Las bases de la cooperación

9.2. Las bases de la cooperación

Tras resumir la evolución de las relaciones ruso-chinas en los últimos años, hemos de considerar qué esperan ahora ambas partes una de la

otra. Puede distinguirse entre dos niveles de la formulación de políticas —el global y el bilateral/regional—, y entre diferentes áreas, por ejemplo la economía, la defensa o la cultura.

En cuanto a la política exterior en el nivel global, tanto Rusia como China ven la colaboración mutua como una forma de contrarrestar la hegemonía de EE.UU., ya que creen en el objetivo de un mundo multipolar en lugar de unipolar. Ya en 1997, emitieron una declaración conjunta sobre un nuevo orden mundial más justo, en la que afirmaban:

Diversity in the political, cultural and economic development of all countries is becoming the norm […]. A growing number of countries are beginning to recognise the need for mutual respect, equality and mutual advantage – but not for hegemony and power politics – and for dialogue and cooperation – but not for

confrontation and conflict 8 .

También reclamaron una reforma de las Naciones Unidas para convertirlas en un elemento mucho más importante de la gobernanza global. Esta demanda fue renovada en 2005, destacando la necesidad

8 “China-Russia: Joint Declaration on a Multipolar World and the Establishment of a New International Order”, International Legal Materials, vol. 36, nº 4 (1997),

p. 987.

Peter Ferdinand

de que los países en desarrollo tuvieran un papel mayor en la gobernanza internacional 9 .

La convergencia de opiniones sobre los asuntos globales se refleja en los patrones de voto a largo plazo de Rusia y China en la Asamblea General de Naciones Unidas desde 1974 —cuando China comenzó a participar de forma efectiva en la ONU— a 2008. El siguiente análisis se propone identificar el grado de similitud en el voto en todas las resoluciones que son votadas en la Asamblea General, una media de 60-100 por año, para demostrar la existencia de una orientación común sobre los asuntos globales. Esto se ha realizado comparando los votos de parejas de países: principalmente en este caso Rusia y China, pero también hemos incluido a EE.UU. y España para dar una perspectiva del parecido entre los votos rusos y chinos. Empleamos la fórmula del Índice de Cohesión de Voto (IVC)

propuesta inicialmente por Lijphart y formulada por Hurwitz 10 , que establece que:

IVC = 100(f + 0,5g)

donde f = el número de casos en el que los dos Estados votan de forma idéntica, es decir, sí-sí, no-no o abstención-abstención; g= el número

de casos en el que uno vota sí o no mientras que el otro se abstiene; y t= el número total de votaciones en las que participan ambos Estados. Se han ignorado todas las ausencias de las votaciones. Al otorgar una puntuación estandarizada de 0,5 cuando un Estado vota “sí” o “no” mientras que el otro se abstiene, tratamos de tener en cuenta la existencia de un solapamiento parcial entre posiciones diplomáticas. Las cifras se calculan primero para cada año y después se realiza la media para un periodo más largo. El rango de posibilidades abarca, obviamente, desde 0 (votos completamente opuestos) hasta 100 (votos completamente idénticos). Los resultados se presentan en la fig. 1:

9 Texto completo en http://www.freerepublic.com/focus/f-news/1436001/posts.

10 Hurwitz, L.: “The EEC in the United Nations: the Voting Behavior of Eight Countries, 1948-1975”, Journal of Common Market Studies, vol. 13, nº 3 (1975),

pp. 224-243. Los datos están tomados de Voeten, Eric y Merdzanovic, Adis: “United Nations General Assembly Voting Data”, en http://hdl.handle.net/1902.1/12379 UNF:3:Hpf6qOkDdzzvXF9m66yLTg== V1.

Las relaciones ruso-chinas Fig. 1: Índice de Cohesión de Voto (IVC) aplicado por parejas a los

votos de Rusia, China, España y EE.UU. en la Asamblea General de Naciones Unidas (1974-2008)

1992-1999 2000-2008 Rusia-China

1974-1991

1992-2008

72,03 88,04 Rusia-España

82,46 78,37 Rusia-EE.UU.

52,87 29,09 China-España

70,53 69,50 China-EE.UU.

28,45 19,15 España-EE.UU.

En primer lugar, estas cifras demuestran el alto grado de complementariedad de las diplomacias rusa y china en asuntos globales incluso antes de 1991, cuando la disputa chino-soviética estaba en su punto álgido. Esa complementariedad se redujo ligeramente tras la disolución de la URSS. Sin embargo, en el caso de Rusia y China, las cifras se han dividido en dos subperiodos: 1991- 1999 (la presidencia de Yeltsin) y 2000-2008 (los dos primeros mandatos de Putin). A partir de estos datos podemos ver que ambos países se distanciaron en la etapa de Yeltsin, pero han convergido aún más intensamente con Putin.

En segundo lugar, las cifras muestran la continua disparidad entre los votos de estos países y los de EE.UU. El contraste es especialmente llamativo en el caso de China, que regularmente ha votado lo contrario de EE.UU. en la mayoría de los casos desde 1974; pero lo mismo hizo la URSS. No obstante, hay un cambio notable de Rusia a partir de 1991, cuando empieza a haber una similitud apreciablemente mayor entre sus votos y los de EE.UU., al menos en la presidencia de Yeltsin. Al mismo tiempo, las cifras indican que tanto Rusia como China se mostraron en desacuerdo con las

Peter Ferdinand posiciones de EE.UU. con la mayor frecuencia durante la

Administración de George W. Bush. En tercer lugar, España aparece como un típico Estado europeo

con posiciones diplomáticas entre Rusia y China, por un lado, y EE.UU., por otro. Sin embargo, hay una convergencia mayor en el voto entre España y Rusia/China que entre España y EE.UU. Una vez más, el periodo de George W. Bush muestra la divergencia mayor.

Pese a ello, es importante no exagerar las implicaciones de la convergencia de Estados que votan “sí” en las Naciones Unidas. En general, la mayoría de votos de los miembros de la Asamblea General son “sí” —un 83% en todo el periodo 1974-2008—; las cifras para la URSS/Rusia son el 75%, y un 88% para China. Y si no votan “sí”, también pueden abstenerse para evitar enfrentarse a otros gobiernos. EE.UU. destaca por su relativo aislamiento: votó “sí” solo en el 20%

de las ocasiones durante el mismo periodo. Por tanto, es más útil examinar los casos en los que los Estados se muestran en desacuerdo, ya que esto indica verdaderas diferencias de opinión. ¿En qué se han distanciado Rusia y China desde 1991?

Como apuntan las cifras de la fig. 1, pueden distinguirse dos patrones de desacuerdo: uno para la era de Yeltsin y otro para la de Putin. Con Yeltsin, Rusia se centró ante todo en el acercamiento a Occidente. Dentro de esa orientación, Rusia estaba dispuesta a votar a favor de resoluciones que condenasen abusos contra los derechos humanos cometidos por otros países: el ejemplo más notable fueron sus repetidos votos a favor de resoluciones de condena sobre la situación de derechos humanos en Cuba a partir de 1992. En contraste, China continuó demostrando su tradicional oposición a tales iniciativas con el argumento de que esto representaba una injerencia injustificada en los asuntos internos de Estados soberanos. Por tanto, Rusia y China votaron regularmente en sentido opuesto en las resoluciones sobre Cuba, Sudán, Irán y Nigeria. Desde 2000, Rusia ha dejado de votar a favor de tales resoluciones. Esto significa que el número de veces en las que Rusia y China han votado de forma opuesta ha caído drásticamente, como muestran las cifras anteriores. Ahora lo hacen sólo de una a tres veces por año, y en cuestiones que tienden a estar vinculadas a su distinto enfoque diplomático sobre el ritmo del desarme nuclear, o más recientemente, en las resoluciones

Las relaciones ruso-chinas que piden una moratoria de la aplicación de la pena de muerte, en las

que Rusia vota a favor y China en contra. Por supuesto, los votos en la Asamblea General de Naciones

Unidas son sólo uno de los indicadores de la interacción diplomática. Al ser China y Rusia también miembros permanentes del Consejo de Seguridad, sería necesario tener en cuenta sus acciones en éste para realizar una valoración adecuada de su colaboración. Ha habido ocasiones recientes en las que claramente han adoptado posiciones conjuntas oponiéndose a la de los miembros occidentales del Consejo —por ejemplo, sobre Irak y Siria—, pero sólo puede evaluarse el alcance completo de esta cooperación diplomática bilateral tras un mayor análisis.

Además de en las Naciones Unidas, Rusia y China comparten también posiciones comunes en su deseo de que el orden económico internacional abandone gradualmente su dependencia exclusiva del dólar estadounidense como única —o al menos dominante— moneda

de reserva. A largo plazo, se plantean que sus propias monedas tengan un papel internacional mucho más relevante, pero esto requeriría una apertura mayor de sus economías, algo a lo que no están dispuestas aún.

A nivel regional, Rusia y China comparten numerosas posiciones comunes o muy próximas que se reflejan en su diplomacia en el Consejo de Seguridad, por ejemplo sobre Irán, Corea del Norte, Siria o Libia; aunque, como señala Lukin, China se opone frontalmente a la

reunificación coreana, a diferencia de Rusia 11 . Ambas sienten recelos acerca de los intentos occidentales de promover “intervenciones humanitarias”, que perciben como tapaderas para objetivos de política exterior menos nobles; y son especialmente sensibles frente a aquellas acciones que pudieran fomentar el separatismo, ya que son muy conscientes del peligro de que se utilicen precedentes contra ellas en áreas problemáticas de sus propios territorios, como Chechenia, el Tíbet o Xinjiang.

Rusia y China cooperan en diversas organizaciones internacionales y regionales, como la Organización de Cooperación de

11 Lukin, Aleksandr: “Rossiisko-kitaiskie otnosheniia: ne oslabliat’ usilii” [Las relaciones ruso-chinas: no caer en la complacencia], Mezhdunarodnaia Zhizn’, nº

Peter Ferdinand Shanghai (OCS) y las cumbres —ahora anuales— de los BRICS, con

Brasil, India y desde 2011 también Sudáfrica. El embrión de la futura OCS se creó en 1996, convirtiéndose en una organización plena en 2001. Los medios de comunicación rusos la han presentado a veces como el equivalente de la OTAN para Rusia, lo cual es una gran exageración. No se trata de una alianza: sus miembros no se han comprometido a acudir en la defensa de los demás en caso ser atacados. Sin embargo, es importante por tratarse de la primera agrupación multilateral de este tipo en la que China ha participado como miembro de pleno derecho, ya que este país rechaza las alianzas formales. Por tanto, supone una experiencia de aprendizaje para China

de cómo trabajar con y desde dentro de tal grupo, lo que tendrá su influencia a largo plazo en la política exterior china. La OCS está desarrollando sus propios métodos de cooperación, que incluyen un Centro Antiterrorista y ejercicios militares conjuntos cada año, así como un consejo empresarial. China desearía emplearlo también para fomentar el comercio dentro de la región, pero Rusia no siente el mismo entusiasmo, temiendo que esto facilitaría a los exportadores chinos penetrar en los mercados de otros países, en perjuicio de los rusos. Con el tiempo, la OCS puede convertirse en una organización más eficaz para coordinar una respuesta regional a los desafíos de Afganistán tras la retirada de EE.UU. y la OTAN.

A nivel bilateral, ambos regímenes han intentado crear una red más amplia de confianza entre sus respectivas élites. Mientras que las relaciones al máximo nivel comenzaron a intensificarse durante la pasada década, sus dirigentes eran conscientes de que las relaciones a niveles inferiores eran mucho más débiles. Aunque los dos países son vecinos, existía un entendimiento mutuo superficial en el día a día. Y el problema estaba empeorando a medida que la generación de funcionarios chinos y rusos que se habían formado juntos en los años cincuenta iba falleciendo. Sus sucesores habían conocido sólo los recelos y la enemistad de la disputa chino-soviética. Por esta razón, ambos gobiernos decidieron declarar 2006 como Año de Rusia en China y 2007 como Año de China en Rusia. Se ofreció un marco para una amplia variedad de actividades, algunas de ellas culturales, pero muchas dirigidas a estimular la cooperación económica entre las administraciones provinciales rusas y chinas, así como la cooperación empresarial. El objetivo de esto era establecer una base más amplia para la cooperación futura. Se celebraron posteriormente años de la

Las relaciones ruso-chinas cultura rusa en China y viceversa, y más recientemente, años para

promover el turismo en ambas direcciones. Las encuestas realizadas en Rusia y China tras estos dos años

mostraron un claro efecto, con un incremento de la proporción de actitudes positivas y muy positivas hacia el otro. Sin embargo, la fig. 2 presenta los resultados de encuestas anuales realizadas posteriormente en Rusia por el Centro Levada:

Fig. 2: Respuestas rusas a la pregunta de encuesta “Nombre cinco países que considere como los amigos o aliados más cercanos de

Rusia” 12 (cinco primeros, en %) . 2005

46 47 38 50 49 35 Kazajstán

La tabla muestra que desde el aumento de las percepciones positivas de China en 2006, éstas han decaído en cierta medida, aunque son todavía superiores a la cifra de 2005. No obstante, desde entonces China ha desplazado de forma continuada a la India en el puesto del quinto Estado con relaciones más amistosas con Rusia. Pero aún así, el 48% de los encuestados respondía a otra pregunta que los países de Europa Occidental eran aquellos con los que Rusia debería tratar en mayor medida de desarrollar la cooperación; mientras que sólo el 23% pensaba que esto debería hacerse con China y la India, un 1% más que quienes daban prioridad a la cooperación con

12 Levada-Tsentr (2012): Obshchestvennoe mnenie – 2011 [La opinión pública en 2011], Moscú, Levada-Tsentr, p. 212.

Peter Ferdinand EE.UU. Este apoyo popular a la prioridad diplomática de los BRICS

es ahora más significativo, pero sigue estando lejos de ser dominante. Por último, hay que considerar la dimensión económica y

comercial de las relaciones bilaterales. Para China ésta es la más importante, ya que el objetivo primordial del régimen es mantener la tasa de desarrollo económico. Para Rusia es una especial preocupación desarrollar la región del Lejano Oriente, en lo que esperan contar con la ayuda de la inversión china. En 2009 ambos gobiernos firmaron un acuerdo de cooperación entre Siberia y las provincias del noreste de China con una duración hasta 2018, que designaba 158 proyectos para el desarrollo de la agricultura, la extracción de recursos naturales y las infraestructuras energéticas y de transporte.

El volumen global de comercio bilateral, según datos oficiales,

ha aumentado desde 8.000 millones de dólares en 2000 hasta 55.000 en 2010. En conjunto se ha producido un crecimiento impresionante; no obstante, hay que recordar que existe una asimetría en la importancia de este comercio para cada una de las partes. El comercio chino con Rusia en 2000 era aproximadamente un tercio del que mantenía con EE.UU.; en 2010, sólo la séptima parte. Por el contrario, el comercio ruso con China en 2000 equivalía al 60% del realizado con EE.UU., mientras que en 2010 esta cifra había aumentado al 224%. Así pues, China es un socio comercial mucho más importante para Rusia que a la inversa. A esto se añade el hecho de que Rusia impuso aranceles a las importaciones procedentes de China de aproximadamente el 14,4%, en comparación con el 7,9% establecido por China para las importaciones llegadas de Rusia; al menos, hasta la entrada de Rusia en la OMC en 2011 13 . La fig. 3 presenta las cifras oficiales de la balanza comercial entre los dos países:

13 Lotspeich, Richard: “Economic Integration of China and Russia in the Post- Soviet Era”, en Bellacqua, James (ed.) (2010): The Future of China-Russia

Relations, Lexington, University Press of Kentucky, p. 91.

Las relaciones ruso-chinas Fig. 3: Balanza comercial entre Rusia y China en datos oficiales de

ambos países (millones de dólares) 14

En primer lugar, hay que destacar la gran disparidad entre los datos proporcionados por cada parte. Incluso teniendo en cuenta los costes del transporte y los seguros, la diferencia entre el superávit de 378 millones de dólares declarado por China en 2010 y el déficit declarado por Rusia de 1.930 millones de dólares es simplemente enorme. En los años anteriores de la pasada década, las estadísticas de las aduanas rusas ofrecían datos claramente inferiores a los reales sobre las importaciones procedentes de China, tal vez debido a la corrupción; por lo que el gobierno tomó medidas para remediarlo. La disparidad en las cifras de 2005 era de veintidós veces, mientras que en 2010 era sólo seis. No obstante, hay que seguir tratando estos datos con cautela por razones obvias. Es difícil evaluar con exactitud la ventaja económica de una parte sobre la otra, aunque la tendencia general está clara.

En segundo lugar, estas cifras revelan una tendencia común en otras partes del mundo: la rápida penetración china en los mercados extranjeros. Aunque en la primera mitad de la pasada década Rusia gozaba de un superávit significativo en su balanza de pagos, en 2010 esto se había invertido para transformarse en un superávit chino mucho mayor, al menos según los datos rusos.

En tercer lugar, dicha tendencia refleja una asimetría más profunda en los intereses de comercio exterior de Rusia y China. Las exportaciones rusas a China estuvieron dominadas por los recursos naturales —petróleo, gas, madera y minerales—, las centrales nucleares y —al menos hasta 2007— los equipamientos militares avanzados. Las exportaciones chinas a Rusia fueron mayoritariamente

14 IMF Direction of Trade Statistics Yearbooks, varios años.

Peter Ferdinand manufacturas, especialmente bienes de consumo. En cierto sentido,

esto representaría una complementariedad mutuamente beneficiosa. No obstante, teniendo en cuenta que la industria rusa tiene problemas para competir a nivel internacional con la china, esto sugiere que la tendencia a largo plazo favorece cada vez más a China. A esto se añade que las principales adquisiciones chinas de armamento ruso terminaron en 2007-2008: por ejemplo, los cazas Sujoi 27 y 30, los aviones de transporte militar Il-76, los submarinos eléctricos diesel de la clase Kilo, los destructores de la clase Sovremenniy y los misiles supersónicos antibuque Sunburn. Entre 1992 y 2005, Rusia exportó armas por valor de 26.000 millones de dólares a China, que representaron el 90% de todas las importaciones de armamento chinas; con la ayuda indirecta de los embargos occidentales a tales exportaciones a China 15 . En los últimos años, según datos del SIPRI,

las compras chinas a Rusia se han limitado a misiles, motores de avión

a reacción y algunos helicópteros y aviones de transporte, más que a plataformas completas de armamento. Este cambio puede explicarse en parte por el hecho de que las necesidades chinas ya se hayan cubierto por el momento. Pero también puede atribuirse este descenso

a la irritación rusa en relación a las exportaciones chinas no autorizadas de equipamiento militar, utilizando clones de la tecnología rusa. Informes más recientes sugieren que a finales de 2010 Rusia aceptó retomar las ventas de algunos equipos militares a China debido

a la necesidad de alcanzar los objetivos de exportación, aún si esto significaba más clonaciones; pero el acuerdo para suministrar 48 cazas Su-35 aún permanece en suspenso, por la insistencia rusa de que China se comprometa a no copiarlos 16 .