El transporte como barrera para los pobres
RECUADRO 25. El transporte como barrera para los pobres
Las oportunidades de empleo y los servicios tienden a problema es que puede llegar a ser muy grande la situarse en las áreas urbanas centrales; por lo tanto,
distancia a recorrer a pie para llegar a la estación de un sistema de transporte deficiente puede representar
autobuses o de trenes más cercana. un grave problema, sobre todo para los pobres que no residen en estas áreas (lo que supone la pérdida
La accesibilidad temporal: la periodicidad o acce- de oportunidades para acceder a trabajos, a cuidados
sibilidad temporal también es un problema cuando sanitarios, a educación y a otros importantes servi-
el transporte se mueve con una frecuencia limitada o cios). Hay distintos aspectos que definen la calidad
sólo está disponible en determinados momentos. En de un sistema de transporte; dichos aspectos están
estos casos, la gente no puede arribar a su destino relacionados con:
cuando lo necesita. Ello puede constituir un problema para llegar al trabajo a tiempo o a los centros de
La accesibilidad económica: el costo asociado a salud después del horario laboral. La accesibilidad los desplazamientos es una consideración importante.
temporal también puede convertirse en un problema Para las personas pobres, un vehículo privado no es
cuando el sistema de transporte no es fiable; en este una opción viable debido a sus costos asociados. No
caso, los pasajeros no pueden calcular cuánto tardará obstante, al mismo tiempo, el costo de usar el trans-
en pasar el tren o el autobús y cuánto van a tardar porte público a menudo resulta excesivamente alto,
ellos en llegar a su destino. sobre todo cuando hay que hacer varios transbordos y usar distintos tipos de transporte. Se ha calculado,
La seguridad: muchas veces los pobres deciden no por ejemplo, que los costos del transporte suponen
emprender ciertos viajes debido a problemas relacio- entre un 15% y un 27% de los ingresos de los no
nados con los delitos que se producen en sus barrios, residentes pobres (Agosta, 2000).
por el miedo a andar por la calle o a estar esperando, o con la inseguridad asociada al uso de un tipo parti-
La accesibilidad física: a menudo no se dispone de cular de transporte. Este problema afecta especial- una infraestructura eficaz que permita el desplaza-
mente a las mujeres y los niños pobres. miento de las personas, lo cual incluye tipos de trans- porte público adecuados, como autobuses y trenes,
La comodidad: la comodidad vinculada al uso o la infraestructura necesaria para que la gente
del transporte público también debería tenerse en vaya andando a las estaciones. Las calles pueden
cuenta. La limpieza o el abarrotamiento de un tipo encontrarse en malas condiciones o inundadas; otro
de transporte pueden disuadir a la gente de usarlo.
• Los estudiantes adultos a menudo abandonan los cursos de educación
para adultos debido a los problemas de transporte que experimentan para llegar a las escuelas.
Tanto los gobiernos federales como locales de América Latina y el Ca- ribe se han esforzado por proporcionar buenos sistemas de transporte que fomenten la equidad social y un acceso adecuado a los servicios básicos.
PARTE III – POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA DE LAS ÁREAS CENTRALES 111
Cuando los empleos y los servicios se encuentran principalmente en centros urbanos y los sistemas de transporte no funcionan adecuadamente, la gente
de bajos ingresos que vive en la periferia termina durmiendo en las calles o en lugares precarios de alquiler. Otro problema que se debe considerar es la relación entre el transporte y el precio del suelo. En términos generales, el precio del suelo aumenta cuando mejora la accesibilidad y cuando las in- versiones en transporte o los avances en el servicio cambian la estructura
de los valores del suelo. En consecuencia, las inversiones en infraestructura o las mejoras en el transporte público pueden sacar a la gente fuera de la ciudad, y llevarla a lugares más distantes, con lo cual empeora su situación (Banco Mundial, 2002a).
Uno de los problemas en la planificación del transporte es el fuerte énfasis en la movilidad de las personas (definida como la facilidad de movi- miento) por encima de la accesibilidad (definida como la facilidad de llegar
a los destinos). En este sentido, se debe dar mayor importancia a este último factor que a la movilidad, ya que la gente rara vez utiliza el transporte por el placer de desplazarse, sino más bien para llegar a las oportunidades dispo- nibles en los lugares de destino (Levine, 2002:4).
http://sitemaker.umich.edu/
Las políticas que se centran principalmente en la movilidad individual
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traen como resultado que la gente acaba viajando distancias más largas, por proposal.pdf un período de tiempo más extenso y a mayor
precio. Las inversiones a menudo incluyen la mejora y el desarrollo de la infraestruc- tura vial, lo cual permite a los vehículos pri- vados moverse más rápido. En consecuencia, la gente tiende a desplazarse más lejos de sus lugares de trabajo hacia sitios donde el suelo es menos caro, lo cual genera a largo plazo un mayor número de viajes, desplazamientos a distancias más largas y mayor dependencia de los vehículos privados. El crecimiento en ex-
tensión de las ciudades impide la provisión 61 eficiente de transporte público y alienta la dependencia de los automóviles,
con lo cual se reduce el acceso al empleo y a los servicios urbanos en el caso
de los pobres. El Banco Mundial (2002a:7) señala que, como resultado de estas po- líticas e inversiones, en algunos casos la propiedad y el uso de vehículos de
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motor están creciendo a mayor velocidad que la propia población, siendo comunes en algunos países en desarrollo tasas de crecimiento en la pro- piedad de vehículos del 15% al 20% anual. Por lo tanto, y con el fin de reducir el uso del automóvil, es esencial incluir consideraciones de trans- porte público en las estrategias de desarrollo urbano. Las políticas que per- siguen la accesibilidad por encima de la movilidad individual se concentran en cómo trasladar a las personas para que tengan acceso a los servicios a un costo razonable, en un plazo razonable y con una comodidad razonable (Gobierno del Reino Unido, 2003:1). Este enfoque requiere que quienes di- señan estas políticas entiendan dónde se encuentran los destinos más im- portantes y cómo puede llegar la gente hasta ellos. Esto implica la existencia
de transporte entre los lugares de residencia y los puntos de destino, y un modo de transporte que sea accesible económica y físicamente, así como también fiable y dotado de un cierto nivel de comodidad. Solucionar los problemas de accesibilidad puede ser una cuestión propia del transporte, pero también se relaciona con identificar y llevar a cabo acciones clave que ayuden a la gente llegar a sus lugares de destino (Gobierno del Reino Unido, 2003:1). Por lo tanto, las políticas de desarrollo urbano deben también dar mayores oportunidades para que las personas caminen, monten en bicicleta y utilicen transportes no motorizados.
Con el fin de mejorar la accesibilidad, no solamente hay que centrar la atención en el sistema de transporte, sino también en la disposición de los usos del suelo en un barrio, una ciudad o un área metropolitana. Según Levine (2002:6), todas las políticas facilitadoras de un desarrollo urbano compacto, de usos mixtos del suelo, o de un desarrollo en torno al trans- porte público de alta calidad pueden aumentar la accesibilidad, no porque reduzcan el tiempo por kilómetro y el costo de los viajes en automóvil, sino porque disminuyen el total de recursos necesarios para que la persona pueda acceder a su destino. Cuando el principal objetivo de una política es llegar a los lugares de destino, por encima de mejorar la velocidad en los desplazamientos, el resultado es una mayor inclusión y equidad para los po- bres de las ciudades.
Por último, para aplicar este tipo de solución es necesario incluir a las distintas partes interesadas en la toma de decisiones, desde las agencias de transporte, planificación y vivienda hasta los organismos comunitarios y las organizaciones empresariales. Sin embargo, sin una comprensión adecuada
de las complejidades de la forma urbana y de la situación socioeconómica
PARTE III – POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA DE LAS ÁREAS CENTRALES 113
de los habitantes, no es posible diseñar soluciones adecuadas para los po- bres ni estrategias de transporte urbano que promuevan una accesibilidad dirigida a prevenir la exclusión social y a contribuir al crecimiento econó- mico de la ciudad.
Los subsidios son intervenciones políticas utilizadas con frecuencia en el sector del transporte, pero que no necesariamente benefician a los pobres, y menos aún a los no residentes pobres. En muchos casos, las sub- venciones tienen por objeto mejorar la oferta del transporte, sin proponerse intervenciones específicas en relación con los lugares de residencia de los pobres. Por lo general, los gobiernos otorgan importantes subvenciones a los proveedores de transporte, lo que les permite mantener las tarifas bajas. Mientras que la gente de ingreso mediano y alto que utiliza el transporte pú- blico disfruta de estas tarifas, las personas de bajos ingresos que viven en la periferia y emplean distintos medios de transporte para llegar a su destino terminan pagando tres o cuatro veces más. Al final, estos usuarios de bajos ingresos no perciben los beneficios de las tarifas subvencionadas, y se ve- rían mucho más favorecidos por un sistema de integración tarifaria, que les permitiría desplazarse con libertad de un medio a otro de transporte y pagar sólo el billete de un trayecto puerta a puerta.
En contraste con los subsidios, las intervenciones del lado de la de- manda representan un mejor enfoque para servir a los pobres. Como se destaca en Estupiñán et al. (2007:1), es imprescindible alejarse de las sub-
http://www-wds.worldbank.
venciones del lado de la oferta y dirigirse hacia subsidios del lado de la de- org/external/default/
WDSContentServer/IW3P/IB/2
manda, e integrar las cuestiones del transporte social en los esfuerzos más
amplios de alivio de la pobreza, que incluyen la posibilidad de canalizar las
1213102316/Rendered/PDF/ wps4440.pdf
subvenciones a través de sistemas de transferencias monetarias u otros ins- trumentos de transferencia (subsidios para alimentación, servicios de salud y educación para los pobres).
Para que el transporte no sea un factor de exclusión social, los go- biernos deben destinar recursos que aborden concretamente los problemas
de accesibilidad de las poblaciones de bajos ingresos, como el hecho de que haya opciones de transporte disponibles en las zonas pobres, el acceso se- guro a las estaciones y la capacidad de pago de este grupo en particular.
En los casos en que los gobiernos han de hacer frente a presiones para mantener las tarifas bajas a cualquier precio y no pueden compensar a los proveedores por sus pérdidas, los precios bajos resultan en el deterioro del servicio público de transporte, lo que afecta en particular a las zonas de
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bajos ingresos, las cuales corren el riesgo de acabar sin servicio. Al mismo tiempo, los sectores de ingresos altos, que están en condiciones de pagar transportes privados de mejor calidad —como vehículos particulares, taxis o servicios preferenciales— pueden cambiar a otros tipos de transporte, lo cual termina por deteriorar aún más el sistema. Por lo tanto, no sorprende que los pobres estén dispuestos a pagar más por un mejor servicio que por el servicio ya existente de tarifas controladas (Banco Mundial, 2002a:144).
La integración tarifaria podría ser una solución más equitativa, ya que no “penaliza” a los no residentes pobres por vivir en áreas de difícil acce- sibilidad. En estos casos, como ya se ha mencionado, la gente pagaría sólo una tarifa por todo el viaje y no por cada trayecto. Ya se han aplicado con éxito planes de integración tarifaria en algunas ciudades de América La-
tina (Curitiba en Brasil, Bogotá en Colombia, Ciudad de México, y Quito en Ecuador) (véase el recuadro 26).
Las modalidades alternativas de trans- porte —como el denominado transporte no motorizado (TNM)— también tienen el po- tencial de integrarse en las estrategias para proporcionar a los pobres niveles mínimos
de accesibilidad. Esto es particularmente im- portante en los países de América Latina y el
62 Caribe, donde una gran parte de los viajes se realiza a través del TNM o de una combina-
ción de este método con el transporte público; por ejemplo, caminata o bi- cicleta desde y hacia las estaciones de autobuses (véase el recuadro 27). De hecho, “en algunas ciudades, la falta de transporte público se suma a la insuficiencia de recursos de las poblaciones y la marcha a pie puede repre- sentar hasta el 50% de los desplazamientos” (Ministerio de Ecología, Desa-
http://www.
rrollo y Planificación Sostenible, 2007:51).
villesendevenir.org/
Con el fin de promover mejores opciones de TNM y de transporte pú- blico, es necesario reducir el número de automóviles en las calles. Para lo- grar este objetivo, se debería dar a la gente suficientes opciones en términos
de accesibilidad, seguridad, protección y comodidad. Por último, los responsables de diseñar políticas deberían consi- derar que cuando los sistemas formales no funcionan adecuadamente, la demanda de transporte tiende a ser satisfecha por sistemas informales,
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