El transporte no motorizado (TNM)

RECUADRO 27. El transporte no motorizado (TNM)

Caminar es la forma principal de TNM, aunque sejado activamente que se le considere un proveedor dicho tipo de transporte incluye también la bici-

de servicios” (Banco Mundial, 2002a:125). cleta, los carros tirados por animales y los vehículos

En este sentido, cada vez es más necesario de tracción humana. El TNM constituye la principal

centrar las políticas y las inversiones en la bicicleta forma de transporte en la mayoría de los países de

y el caminar como importantes formas de transporte, América Latina y el Caribe, donde una gran parte

siempre que sea posible. Las ciudades en las que los de la población acaba por ser excluida debido a que

peatones pueden moverse con comodidad son más no se encuentra en condiciones de utilizar vehículos

igualitarias, más inclusivas y más seguras. En estas a motor, como ya se ha dicho anteriormente. En el

ciudades, no sólo los trabajadores adultos que saben contexto de las opciones de transporte, el TNM tiene

conducir pueden acceder a los trabajos y a los servi- un impacto social y ambiental benigno, y asimismo

cios, sino que también las mujeres, los niños y los ofrece opciones convenientes a los pobres. Sin

ancianos de todas las clases sociales pueden disfrutar embargo, “a pesar de estos méritos evidentes, los

de los espacios públicos y moverse por zonas en las responsables de formular las políticas de infraestruc-

que caminar resulta fácil y seguro. tura lo han ignorado en gran medida y han desacon-

116 POBREZA EN ÁREAS CENTRALES URBANAS

aunque el sector informal sea visto a menudo como una molestia por las au- toridades nacionales y municipales de transporte, sobre todo cuando dichas autoridades son responsables de la prestación de los servicios convencio- nales de autobús. Puede ser cierto que el sector informal tenga una imagen y una reputación muy malas, caracterizadas por sus bajas ganancias y con fre- cuencia por las precarias condiciones de trabajo, y por el hecho de que los propietarios de los vehículos suelen explotar a los empleados. Sin embargo, también cabe destacar que el sector informal de transporte encierra algunas cualidades importantes: representa una fuente de empleo para los pobres, proporciona servicios valiosos y se ocupa de la verdadera demanda (Banco Mundial, 2002a). Sin embargo, en algunos casos estos sistemas informales se desarrollan en condiciones inadecuadas, creando más contaminación y condiciones inseguras e incómodas para los pasajeros. Además, también pueden socavar la viabilidad económica de los sistemas regulados.

Políticas de empleo

El empleo es una cuestión crucial para los pobres de las ciudades y merece una atención significativa en el contexto de las intervenciones de la pobreza

http://web.worldbank.org/

urbana. Baharoglu y Kessides (2004:134) resaltan que para los pobres ur-

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banos, las empresas pequeñas y las microempresas pueden ser una fuente

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importante de ingresos y de empleo (incluido el empleo por cuenta propia)

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cuando no se dispone de otras alternativas. Según estos autores, en muchas

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ciudades una parte sustancial de la población activa —que a veces llega a ci-

http://idbdocs.iadb.org/

fras tan altas como el 50%— se dedica a microempresas. En Jansson, Rosales

wsdocs/getdocument. aspx?docnum=640580

y Westley (2004) se presentan estimaciones similares: las microempresas ge- neran unos 71 millones de puestos de trabajo, aproximadamente el 48% del total de puestos de trabajo en la economía. El empleo por cuenta propia y las pequeñas empresas representan la mayor parte de la red tradicional de ac- tividades comerciales y artesanales de las zonas históricas de las ciudades. La mayoría de estas actividades se llevan a cabo en el sector informal, lo que plantea la cuestión de cómo abordar la economía informal en estos con-

textos. 58 De hecho, el desarrollo de los centros urbanos lleva consigo la expan-

58 La relación entre la economía informal y la vulnerabilidad de los pobres se examina en la parte I.

PARTE III – POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA DE LAS ÁREAS CENTRALES 117

sión de mercados informales que son cruciales para los pobres urbanos por distintos motivos.

Una consideración clave es que la renova- ción y los proyectos de desarrollo urbano pueden influir significativamente en el costo que implica

iniciar y llevar adelante una pequeña empresa. 59

En primer lugar, estos proyectos generalmente conducen a un aumento del valor del capital de las zonas centrales en aquellas áreas donde se sitúan, o podrían situarse, pequeñas empresas. En segundo lugar, los gastos de explotación de dichas empresas se incrementan al estable- cerse normas más estrictas de higiene, pagos de licencias y restricciones de uso del suelo y de las edificaciones, dirigidas a prevenir la degra- dación de los centros urbanos de las ciudades, lo cual termina desplazando a estas pequeñas empresas fuera de los lugares bien situados. Además, en un nuevo contexto urbano reno- vado, los comercios de menor calidad pueden

encontrarse con que tienen menos clientes. Por otra parte, el desarrollo de las áreas urbanas centrales incentiva a las personas

a realizar en ellas numerosas actividades, dadas las mayores oportunidades

de negocios disponibles. En este sentido, el mejoramiento de las áreas cen- trales puede crear una plataforma útil para el despliegue de nuevas actividades económicas. Asimismo, las zonas centrales suelen tener un gran potencial en cuanto al uso del patrimonio, especialmente en el ámbito de las iniciativas cul-

turales y creativas, como las industrias culturales. 60 Por último, el valor agre-

59 Arbona y Kohl (2004) analizan la cuestión general de las desigualdades provocadas por las políticas urbanas orientadas al mercado que se presentan en el caso de La Paz, Bolivia.

La resultante exclusión de los programas de conservación del patrimonio ha sido señalada por Jones y Bromley (1996).

60 La expresión “industrias culturales” se refiere a los sectores que están directamente rela- cionados con la creación, producción y distribución de bienes y servicios que tienen una

naturaleza cultural y que generalmente están protegidos por los derechos de autor. Se trata de los siguientes sectores: editorial (por ejemplo, libros y periódicos), audiovisual (televi- sión y cine), fonográfico (música y radio), artes visuales y escénicas, multimedia, deporte y turismo cultural (Quartesan et al., 2007).

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gado que genera un centro urbano renovado puede producir un conjunto de externalidades positivas en la comercialización de productos locales, ya que con la renovación se mejora la autoestima de la comunidad, se crea una con- ciencia del valor urbano y se comprenden el patrimonio cultural y los valores tradicionales.

En el diseño de las políticas de reducción de la pobreza urbana se debe reconocer que, si bien las pequeñas empresas proporcionan ingresos para los pobres, su incertidumbre y discontinuidad también vuelven más vulnerables a estas personas. Por lo tanto, uno de los objetivos generales

de las políticas destinadas a luchar contra la pobreza en los centros urbanos debería consistir en evitar la “informalización” y la marginación de las pe- queñas empresas en los centros urbanos, y fomentar al mismo tiempo la “formalización” de las actividades informales que suelen realizarse en las calles del centro. Sin embargo, como se explicó anteriormente, las acciones que apoyan la formalización pueden beneficiar a algunos sectores y per- judicar a otros. Este objetivo general debe equilibrarse con otros dos ob- jetivos, ambos relacionados con el desarrollo de los barrios urbanos, que pueden ser cruciales para el desarrollo económico y social de toda la ciudad. En primer lugar, dadas las limitaciones geográficas, es evidente que pro- mover la permanencia y la ampliación de las pequeñas y microempresas de los centros urbanos reduce el espacio que podría ser utilizado para otros

tipos de actividades comerciales también generadoras de empleo. 61 En se- gundo lugar, en lo que atañe a la rehabilitación del patrimonio en los cen- tros históricos, es preciso evaluar la compatibilidad de ciertas actividades con respecto a las características y al uso de los edificios patrimoniales re- novados, y encontrar un equilibrio entre los distintos intereses que com- piten por el mismo espacio. Al mismo tiempo, se debe reconocer que los beneficios del desarrollo de las pequeñas y microempresas van más allá de la mera evaluación de la rentabilidad financiera, ya que estas empresas tam-

61 Se debe tener en cuenta que el trabajo informal, como la venta ambulante, se lleva a cabo por la falta de otras alternativas, y en este sentido no hay certeza de que la gente prefiera formalizar

sus actividades por sobre otras oportunidades de empleo. Sin embargo, según una encuesta llevada a cabo en Kinshasa (República Democrática del Congo) entre vendedores ambulantes, el 74% estaba dispuesto a dejar de lado sus actividades en el sector informal a cambio de puestos de trabajo seguros y bien pagados. Casi el 91% prefería el sector formal, al ser una garantía de beneficios sociales y de atención sanitaria para el trabajador y su familia, de faci- lidades en el transporte y, en muchos casos, de cobertura de costos en materia de vivienda y educación para sus hijos (Iyenda, 2005:65).

PARTE III – POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA DE LAS ÁREAS CENTRALES 119

bién contribuyen a mitigar la pobreza y a crear procesos autosostenibles de generación de in- gresos. 62

Una vez que se ha tomado una decisión sobre cuál ha de ser la extensión de las activi- dades de las pequeñas y microempresas en los centros urbanos, y en función de su naturaleza, deben entonces considerarse distintos ins- trumentos para mejorar su desarrollo a largo plazo y fomentar su viabilidad financiera. Un

área importante de intervención atañe a las 64 barreras de entrada que deben eliminarse o reducirse. Dichas barreras por

lo general tienen que ver con la disponibilidad de lugares bien situados o el impacto de las regulaciones en la estructura de costos de las actividades co- merciales o de manufactura.

Una cuestión que se plantea al considerar las políticas destinadas a la promoción de pequeñas empresas en áreas centrales se refiere a las normas

de planificación urbana y otras relacionadas (higiene, seguridad, etc.), ya que afectan a los usos de los edificios. En este sentido, algunas actividades productivas o comerciales no pueden autorizarse o se ven seriamente limi-

tadas por la normativa en vigor. 63 Por lo tanto, mientras que la “distensión”

de estas normas puede reducir los costos iniciales de la formalización de las microempresas, esta cuestión debe tratarse con cuidado, ya que las normas y reglamentos de la planificación urbana tienen un impacto positivo sobre la

62 La evaluación del impacto de la ayuda pública a las microfinanzas debería ampliarse, de acuerdo con Sharma (2000). Cuando se enfrentan con este tipo de situación, los respon-

sables de diseñar políticas, que tienen que asignar recursos públicos entre proyectos que compiten entre sí, preguntan sobre el impacto de los programas de crédito en el contexto

de los objetivos sociales, como la adopción de tecnología en la agricultura, la generación de ingresos, y la consecución de la seguridad alimentaria. A veces incluso se consideran

objetivos más amplios tales como el empoderamiento de la mujer o la calidad del medio ambiente (Sharma, 2000).

63 Los vendedores mantienen un perfil bajo y ambulante porque no pueden pagar el capital inicial para establecerse en un mercado permanente donde están sujetos a inspecciones y

deben costear alquiler, tasas e impuestos. Muchos gobiernos dicen que quieren fomentar las microempresas. Sin embargo, suelen responder desplazando de las calles a los vende- dores ambulantes y situándolos en callejones, sometiéndolos a un reglamento estricto o prohibiéndoles ejercer la venta. Los gobiernos también tienen la capacidad de negar a las microempresas los derechos y permisos para ocupar espacios permanentes (Baharoglu y Kessides, 2004:135).

120 POBREZA EN ÁREAS CENTRALES URBANAS

calidad del medio ambiente urbano. Esa consideración es particularmente relevante en las áreas de mayor valor de una ciudad, cuya conservación no solamente interesa a los propietarios de los edificios, sino que resulta cru- cial para la economía de toda la ciudad. En cuanto al problema del uso de las viviendas para la realización de actividades comerciales y de manufac- tura, se observa que en muchas partes del mundo, la vivienda es también un lugar de producción: todos o algunos de los miembros de la familia pueden ser partícipes de las actividades generadoras de ingresos, ya sea a pequeña escala, con tareas a tiempo parcial que comportan escasas exigencias de es- pacio, o mediante actividades de manufactura que pueden dominar el en-

http://www.research4

torno de la vivienda (Kellett y Tipple, 2000:203).

development.info/pdf/outputs/ R62651.pdf

Además, algunos autores que han estudiado el asunto han sugerido la posibilidad de flexibilizar las regulaciones basadas en el principio de separación entre vivienda y actividades productivas, sin que se compro-

http://web.worldbank.org/

metan las condiciones de seguridad (Baharoglu y Kessides, 2004). Sin

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duda, en este contexto de análisis, el objetivo de la seguridad debe inte-

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grarse en la evaluación de la calidad del medio ambiente en los centros

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urbanos.

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Otra consideración fundamental es que en los proyectos de renova- ción y desarrollo de los centros urbanos, se pueden identificar edificios o partes de éstos y de otros espacios, y asig- narlos a pequeñas empresas para que desa- rrollen actividades comerciales específicas o

de manufactura. Esto probablemente reque- riría una propiedad de carácter público, ya que los espacios deben alquilarse a una ta- rifa reducida para que el incentivo resulte eficaz. Dicho sistema puede ser problemático debido al costo inicial de compra del espacio y a la adaptación al uso previsto, aunque tal costo puede reducirse significativamente si

65 los espacios ya están en manos públicas o si el proyecto recibe financiamiento mediante subvenciones. Sin embargo,

con respecto a esta opción, es importante considerar el costo que el sector público asumiría en el futuro para mantener estos espacios en buenas condiciones, y por ello se deben evaluar con cuidado las consecuencias fi- nancieras de dicho sistema.

PARTE III – POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA DE LAS ÁREAS CENTRALES 121

Por último, es necesario mejorar el acceso al crédito, ya que puede re- sultar crucial para la puesta en marcha de las pequeñas y microempresas. Una encuesta sobre negocios en las calles de Kinshasa condujo a concluir que la falta de crédito bancario para iniciar un negocio también ha alentado

a las personas con pequeñas cantidades de dinero a realizar sus actividades en plena calle (Iyenda, 2005:63). 64 http://eau.sagepub.com/cgi/ Como se puntualizó en varios programas del BID dirigidos a apoyar

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a las microempresas y a darles acceso al crédito y a otros servicios finan- cieros, los préstamos deberían “destinarse a financiar capital de trabajo o

a adquirir activos fijos que establezcan, consoliden y mejoren la producti- vidad de las empresas beneficiarias” (BID, PE-0189).

http://grupobid.org/exr/

En la actualidad existe una experiencia considerable en programas de

doc98/apr/pe1128e.pdf

microfinanzas que están apoyados por organizaciones internacionales como el BID y que dan crédito a los participantes calificados a los que normal- mente el sistema financiero considera de alto

riesgo. 65 El crédito a veces viene concedido en sucesivas etapas, cada una de ellas condi- cionada por la devolución del dinero otorgado en las etapas anteriores. También podría ser usado como garantía de un préstamo conce- dido por un banco.

Lo que a veces ha sido llamado el nuevo paradigma de las microfinanzas subraya la idea de que, bajo las condiciones macroeco- nómicas, políticas, jurídicas, reglamentarias y demográficas adecuadas, pueden desarro-

llarse instituciones comerciales para hacer intermediación financiera para los pobres económicamente activos y prestar servicios a nivel local de manera rentable, sostenible, sin subvención, y con una amplia cobertura

64 Véase también Diagne, Zeller y Sharma, 2000. 65 El BID apoya las microfinanzas a través del Programa Global de Crédito para Microem-

presas II. El Banco Mundial actúa a través del Grupo de Consulta de Ayuda a la Población Pobre (CGAP, por sus siglas en inglés), un consorcio de 31 organismos de desarrollo públicos y privados. Entre otros programas significativos se encuentran: el Programa de Finanzas Rurales de la FAO, el Programa de Microfinanzas del FNUDC y el Programa de Desarrollo de la Microempresa de USAID. Además, la OIT ha creado un programa para analizar, evaluar y difundir sistemáticamente las cuestiones pertinentes del sector financiero para el empleo y la justicia social: el Programa de Finanzas Sociales de la OIT.

122 POBREZA EN ÁREAS CENTRALES URBANAS

(Robinson, 2004). 66 Bajo estas condiciones, el acceso al crédito está de- terminado por la evaluación de la viabilidad comercial de la empresa, y no debe considerarse como un subsidio oculto. Aunque el objetivo general con- sista en apoyar la formalización de las actividades generadoras de ingresos llevadas a cabo por los pobres, la viabilidad comercial no tiene que corres- ponder a la rentabilidad normal del mercado de actividades similares, pero

debe ser suficiente para garantizar la viabi- lidad financiera de la empresa y satisfacer las necesidades básicas.

Ya se ha señalado que todos los instru- mentos mencionados anteriormente deben ga- rantizar la eliminación de aquellos obstáculos generales y específicos al establecimiento formal de empresas para las personas pobres

de los centros urbanos. A la luz de la especi- ficidad del lugar donde se realiza la actividad,

67 podrían considerarse otros dos instrumentos

de políticas. En primer lugar, es posible que los gastos de funcionamiento de la empresa en el centro sean superiores a los

de otras partes de la ciudad, ya que el precio de los alquileres es más alto. Estas necesidades especiales pueden tratarse a través del sistema fiscal, me- diante el diseño de formas de desgravación tributaria por parte de los go- biernos centrales y locales. En segundo lugar, las actividades de formación dirigidas a los propietarios de negocios pueden ser necesarias para mejorar su capacidad empresarial y para que puedan desarrollar habilidades especí- ficas que aumenten el atractivo comercial de sus actividades.

66 Uno de los principios clave de las microfinanzas establecido por el CGAP es que el micro- financiamiento puede pagarse por sí mismo, y así debe ser si se pretende que llegue a un

alto número de personas pobres. La mayoría de la gente pobre no puede acceder a buenos servicios financieros que respondan a sus necesidades, porque no hay suficientes institu- ciones sólidas que presten tales servicios. Estas instituciones deben cobrar lo suficiente para cubrir sus gastos, pero la recuperación de estos gastos no es un fin en sí misma. Más bien, es la única manera de alcanzar un impacto más allá de los niveles limitados que los donantes pueden financiar. Una institución financieramente sostenible puede continuar y ampliar sus servicios a largo plazo. Lograr la sostenibilidad significa reducir los costos de transacción, ofreciendo servicios que sean más útiles para los clientes, y encontrar nuevas maneras de llegar a más pobres de la población que por el momento no reciben servicios bancarios (http://www.cgap.org/keyprinciples.html).

PARTE III – POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA DE LAS ÁREAS CENTRALES 123

Como se ha indicado anteriormente, muchas personas de bajos in- gresos, residentes y no residentes, están empleadas por empresas, a me- nudo de manera informal o incluso ilegal, que se encuentran en los centros urbanos. Los gobiernos pueden poner en marcha incentivos para que las empresas locales contraten formalmente a personas de bajos ingresos o formalicen la situación de sus empleados actuales, de manera de lograr su acceso al seguro médico, a vacaciones pagadas y a otras prestaciones so- ciales. Además, los gobiernos locales también podrían subvencionar parte del salario de estos empleados a fin de disminuir la carga que soportan las empresas para garantizar los derechos de los trabajadores. Estas medidas asegurarían que las personas de bajos ingresos que trabajan puedan dis- frutar de la red de seguridad asociada a sus actividades, y disminuirían la vulnerabilidad de las familias que se benefician del programa.

Los gobiernos locales pueden emplear también a quienes son jefes

de familia de hogares pobres para que realicen actividades de la ciudad, como mantener las calles limpias y vigilar los coches aparcados. Esto po- dría mejorar la seguridad del barrio en que se encuentren estos empleados municipales y proporcionaría ingresos a quienes no pueden hallar empleo, además de reducir la vulnerabilidad de los hogares beneficiarios del pro- grama. Asimismo, podría incluso devolver al mercado a personas que de otro modo quedarían desempleadas y proporcionarles competencias bá- sicas que puedan utilizar productivamente en el futuro.

El apoyo público podría resultar también útil en la explotación de otros recursos de las zonas urbanas centrales, como las industrias cultu- rales. Además del creciente reconocimiento de la importancia que encierran dichas industrias en términos económicos, también se sostiene amplia- mente que estas industrias son “esenciales para mantener la identidad cul- tural de los países de LAC” (Quartesan, Romis y Lanzafame, 2007:7). El sector artesanal, en particular, está estrechamente vinculado a los pobres y podría representar un valioso generador de riqueza y ser un factor clave para garantizar la diversidad cultural. Los productores de artesanías de la región tienen a su cargo mayormente microempresas que podrían benefi- ciarse del mejoramiento urbano de las áreas centrales, principalmente por su estrecha relación con la industria del turismo. Sin embargo, a pesar de dicha relación, este sector sigue estando “mal organizado y disperso, no hay

http://www.

consenso entre los actores, y hay dificultades en el manejo de asuntos de ne- emprendimientosculturales.

com/documentos/Industrias_

gocios” (Quartesan, Romis y Lanzafame, 2007:28).

Culturales_BDI.pdf

124 POBREZA EN ÁREAS CENTRALES URBANAS

En este sentido, los gobiernos locales pueden desempeñar un papel clave en el desa- rrollo socioeconómico de los centros urbanos, y mejorar las posibilidades de que los pobres encuentren trabajo en el mercado formal. Esto puede concretarse, por ejemplo, mediante in- centivos fiscales y mecanismos de fácil acceso al crédito, así como también mediante forma- ción específica para las personas pobres que participan en la industria cultural (véase el re-

68 cuadro 28).