HOPE VI
RECUADRO 20. HOPE VI
HOPE VI consiste en un programa con cuatro compo- vivienda pública en Estados Unidos (Popkin et al., nentes principales orientados hacia los siguientes
objetivos: Una cantidad significativa de estudios especiali- zados ha intentado evaluar los principales resultados
• Cambiar la estructura física de la vivienda pública. del programa, aunque –debido a la falta de datos • Establecer incentivos positivos para la autosufi- definitivos– la percepción sobre el impacto de HOPE
ciencia de los residentes y servicios integrales que VI varía mucho. Según el Instituto Urbano, mientras tiendan a su empoderamiento.
que en algunos casos se considera que el programa ha
• Disminuir las concentraciones de pobreza me- tenido un éxito espectacular, en otros se le reconoce
diante el establecimiento de vivienda pública en un fracaso rotundo. No obstante, en términos gene- barrios no pobres, y la promoción de las comuni-
rales pueden observarse algunos logros importantes. dades de ingresos mixtos.
Se han demolido cientos de edificios en mal estado,
• Crear asociaciones con otros organismos, gobiernos muchos de los cuales han sido reemplazados por
locales, organizaciones sin ánimo de lucro y nego- viviendas bien diseñadas y de alta calidad. Además, cios privados para obtener apoyo y recursos. 1 algunos complejos de viviendas han tenido incluso un impacto positivo en la comunidad en su conjunto, revi-
HOPE VI combina las subvenciones para la talizando determinados barrios (Popkin et al., 2004). restauración con el financiamiento de la mejora de
Por otro lado, algunos de los proyectos de HOPE VI la gestión y de los servicios de apoyo para promover
no se han llevado a cabo por ineficacia de la autoridad la autosuficiencia de los residentes. El sector privado
de la vivienda o por conflictos con los ayuntamientos. desempeña un papel sin precedentes en el pano-
En algunos casos simplemente se han restaurado los rama financiero. Según un estudio realizado por el
edificios sin que se hubieran mejorado realmente las Instituto Urbano sobre las iniciativas del HUD, para
condiciones de las comunidades afectadas, con poco asegurar una mayor mezcla de los inquilinos, el HUD
impacto sobre la revitalización del barrio en su conjunto. animó a los promotores a que apoyaran los fondos
En otros casos el valor de las fincas ha aumentado de de HOPE VI con deuda del sector privado, patri-
forma repentina y ha convertido en especialmente monio neto de dicho sector (proveniente del crédito
atractiva la zona renovada. En consecuencia, los resi- fiscal federal para viviendas de personas de bajos
dentes originarios a menudo no se han beneficiado de ingresos), otras subvenciones federales, dinero de
las iniciativas de revitalización, sino que más bien han capital local e inyecciones de recursos filantrópicos.
sido víctimas del proceso de aburguesamiento. Las implicaciones a largo plazo de estos cambios aún no están claras, pero parecen tener el poten-
1 Véase más información en: http://www.hud.gov/offices/pih/ cial de transformar profundamente el carácter de la
programs/ph/hope6/about/.
PARTE III – POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA DE LAS ÁREAS CENTRALES 95
viviendas asequibles. A su vez, las tierras disponibles para el desarrollo ur- bano en la periferia requieren ser dotadas de infraestructura y servicios pú- blicos, en tanto que en las áreas centrales hay que mantener las antiguas estructuras ya existentes. Según el Banco Mundial, cuando las políticas de vivienda se diseñan para optimizar el funcionamiento de los mercados de la vivienda, los escasos recursos disponibles se traducen de manera más efec- tiva en mejoras de las viviendas. Si los mercados no funcionan bien, el ac- ceso a las viviendas y a infraestructura de buena calidad será más limitado, con el inevitable resultado de que los hogares de mayores ingresos atraerán la mayor parte de los beneficios en materia de vivienda y mejoras en la in- fraestructura (Banco Mundial, 1993:28).
Existen tres factores principales que afectan la capacidad de las per- sonas pobres de acceder al mercado inmobiliario formal. En primer lugar, los pobres necesitan derechos de propiedad y leyes claras para la compra, la venta y el alquiler de casas bajo condiciones adecuadas y reglamentadas. En segundo lugar, la disponibilidad limitada de crédito financiero reduce el ac- ceso de los pobres a la vivienda. Un mejor funcionamiento de los mercados financieros podría ampliar las oportunidades para que las personas de bajos ingresos financiaran la compra o reparación de sus viviendas. Por último, es necesario considerar la concesión de subsidios que permita a las personas pobres participar en el mercado de la vivienda.
Intervenciones necesarias y activas En cuanto a las intervenciones, el mejoramiento de barrios es una forma
común para hacer frente a las condiciones de vivienda en barrios marginales o habitados por personas de bajos ingresos. En el caso de las familias po- bres que viven en barrios inadecuados (con insuficiencias en servicios como el drenaje, el abastecimiento de agua y saneamiento, el alumbrado público y la electricidad, las calles, las aceras y las opciones de transporte), las me- joras suponen en gran medida la legalización y regularización de las propie- dades y el mejoramiento de la infraestructura y los servicios. Como destacan Fay y Wellenstein (2005), una vez creada la infraestructura, es necesario lo- grar que ésta funcione para los pobres. 51
51 Fay y Wellenstein (2005) se centran en los instrumentos para fomentar el acceso y para garantizar un consumo asequible. En cuanto al primero de estos objetivos, los autores
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Estos esfuerzos de mejoramiento son beneficiosos no sólo para las personas que residen en los asentamientos informales fa- vorecidos, sino también para otros barrios cercanos; también constituyen una condición previa para proyectos de desarrollo en estas áreas. De hecho, las inversiones en mejora- miento de la infraestructura resultan más via- bles cuando no se centran en áreas limitadas. En cualquier caso, la inversión en servicios
53 urbanos básicos debe ser considerada prio- ritaria dado el impacto que dichos servicios tienen en las condiciones de
salud de las personas pobres. En este contexto, una dificultad general que debe abordarse es la in- certidumbre sobre los títulos y la tenencia de vivienda. Por ejemplo, en México la proporción de viviendas pobres con un título registrado es del 48% (Fay y Wellenstein, 2005). Además, algunas viviendas de barrios po- bres se ceden a través de acuerdos informales, como el préstamo o el inter- cambio. En este sentido, la estructura de los derechos de propiedad de los pobres suele ser un impedimento para invertir en la mejora de las viviendas, y la falta de una tenencia de propiedad segura limita la satisfacción subje-
http://www.iadb.org/
tiva del individuo en relación con su hogar (BID, 2008). Por lo tanto, es pre-
publications/book. cfm?lang=es&id=1775347
ciso efectuar intervenciones en este ámbito, ya que pueden representar un requisito para el éxito de cualquier programa de renovación urbana.
Según un estudio del MIT publicado en su página web, reconocer el título y la seguridad de la tenencia contribuye positivamente tanto a las perspectivas económicas de los pobres como a la economía nacional. Los resultados de Fay y Wellenstein apoyan esta afirmación al apuntar que a raíz
de un programa de regularización masiva en Perú por el cual se concedieron
destacan la dificultad de usar instrumentos tales como la obligación de proveer servicios en forma universal, y la definición de metas de conexión a los servicios en los casos en que la infraestructura es gestionada por operadores privados. También mencionan la reducción
de costos de conexión, mediante opciones tecnológicas y subvenciones cruzadas, y el incre- mento del número y del tipo de proveedores para promover la competencia. Con el fin de garantizar un consumo asequible, proponen reequilibrar los componentes fijos y variables
de las tarifas, así como también los programas de bonos, la adaptación de la calidad a un nivel inferior o la fijación de límites físicos al consumo, más algunas formas de pago facili- tado como el prepago o las facturas frecuentes.
PARTE III – POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA DE LAS ÁREAS CENTRALES 97
títulos a 1,2 millones de hogares y a 6.000 empresas, se constató que el 17% de los hogares invirtió en mejoras de la vivienda en el año siguiente a la titulación, lo que contribuyó a una mejora general en la calidad de la vi- vienda y en el acceso a los servicios (Fay y Wellenstein, 2005:96).
El establecimiento de derechos claros de propiedad es una cuestión clave en el desarrollo económico y en el alivio de la pobreza, tal como lo des- taca Hernando de Soto en su libro El misterio del capital, y como lo señala un estudio realizado por la Escuela Woodrow Wilson de Asuntos Públicos e Internacionales de la Universidad de Princeton. La seguridad de la tenencia trae diversos beneficios, entre los cuales cabe citar: i) la inversión gradual en mejoramientos adicionales de la vivienda, ii) un aumento del valor de la propiedad, iii) una mayor movilidad laboral y empleo para las mujeres, y iv) el acceso al crédito (Brown et al., 2006). Pese al acuerdo sobre el papel
https://wws-edit.princeton.
de la seguridad en cuanto a la tenencia, aún persiste el debate sobre la forma
edu/research/final_reports/ f05wws591g.pdf
más adecuada de ejecutar los programas de regularización y titulación. Por ejemplo, la provisión de títulos de propiedad en forma permanente puede producir externalidades negativas, como el aburguesamiento y el fomento
de la ocupación ilegal de viviendas. Todas estas cuestiones deben tenerse en cuenta en el diseño de políticas de intervención junto al marco jurídico específico y al contexto social de cada país (Brown et al., 2006).
La regularización es sin duda una condición necesaria pero insufi- ciente para garantizar programas viables y sostenibles de mejoramiento
de viviendas en centros urbanos y barrios pobres. El proceso de legaliza- ción debe ir acompañado de una inversión en infraestructura básica para que se den condiciones de vida adecuadas. Tal inversión incluye el sumi- nistro de agua y saneamiento, la recolección de residuos y el traslado de los mismos a zonas de vertido, así como también mejoras en la infraestruc- tura que permitan la accesibilidad, tales como calles, aceras, alumbrado y distintas opciones
de transporte público. Además, cuando estas áreas se caracterizan por una alta densidad de población deben planearse adecuadamente sus hospitales, sus escuelas y otros espacios públicos, como los parques o campos depor- tivos.
El desarrollo del Parque Tercer Milenio, ubicado en el centro de Bogotá (Colombia), es
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un ejemplo de rehabilitación y reconversión urbana basado en un proyecto para crear un espacio público urbano, pero —habida cuenta de sus resul- tados— ha generado polémica a pesar de sus ambiciosos objetivos (véase el recuadro 21).
Además de la regularización, otra área importante de intervención consiste en la mejora de las condiciones de las viviendas para los pobres. Los dos instrumentos fundamentales para promover la demanda de vi- viendas y de obras de renovación son los subsidios a los hogares de bajos ingresos y un mejor acceso a los servicios financieros mediante programas que permitan obtener hipotecas bancarias y fomenten el desarrollo del mi-
http://www.citiesalliance.
crocrédito. El programa Micasa en Perú (Alianza de Ciudades, 2003) es un
org/doc/about-ca/about-ca- spanish.pdf
ejemplo de éxito de una iniciativa de microfinanciamiento de viviendas. En cuanto a los subsidios a la demanda, la experiencia chilena garantiza la co- bertura de los hogares de bajos ingresos además de proveer otras formas
de apoyo a los hogares de otros niveles de ingreso que las requieran (véase Rojas y Greene, 1995). El caso de Costa Rica resulta también interesante,