Modul Diklatpim Tk. IV Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia
8
kekuasaan politiknya; dalam arti sempit adalah kegiatan departemen dalam melaksanakan pemerintahan “Public administration is the
activity of the state in the exercise of its political powers; in a narrow sense, the activity of the executive departement in the
conduct of the government”. Sedangkan Pfiffner dan Presthus 1967:7 mendefinisikan administrasi negara sebagai koordinasi
upaya-upaya individu dan kelompok untuk melaksanakan kebijakan negara. “Public administration may be defined as the
coordination of individual and group efforts to carry out public policy”. Dari berbagai kutipan tersebut di atas, dapat disimpulkan
bahwa sistem administrasi negara bisa diartikan secara luas ataupun sempit serta mempunyai tujuan untuk mewujudkan kebijakan negara,
memecahkan problem dan memenuhi kebutuhan masyarakat, atau melayani masyarakat. Administrasi negara dalam arti luas mencakup
keseluruhan kegiatan negara, yang berarti mencakup kegiatan keseluruhan lembaga negara dalam rangka mewujudkan tujuan dan
cita-cita negara. Sedangkan dalam arti sempit merupakan keseluruhan kegiatan lembaga eksekutif dalam rangka mewujudkan
tujuan dan kebijakan negarapemerintah.
Mengenai sub sistem tugas, seperti disebutkan oleh White, administrasi negara meliputi keseluruhan kegiatan pelaksanaan dalam
pencapaian tujuan tersebut, yang mencakup semua sektor atau bidang seperti kesehatan, pertanian, pendidikan dan lain-lain loc.cit.
Sub sistem manusia meliputi seluruh pejabat negara dan pejabat pemerintah, dan juga masyarakat yang dilibatkan dalam pencapaian
tujuan pemerintah, dengan koordinasi yang baik dan penggunaan sarana kerja yang memadai. Sedangkan sarana mencakup dana,
gedung kantor, kendaraan, perabotan, peralatan dan lainnya. Kerjasama dilakukan melalui berbagai mekanisme dan cara seperti
penetapan kebijakan, rencana, program dan prosedur yang harus ditaati oleh semua pihak, pertemuanrapat, briefing dan lain
sebagainya. Administrasi negara juga berinteraksi dengan berbagai sistem di
luarnya, yang merupakan faktor-faktor ekologi atau lingkungan yang pada dasarnya terdiri dari lingkungan alami dan sosial dan sekaligus
mempengaruhi dan dipengaruhi oleh suatu administrasi negara. Oleh karena itu administrasi negara berkembang terus.
C. Sistem Administrasi Negara Indonesia
1. Pengertian
Pada dasarnya sistem administrasi negara Indonesia tidaklah berbeda dengan sistem administrasi negara lain, memiliki unsur-
unsur dan dipengaruhi faktor lingkungan yang gambarannya telah dikemukakan dalam Sub Bab di atas. Namun demikian, karena
tidak ada dua negara yang situasi dan kondisinya sepenuhnya sama, maka dalam eksistensinya sistem administrasi negara
Indonesia juga tidak sepenuhnya sama dengan sistem administrasi negara lain manapun. Administrasi Negara Indonesia juga dapat
diartikan secara luas maupun sempit.
Sistem Penyelenggaraan Negara dan Sistem Penyeleng- garaan Pemerintahan Negara.
Dalam kehidupan bernegara berdasarkan UUD 1945 selama ini dikenal adanya istilah yang erat kaitannya dengan administrasi
negara sebagai sistem yang dipraktekkan. Kedua istilah itu adalah Penyelenggaraan Negara dan Penyelenggaraan Pemerintahan
Negara.
a. Sistem Penyelenggaraan Negara adalah Sistem Administrasi Negara Indonesia dalam arti luas.
Setelah reformasi istilah Penyelengaraan Negara digunakan dalam beberapa Ketetapan MPR TAP MPR, seperti TAP
7
Modul Diklatpim Tk. IV Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia
9 10
MPR No.XIMPR1998 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas, Korupsi, Kolusi dan Nepotisme;
TAP MPR No. VIIMPR2001 tentang Visi Indonesia Masa Depan.
Pengertian penyelenggaraan juga terdapat dalam Undang- Undang No.28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan
Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme, di mana dalam Pasal 1 nya menyebutkan:
“Pejabat Negara yang menjalankan fungsi eksekutif, legislatif, atau yudikatif, dan pejabat lain yang fungsi
dan tugas pokoknya berkaitan dengan penyelenggaraan negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-
undangan yang berlaku”. Sedangkan dalam Pasal 2
Undang-Undang, dalam penyelenggara negara meliputi : 1 Pejabat Negara pada Lembaga Negara;
2 Menteri; 3 Gubernur, sebagai Wakil Pemerintah Pusat di Daerah;
4 Hakim, meliputi hakim disemua tingkatan Pengadilan; 5 Pejabat Negara yang lain sesuai dengan ketentuan
peraturan perundang-undangan yang berlaku, misalnya: Kepala Perwakilan RI di Luar Negeri yang berkedudukan
sebagai Duta Besar Luar Biasa dan Berkuasa Penuh, Wakil Gubernur, dan BupatiWalikota;
6 Pejabat lain yang memiliki fungsi strategis dalam kaitannya dengan penyelenggaraan negara sesuai dengan
ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pejabat dimaksud adalah Pejabat yang tugas dan
wewenangnya di dalam melakukan penyelenggaraan negara rawan terhadap praktek KKN, yang meliputi:
a Direksi, Komisaris, dan pejabat struktural lainnya pada BUMN dan BUMD;
b Pimpinan Bank Indonesia; c Pimpinan Perguruan Tinggi Negeri;
d Pejabat Eselon I dan Pejabat lain yang disamakan di lingkungan sipil, militer dan POLRI;
e Jaksa; f Penyelidik;
g Panitera Pengadilan, dan h Pemimpin dan Bendaharawan Proyek.
Drs. Moerdiono Iklum STIA, 1995 : 210-211 menyebutkan, bahwa istilah penyelenggaraan negara bisa dipahami dalam
artian sempit maupun dalam artian luas. Dalam artian sempit, istilah ini berarti Lembaga Tertinggi serta Lembaga-lembaga
Tinggi Negara yang tercantum dalam Undang-Undang Dasar 1945 Penulis: dalam UUD 1945 yang telah diamandemen
tidak ada lagi istilah Lembaga Tertinggi dan Tinggi Negara,
semuanya disebut lembaga negara. Dalam artian luas, istilah
itu mengacu kepada tataran suprastruktur politik, maupun yang ada pada tataran infrastruktur politik. Secara pribadi Drs.
Moerdiono cenderung kepada artian yang luas ini, mengingat bahwa Negara kita dirancang berdasar pada kekeluargaan,
persatuan dan kesatuan antara negara dan rakyat. Berkaitan dengan uraian tentang penyelenggaraan negara
ini dalam TAP MPR No. IVMPR1999 menegaskan bahwa: penyelenggaraan negara dilaksanakan melalui pem-
bangunan nasional dalam segala aspek kehidupan bangsa, oleh penyelenggara negara, yaitu lembaga
Modul Diklatpim Tk. IV Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia
11 12
tertinggi dan lembaga tinggi negara bersama-sama segenap rakyat Indonesia di seluruh wilayah negara
Republik Indonesia. Kebijakan sebagaimana ditegaskan dalam TAP MPR tersebut
selain sesuai dengan rancangan UUD 1945 sebagaimana di- ungkapkan Drs. Moerdiono, juga sejalan dengan paradigma
baru dalam administrasi negara, yakni Good Governance. Governance yang menekankan perlu dilibatkannya semua
stakeholder dalam pengelolaan negara, baik dari sektor pemerintahnegarapublik maupun semi pemerintah, dunia
usaha, LSM dan lain-lain. Osborne dan Gaebler 1992 : 2 menyatakan bahwa “Governance adalah proses kita
secara kolektif memecahkan masalah kita dan memenuhi kebutuhan masyarakat”.
Berkaitan dengan paradigma baru dalam sistem administrasi negara Indonesia, telah ditetapkan asas-asas umum
penyelenggaraan negara yang harus menjadi acuan dalam penyelenggaraan negara dan pemerintahan negara oleh
Aparatur Negara. Asas-asas Umum Penyelenggaraan Negara tersebut sebagaimana tertera dalam UU No.28
Tahun 1999 adalah:
1 Asas Kepastian Hukum, yaitu asas dalam negara
hukum yang mengutamakan landasan peraturan perundang-undangan, kapatuhan, dan keadilan dalam setiap
kebijakan Penyelenggaraan Negara;
2 Asas Kepentingan Umum, yaitu asas yang
mendahulukan kesejahteraan umum dengan cara yang aspiratif, akomodatif dan selektif;
3 Asas Keterbukaan, yaitu asas yang membuka diri ter-
hadap hak masyarakat untuk memperoleh informasi yang benar, jujur dan tidak diskriminatif tentang penyelenggara-
an negara dengan tetap memperhatikan perlindungan atas hak asasi pribadi, golongan, dan rahasia negara;
4 Asas Proporsionalitas, yaitu asas yang mengutamakan
keseimbangan antara hak dan kewajiban Penyelenggara Negara;
5 Asas Profesionalitas, yaitu asas yang mengutamakan
keahlian yang berlandaskan kode etik dan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
6 Asas Akuntabilitas, yaitu asas yang menentukan bahwa
setiap kegiatan dan hasil akhir dari kegiatan penyeleng- garaan negara harus dapat dipertanggungjawabkan
kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi negara sesuai dengan ketentuan
peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Selanjutnya baik pula dikemukakan tentang istilah Aparatur Negara. Aparatur Negara adalah keseluruhan lembaga dan
pejabat negara serta pemerintahan negara yang meliputi aparatur kenegaraan dan aparatur pemerintahan.
Batasan tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut : 1 Aparatur negara terdiri atas aparatur kenegaraan dan
aparatur pemerintahan; 2 Pengertian aparatur mencakup lembaga dan manusia
pejabatnya; 3 Aparatur kenegaraan adalah lembaga-lembaga negara
berdasarkan UUD 1945 dan perubahannya MPR,
Modul Diklatpim Tk. IV Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia
13 14
Presiden, DPR, DPD, BPK, MA dan MK beserta pejabatanggotanya;
4 Aparatur pemerintahan adalah instansi-instansi pemerintah baik di pusat maupun di daerah beserta pejabatpegawai
negerinya. Sebelumnya, disebutkan pula bahwa aparatur pemerintah
termasuk badan-badan usaha milik negara dan daerah selaku aparatur perekonomian negara. Pernyataan ini dapat ditafsirkan
bahwa aparatur pemerintah meliputi: 1 Aparatur pemerintahan, yaitu Departemen, LPND, Dinas,
Kanwil dan sebagainya yang menjalankan fungsi pelayanan dan pengaturanpengayoman dan tidak mempunyai motif
mencari keuntungan; 2 Aparatur perekonomian negara, yaitu perusahaanbadan
usaha milik negara dan perusahaanbadan usaha milik daerah, yang terutama harus menjalankan fungsi bisnis
walaupun tidak semata-mata mencari keuntungan. Dari uraian di atas, dengan demikian dapat dikemukakan
bahwa aparatur negara meliputi : 1 Aparatur kenegaraan;
2 Aparatur pemerintahan; 3 Aparatur perekonomian negara.
Atau aparatur negara terdiri atas: 1 Aparatur kenegaraan;
2 Aparatur pemerintah, yang meliputi: a Aparatur pemerintahan;
b Aparatur perekonomian negara. Berhubung dengan itu, dapatlah diketahui bahwa aparatur
negara tidak lain adalah penyelenggara negara dalam tatanan supra struktur.
Dengan demikian dapat pula dikatakan bahwa penyeleng- garaan negara itu dilaksanakan oleh keseluruhan aparatur
negara beserta seluruh rakyat. Berdasarkan itu, dengan memperhatikan pengertian
administrasi negara dalam arti luas seperti antara lain dikemukakan oleh Dimock dan Koenig di muka, dapat
disimpulkan bahwa administrasi negara Indonesia dalam arti luas adalah penyelenggaraan negara sebagaimana dimaksud
di atas yang selanjutnya dapat dirumuskan bahwa Sistem Administrasi Negara Indonesia dalam artian luas adalah sistem
penyelenggaraan negara Indonesia, yang merupakan sistem penyelenggaraan kehidupan negara dan bangsa dalam segala
aspeknya, dengan memanfaatkan dan mendayagunakan segala kemampuan keseluruhan aparatur negara beserta
seluruh rakyat, di seluruh wilayah negara Indonesia, serta segenap dana dan daya yang tersedia secara nasional, demi
tercapainya tujuan dan terlaksananya tugas nasionalnegara sebagaimana tersebut dalam UUD 1945.
b. Sistem Penyelenggaraan Pemerintahan Negara adalah Sistem Administrasi Negara Indonesia dalam artian sempit.
Sebelum adanya perubahan amandemen UUD 1945, dalam Penjelasan Umum UUD 1945 memuat uraian tentang sistem
pemerintahan negara dengan 7 asasnya, yaitu I. Indonesia ialah Negara yang berdasar atas hukum Rechtstaat, II.
Sistem Konstitusional, III. Kekuasaan negara yang tertinggi
Modul Diklatpim Tk. IV Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia
15 16
ditangan MPR, IV. Presiden ialah penyelenggara pemerintah negara yang tertinggi di bawah Majelis, V. Presiden tidak
bertanggung jawab kepada DPR, VI. Menteri-menteri Negara ialah pembantu Presiden. Menteri Negara tidak
bertanggung jawab kepada DPR, dan VII. Kekuasaan Kepala Negara tidak tak terbatas.
Dengan adanya perubahan amandemen UUD 1945, penjelasan UUD 1945 tidak ada lagi. Namun asas-asas sistem
pemerintahan negara tercakup dalam pasal-pasal UUD 1945 dengan beberapa perubahan seperti:
1 Pasal 1 ayat 3 yang menyebutkan bahwa: Negara Republik Indonesia adalah negara hukum;
2 Pasal 1 ayat 2 yang menyebutkan bahwa kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD
1945. Pasal ini jelas menyatakan bahwa Negara Republik Indonesia menganut Sistem Konstitusional;
3 Pasal 1 ayat 2 UUD 1945 ini juga berarti bahwa kekuasaan negara tertinggi ditangan rakyat, tidak lagi
ditangan MPR. Hal ini dapat terlihat pula dalam Pasal 6A ayat 1 yang menyebutkan bahwa Presiden dan Wakil
Presiden dipilih langsung oleh Rakyat. Sedangkan MPR dalam hal ini tugasnya hanya melantik Presiden dan Wakil
Presiden terpilih; 4 Pasal 4 ayat 1 UUD 1945 menyebutkan bahwa:
Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut UUD 1945;
5 Pasal 7B ayat 2 menyebutkan bahwa usul pemberhentian Presiden danatau Wakil Presiden dapat diajukan oleh
DPR kepada MPR hanya dengan terlebih dahulu mengajukan permintaan kepada Mahkamah Konstitusi
untuk memeriksa, mengadili, dan memutus pendapat DPR bahwa Presiden danatau Wakil Presiden telah
melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat
lainnya, atau perbuatan tercela; danatau pendapat bahwa Presiden danatau Wakil Presiden tidak lagi memenuhi
syarat sebagai Presiden danatau Wakil Presiden. Pendapat DPR tersebut adalah dalam rangka
pelaksanaan fungsi pengawasan DPR. Kemudian Pasal 7B ayat 6 menyebutkan bahwa MPR wajib
menyelenggarakan sidang untuk memutuskan usul DPR tersebut paling lambat tiga puluh hari sejak MPR
meresmikan usul tersebut. Selanjutnya Pasal 7C menyebutkan bahwa Presiden tidak dapat membekukan
danatau membubarkan DPR; Pasal-pasal tersebut menunjukkan bahwa Presiden tidak
bertanggung jawab baik kepada DPR maupun kepada MPR;
6 Pasal 17 ayat 1 menyebutkan bahwa: Presiden dibantu oleh Menteri-Menteri Negara dan ayat 2 nya
menyebutkan bahwa Menteri-Menteri itu diangkat dan diberhentikan oleh Presiden. Hal ini berarti bahwa
Menteri Negara tidak bertanggung jawab kepada DPR; 7 Pasal 4 ayat 1 dan Pasal 7 yang menyebutkan bahwa
Presiden dan Wakil Presiden memegang jabatan selama lima tahun, dan sesudahnya dapat dipilih kembali dalam
jabatan yang sama, hanya untuk satu kali masa jabatan. Hal ini menunjukkan bahwa kekuasaan Presiden tersebut
adalah terbatas.
Modul Diklatpim Tk. IV Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia
17 18
Berdasarkan Pasal 4 ayat 1 UUD 1945 tersebut di atas dapat dikatakan bahwa penyelenggaraan pemerintahan
negara adalah penyelenggara pemerintahan yang dilaksanakan oleh Presiden dengan kekuasaan pemerintahan
dan termasuk hak legislatif yang dimilikinya berdasarkan UUD 1945. Drs Moerdiono op cit : 211 menjelaskan : bahwa
sesuai dengan sistem pemerintahan berdasar UUD 1945, maka yang disebut pemerintah itu adalah Presiden; menurut
pasal 4 ayat 1 UUD 1945 ditangan Presidenlah seluruh kekuasaan pemerintahan; selain dari kekuasaan eksekutif,
Presiden juga dibekali dengan hak legislatif, yaitu berhak mengajukan RUU kepada DPR.
Dalam hubungan ini A. Hamid S. Atamimi 1990 : 123-124 berpendapat pula sebagai berikut :
…Pengertian “Sistem Pemerintahan” dalam kata-kata Sistem Pemerintahan Negara ialah sistem bekerjanya
Pemerintah sebagai fungsi yang ada pada Presiden yang memegang fungsi tersebut …
Dengan perkataan lain, membicarakan sistem pemerintahan negara pada hakikatnya membicarakan sistem kerja fungsi
pemerintahan yang dilakukan oleh presiden dalam hubungannya dengan sistem kerja fungsi Lembaga Tertinggi
Negara dan Lembaga-lembaga Tinggi Negara lainnya … Singkatnya, dalam membicarakan Sistem Pemerintahan
Negara kita tidak membicarakan Sistem Penyelenggaraan Negara oleh Lembaga-lembaga Tertinggi dan Tinggi
Negara secara keseluruhan. Mengenai sistem penyelenggaraan negara dan tentang sistem
pemerintahan negara akan diuraikan lebih lanjut pada Bab III dan Bab IV.
Sudah barang tentu sistem penyelenggaraan pemerintahan negara juga dilakukan oleh pemerintah bersama-sama dengan
seluruh rakyat. Pertama karena penyelenggaraan pemerintahan negara merupakan bagian tak terpisahkan dari penyelenggaraan
negara, yang seperti telah disebutkan di atas dilaksanakan oleh keseluruhan lembaga negara beserta seluruh rakyat. Kedua
karena paradigma baru dalam administrasi negara Good Governance, sebagaimana sudah disebutkan pula di atas.
Dengan memperhatikan batasan administrasi negara dalam arti sempit seperti diutarakan dimuka, maka sistem penyeleng-
garaan pemerintahan negara sebenarnya merupakan sistem administrasi negara Indonesia dalam artian sempit.
Sistem administrasi negara Indonesia dalam artian sempit atau sistem penyelenggaraan pemerintahan negara Indonesia adalah
keseluruhan penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan pouvoir executifexecutive power dengan memanfaatkan
dan mendayagunakan kemampuan pemerintah dan segenap aparatur pemerintah dari semua peringkat pemerintahan beserta
seluruh rakyat dari seluruh wilayah negara Indonesia, dan dengan memanfaatkan pula segenap dana dan daya yang
tersedia secara nasional demi tercapainya tujuan dan tugas nasionalnegara sebagaimana tersebut dalam UUD 1945.
Mengutip Drs. Moerdiono dimuka telah disinggung tentang istilah supra struktur politik dan infra struktur politik dalam
penyelenggaraan negara. Adapun yang dimaksud dengan supra struktur sebenarnya tidak lain adalah keseluruhan aparatur
negara aparatur kenegaraan dan aparatur pemerintahan tersebut di atas, yang sering pula disebut sektor pemerintah
negarapublik. Sedangkan infra struktur adalah sektor non pemerintah negara publik yang meliputi organisasi politik,
Modul Diklatpim Tk. IV Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia
19 20
organisasi sosial dan lembaga swadaya masyarakat, dunia usaha dan koperasi serta masyarakat madani.
Apabila pengertian sistem penyelenggaraan negara sebagai administrasi negara Indonesia dalam arti luas dan sistem
penyelenggaraan pemerintahan negara sebagai administrasi negara Indonesia dalam arti sempit dikaji secara kesisteman,
maka sub-sub sistemnya dapat disebutkan sebagai berikut :
1 Tujuan
Baik sistem penyelenggaraan negara sistem administrasi negara Indonesia dalam arti luas maupun
sistem penyelenggaraan pemerintahan negara sistem administrasi negara Indonesia dalam arti sempit,
tujuannya adalah mewujudkan tujuan dan melaksanakan tugas nasionalnegara sebagaimana disebutkan dalam
alinea keempat pembukaan UUD 1945, yaitu: a
Melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia;
b Memajukan kesejahteraan umum;
c Mencerdaskan kehidupan bangsa;
d Ikut melaksanakan ketertiban dunia yang
berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial.
Tujuan sekaligus tugas nasionalnegara tersebut merupakan misi yang harus diemban oleh seluruh
penyelenggara negara beserta seluruh rakyat Indonesia, dalam rangka mewujudkan visi bangsa tentang Negara
Indonesia. Adapun Visi bangsa Indonesia tentang negara, gambaran tentang negara yang diidamkan, telah
dirumuskan oleh Bapak Bapak Pendiri Negara dalam alinea kedua Pembukaan UUD 1945, yaitu negara
Indonesia yang merdeka, berdaulat, adil dan makmur.
2 Manusia
Dalam hal sistem penyelenggaraan negara, sub sistem manusia terdiri dari seluruh aparatur negara beserta
seluruh rakyat. Adapun dalam hal sistem penyelenggaraan pemerintahan negara, sub sistem ini meliputi para pejabat
dalam lembaga pemerintaheksekutif beserta seluruh rakyat.
3 Tugas
Sub sistem tugas dalam suatu penyelenggaraan negara pada pokoknya adalah penyelenggaraan kehidupan
negara dan bangsa dalam segala aspeknya. Dalam lingkungan supra struktur politik dengan sendirinya tugas
tersebut terbagi kedalam tugas dari lembaga-lembaga negara sesuai dengan bidangnya masing-masing.
Sub sistem tugas dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan negara pada pokoknya adalah penyeleng-
garaan keseluruhan kekuasaan pemerintahan. Tugas dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan sering dibedakan
antara tugas umum pemerintahan bukan tugas pemerintahan umum, yang hanya merupakan sebagian
dari tugas pokok Departemen Dalam Negeri saja dan tugas pembangunan. Tugas umum pemerintahan atau
sering pula disebut tugas rutin pemerintahan adalah tugas-
tugas yang sejak dahulu telah dilaksanakan oleh pemerintah di mana saja seperti pemeliharaan ketertiban
dan keamanan, pelayanan kesehatan, pendidikan dan lain- lain. Sedangkan tugas pembangunan ialah tugas yang
Modul Diklatpim Tk. IV Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia
21 22
dilaksanakan dalam rangka program pembangunan. Dalam praktek administrasi negara di negara-negara
berkembang, seperti halnya di Indonesia, sering sulit membedakan antara mana pelaksanaan tugas umum
pemerintahan dan mana tugas pembangunan, atau apakah seseorang sedang melaksanakan tugas umum
pemerintahan ataukah tugas pembangunan. Hal ini disebabkan karena konsep pembangunan: Membangun
manusia seutuhnya dan masyarakat seluruhnya disatu pihak. Di lain pihak tidak dapat dihindarkan, bahwa upaya
pembangunan masih juga mencakup masalah-masalah atau kebutuhan-kebutuhan yang sangat elementer yang
seharusnya merupakan tugas rutin. Misalnya seorang petugas di Puskesmas yang menyuntik pasien, seorang
polisi lalu lintas yang menindak pelanggar lalu lintas, mereka itu apakah sedang melaksanakan tugas pem-
bangunan Bidang Kesehatan Masyarakat dan Pem- bangunan Hukum ataukah sedang melaksanakan tugas
umumrutin pemerintahan?.
4 Kerjasama
Dengan terlibatnya keseluruhan aparatur negara atau pemerintah dan keseluruhan jajaran aparatur peme-
rintahan dari semua peringkat pemerintahan, beserta seluruh rakyat dari seluruh wilayah negara, secara implisit
jelas telah mengandung pengertian harus adanya kerjasama : kerjasama antara aparatur secara horisontal
maupun vertikal, kerjasama antara komponen dalam masyarakat sendiri serta kerjasama antara aparatur negara
dengan masyarakat. Untuk kerjasama antara sektor pemerintahnegara
publik dengan masyarakat atau sektor non pemerintah negarapublik, istilah yang lebih baik adalah kemitraan.
Kemitraan lebih mengandung pengertian kedudukan yang sejajar partnership, bukan antara pengatur
dengan yang diatur.
5 Sarana
Segenap dana dan daya yang tersedia secara nasional merupakan sub sistem sarana dalam sistem penyeleng-
garaan negara maupun sistem penyelenggaraan pe- merintahan. Yang tersedia secara nasional, berarti bukan
saja dana dan daya yang dimiliki oleh pemerintah, tetapi juga dana dan daya yang ada di masyarakat.
2. Fungsi Aparatur Negara
