho y trabajado como abogado antes de regresar a su país para dedicarse a la

política 10 . Las protestas georgianas serían las primeras de las conocidas como “revoluciones de colores” en el espacio postsoviético:

la Revolución Naranja en Ucrania (2004) y la Revolución de los Tulipanes en Kirguistán (2005). Pero sería especialmente el caso ucraniano el que representaría, desde la perspectiva rusa, una amenaza más directa para el régimen de Putin. La retórica estadounidense en favor de extender la democracia mediante la intervención para cambiar regímenes en otros países —empleada como justificación para invadir Irak— se utilizaba ahora dentro del vecindario inmediato

de Rusia para apoyar las protestas ucranianas, sentando un peligroso precedente a los ojos de Moscú. Si bien en Ucrania no se produjo una intervención armada de Occidente, para el Kremlin el respaldo que distintas instituciones estadounidenses —gubernamentales y no gubernamentales— habían prestado a los movimientos de oposición equivalía a una “operación encubierta” para instalar en el poder al prooccidental Viktor Yushchenko, frente al candidato preferido por

Moscú, Viktor Yanukovich 11 .

A partir de este momento, las diferencias de valores (values gap) pasaban a ser más importantes para Washington que los intereses compartidos; con lo que para Putin se rompía el acuerdo tácito en el que se había fundamentado su apoyo a la “guerra contra el terrorismo”

de Bush. La respuesta ideológica desarrollada por el Kremlin para contrarrestar el cuestionamiento de su legitimidad representado por las

10 “Mijeil Saakashvili”, Biografías Líderes Políticos CIDOB, 6 de junio de 2011, en http://www.cidob.org/es/documentacion/biografias_lideres_politicos/europa/

georgia/mijeil_saakashvili.

11 Como señala Wilson, los dirigentes rusos no negaban haber intervenido en las elecciones ucranianas para apoyar a Yanukovich; pero se quejaban de los ingentes

recursos que en su opinión habrían invertido en favor del otro candidato tanto EE.UU. como el principal de los “enemigos de Rusia” en el exterior, el oligarca exiliado en el Reino Unido Boris Berezovski. Lo cual ignoraba, por supuesto, las raíces puramente locales del descontento social ante el fraude en las elecciones. Wilson, Andrew (2005): Ukraine’s Orange Revolution, New Haven / Londres, Yale University Press, p. 175.

Las relaciones EE.UU.-Rusia “revoluciones de colores” sería el concepto de “democracia soberana”,

adoptado como ideología oficial del partido del poder Rusia Unida 12 . El discurso del presidente ruso en la Conferencia de Seguridad de

Munich, a principios de 2007, resumía esta confrontación entre visiones opuestas de la realidad internacional, que tampoco podía considerarse nueva: Putin criticaba las tendencias unipolares y unilaterales en la política exterior estadounidense, la ampliación de la OTAN y el papel de la OSCE en la evaluación de la calidad democrática de sus miembros, es decir, los principales leitmotivs de

las declaraciones oficiales de Moscú desde los años noventa 13 . El punto más bajo en las relaciones se alcanzó, sin duda, con el

breve enfrentamiento armado entre Georgia y Rusia en agosto de 2008, tras el intento de Tbilisi de recuperar por la fuerza la región separatista de Osetia del Sur 14 . Sin embargo, una vez finalizaron las

hostilidades con la mediación de la UE, y pese a que el enfrentamiento retórico con Occidente se mantuvo en un primer plano tras el reconocimiento como Estados independientes de Osetia del Sur y Abjazia por parte de Moscú, tanto Rusia como EE.UU. mostraron con los hechos —desde la firmeza en sus respectivas posiciones— que no deseaban una ruptura del diálogo. Medvedev, en una entrevista concedida a medios rusos poco después de la guerra, seguía defendiendo la idea de un mundo multipolar donde Washington no contara con la hegemonía para imponer su voluntad, en la misma línea del discurso de Putin en Munich; pero al mismo tiempo —y siguiendo también con el pragmatismo de su antecesor tras el 11-S— recalcaba que su país no deseaba la confrontación con otras potencias, sino

12 Véase el capítulo de Rubén Ruiz Ramas en este mismo volumen. 13 Putin, Vladimir V.: “Speech at the 43 rd Munich Conference on Security Policy”,

2 de octubre de 2007. 14 El relato probablemente más próximo a los hechos desde una perspectiva

imparcial, aunque parte de una información limitada, es el informe de la comisión independiente nombrada por la UE y dirigida por la diplomática suiza Heidi Tagliavini. Sobre esto, véase Morales Hernández, Javier: “La misión de la UE en Georgia (EUMM) y la Política Común de Seguridad y Defensa”, en Requena, Miguel (ed.) (2010): Luces y sombras de la seguridad internacional en los albores del siglo XXI, tomo I, Madrid, Instituto Universitario “General Gutiérrez Mellado, UNED, pp. 526-528.

Javier Morales precisamente mantener relaciones fluidas para conseguir ser

escuchados y que sus intereses fueran tenidos en cuenta 15 .