22
3. Rekomendasi kebijakan
Tugas membuat rekomendasi kebijakan mengharuskan analisis kebijakan menentukan alternatif yang terbaik dan alasannya karena prosedur analisis
kebijakan berkaitan dengan masalah etika dan moral. Kriteria utama yang ada pada suatu rekomendasi kebijakan adalah : efektivitas, efisiensi, kecukupan,
perataan equity, responsivitas dan kelayakan. 4.
Pemantauan hasil kebijakan Pemantauan atau monitoring merupakan prosedur analisis kebijakan yang
digunakan untuk memberikan informasi tentang sebab dan akibat kebijakan publik. Pemantauan, setidaknya memainkan 4 empat fungsi dalam analisis
kebijakan, yaitu eksplanasi, akuntansi, pemeriksaan dan kepatuhan compliance. 5.
Evaluasi kinerja kebijakan Jika pemantauan menekankan pada pembentukan premis-premis faktual mengenai
kebijakan publik, evaluasi menekankan pada penciptaan premis-premis nilai dengan kebutuhan.
2.4. Implementasi Kebijakan
Implementasi kebijakan dipandang dalam pengertian yang luas, merupakan tahap dari proses kebijakan segera setelah penetapan Undang-Undang. Implementasi
dipandang secara luas mempunyai makna pelaksanaan Undang-Undang dimana berbagai aktor, organisasi, prosedur dan teknik bekerja bersama-sama untuk
Universitas Sumatera Utara
23
menjalankan kebijakan dalam upaya untuk meraih tujuan-tujuan kebijakan atau program-program Winarno, 2007.
Menurut Nugroho 2012 implementasi kebijakan pada prinsipnya adalah cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya, tidak lebih dan tidak kurang. Untuk
mengimplementasikan kebijakan publik, ada dua pilihan langkah yang ada, yaitu langsung mengimplementasikan dalam bentuk program atau melalui formulasi
kebijakan derivat atau turunan dari kebijakan publik tersebut. Kebijakan publik dalam bentuk Undang-Undang atau Peraturan Daerah adalah jenis kebijakan publik yang
memerlukan kebijakan publik penjelas atau yang sering diistilahkan sebagai peraturan pelaksana. Kebijakan publik yang bisa langsung operasional antara lain: Keppres,
Inpres, Kepmen, Keputusan Kepala Daerah, Keputusan Kepala Dinas, dan lain-lain. Sedangkan Edwards III 1980 mengemukakan bahwa implementasi
kebijakan merupakan proses yang krusial karena seberapa baiknya suatu kebijakan kalau tidak dipersiapkan dan direncanakan dengan baik dalam implementasinya maka
apa yang menjadi tujuan kebijakan publik tidak akan bisa diwujudkan. Begitu pula sebaliknya bagaimanapun baiknya persiapan dan perencanaan implementasi
kebijakan. Kalau kebijakannya tidak dirumuskan dengan baik maka apa yang menjadi tujuan kebijakan juga tidak akan bisa dicapai. Oleh karena itu, untuk mencapai tujuan
kebijakan, perumusan kebijakan dan implementasi harus dipersiapkan dan direncanakan dengan baik.
Hogwood dan Gun dalam Nugroho 2012, menyebutkan bahwa secara umum ada tiga faktor yang menyebabkan kegagalan implementasi. Pertama, karena
Universitas Sumatera Utara
24
kebijakan yang buruk. Sejak awal perumusan kebijakan tersebut dilakukan secara sembrono, tidak lengkap informasi yang diperlukan dalam perumusan kebijakan,
salah memilih masalah, tujuan dan target yang tidak jelas. Kedua, karena pelaksanaannya yang memang buruk, misalnya kurang koordinasi antara pelaksana,
tidak cukup sarana dan sarana penunjang. Ketiga, adanya faktor nasib yang tidak menguntungkan. Semua syarat untuk keberhasilan implementasi sudah terpenuhi,
tetapi ada hambatan-hambatan yang tidak dapat ditanggulangi dengan cara rasional sekalipun.
Tiga kegiatan utama yang paling penting dalam implementasi kebijakan adalah Tangkilisan, 2005 :
1. Penafsiran, yaitu merupakan kegiatan yang menerjemahkan makna program ke
dalam pengaturan yang dapat diterima dan dapat dijalankan. 2.
Organisasi yaitu merupakan unit atau wadah untuk menempatkan program ke dalam tujuan kebijakan.
3. Penerapan yang berhubungan dengan perlengkapan rutin bagi pelayanan, upah,
dan lain-lainnya. Menurut Wibawa 1994, secara sederhana tujuan implementasi kebijakan
adalah untuk menetapkan arah agar tujuan kebijakan publik dapat direalisasikan sebagai hasil dari kegiatan pemerintah. Untuk mengimplementasikan kebijakan
publik, dikenal beberapa model, antara lain:
Universitas Sumatera Utara
25
1. Model Van Meter dan Van Horn
Menurut Nugroho 2012 model Van Meter dan Van Horn adalah model yang paling klasik dan model pertama. Model ini mengandaikan bahwa implementasi
kebijakan berjalan secara linear dari kebijakan publik, implementor, dan kinerja kebijakan publik. Beberapa variabel yang dimasukkan sebagai variabel yang
memengaruhi kebijakan publik adalah variabel berikut : 1 Aktivitas implementasi dan komunikasi antar organisasi; 2 Karakteristik agen pelaksana
implementor; 3 Kondisi ekonomi, sosial dan politik; 4 Kecenderungan disposition pelaksana implementor.
Gambar 2.1. Model Implementasi Kebijakan Meter dan Horn
Sumber : Wibawa, 1994
2. Model Mazmanian dan Sabatier
Mazmanian dan Sabatier 1983 dalam Nugroho 2012 mengemukakan bahwa implementasi adalah upaya melaksanakan keputusan kebijakan sehingga model
Mazmanian dan Sabatier disebut model Kerangka Analisis Implementasi A Kebijakan
publik Standar
dan tujuan
Sumber Daya
Aktivitas pelaksanaan
dan komunikasi
Karakteristik dari agen pelaksana
Kondisi ekonomi,
sosial, dan politik
Kecenderungan dari pelaksana
Kinerja kebijakan
Universitas Sumatera Utara
26
Framework for Implementation Analysis. Duet Mazmanian Sabatier mengklasifikasikan proses implementasi kebijakan ke dalam 3 tiga variabel
yaitu : a.
Variabel independen, yaitu mudah tidaknya masalah dikendalikan yang berkenaan dengan indikator masalah teori dan teknis pelaksanaan, keragaman
objek dan perubahan seperti apa yang dikehendaki. b.
Variabel intervening, yaitu variabel kemampuan kebijakan untuk menstrukturkan proses implementasi dengan indikator kejelasan dan
konsistensi tujuan, dipergunakannya teori kausal, ketepatan alokasi sumber dana, keterpaduan hirarkis di antara lembaga pelaksana, aturan pelaksana dari
lembaga pelaksana, dan perekrutan pejabat pelaksana dan keterbukaan kepada pihak luar; dan variabel di luar kebijakan yang memengaruhi proses
implementasi yang berkenaan dengan indikator kondisi sosio-ekonomi dan teknologi, dukungan publik, sikap dan risorsis konstituen, dukungan pejabat
yang lebih tinggi, dan komitmen dan kualitas kepemimpinan dari pejabat pelaksana.
c. Variabel dependen, yaitu tahapan dalam proses implementasi dengan 5 lima
tahapan antara lain: 1 pemahaman dari lembaga badan pelaksana dalam bentuk disusunnya kebijakan pelaksana; 2 kepatuhan objek; 3 hasil nyata; 4
penerimaan atas hasil nyata tersebut; 5 akhirnya mengarah pada revisi atas kebijakan yang dibuat dan dilaksanakan tersebut ataupun keseluruhan
kebijakan yang bersifat mendasar.
Universitas Sumatera Utara
27
Gambar 2.2. Model Implementasi Kebijakan Mazmanian dan Sabatier
Sumber : Wibawa, 1994
3. Model Goggin
Menurut Goggin 1990, proses implementasi kebijakan sebagai upaya transfer informasi atau pesan dari institusi yang lebih tinggi ke institusi yang lebih
Kemampuan kebijakan untuk menstrukturkan proses
implementasi − Kejelasan dan konsistensi
− Digunakan teori kausal yang memadai
− Ketepatan alokasi sumber dana
− Keterpaduan hierarki di antara lembaga pelaksana
− Aturan-aturan keputusan dari badan pelaksana
Variabel di luar kebijakan yang
memengaruhi proses implementasi
− Kondisi sosial, ekonomi,
Dan teknologi − Dukungan publik
− Sikap dari sumber-sumber yang dimiliki kelompok
− Dukungan dari pejabat atasan
− Komitmen dan kemampuan
Tahapan-tahapan dalam proses implementasi kebijakan
Output kebijakan
Badan-badan pelaksana
Kesediaan kelompok
Sasaran memenuhi
Output
kebijakan
Dampak nyata output
kebijakan Dampak
output kebijakan
dipersepsi Perbaikan
mendasar dalam
undang-undang
Mudah tidaknya masalah dikendalikan
− Kesukaran-kesukaran teknis − Keseragaman perilaku kelompok
sasaran − Persentase kelompok sasaran
− Ruang lingkup perubahan perilaku
Universitas Sumatera Utara
28
rendah dapat diukur keberhasilan kinerjanya berdasarkan variabel: l dorongan dan paksaan pada tingkat federal, 2 kapasitas pusat negara, dan 3 dorongan dan
paksaan pada tingkat pusat dan daerah. Variabel dorongan dan paksaan pada tingkat pusat ditentukan oleh legitimasi dan kredibilitas, yaitu semakin sahih
kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat di mata daerah maka semakin besar kredibilitasnya, begitu pula sebaliknya. Oleh karena itu, untuk mengukur
kekuatan isi atau substansi dan pesan kebijakan dapat dilihat rnelalui: a besarnya dana yang dialokasikan, dengan asumsi bahwa semakin besar dana yang
dialokasikan, semakin serius kebijakan tersebut dilaksanakan, dan b bentuk kebijakan yang memuat antara lain, kejelasan kebijakan, konsistensi pelaksanaan,
frekuensi pelaksanaan dan diterimanya pesan secara benar. Sementara itu, untuk mengetahui variabel kapasitas pusat, atau kapasitas organisasi dapat dilihat
melalui seberapa jauh organisasi pelaksana kebijakan mampu memanfaatkan kewenangan yang dimiliki, bagaimana hubungan antara pelaksana dengan
struktur birokrasi yang ada, dan bagaimana mengkoordinasikan berbagai sumber daya yang tersedia dalam organisasi dan dalam masyarakat.
4. Model Grindle
Grindle 1980 mengharapkan bahwa agar dapat ditunjukkan konfigurasi dan sinergi dari 3 tiga variabel yang dapat menentukan keberhasilan implementasi
kebijakan yakni hubungan segi tiga variabel kebijakan, organisasi, dan lingkungan kebijakan. Harapan itu perlu diwujudkan agar melalui pemilihan
kebijakan yang tepat masyarakat dapat berpartisipasi dalam memberikan
Universitas Sumatera Utara
29
kontribusi yang optimal untuk mencapai tujuan yang ditetapkan. Selanjutnya, ketika sudah ditemukan kebijakan yang terpilih perlu diwadahi oleh organisasi
pelaksana, karena di dalam organisasi terdapat kewenangan dan berbagai jenis sumber daya yang mendukung pelaksanaan kebijakan atau program. Sedangkan
penciptaan situasi dan kondisi lingkungan kebijakan diperlukan.
Gambar 2.3. Model Implementasi Kebijakan Grindle
Sumber : Wibawa, 1994
5. Model Edwards III
George Edwards III 1980 menegaskan bahwa masalah utama administrasi publik adalah kurangnya perhatian terhadap implementasi kebijakan.
Tujuan Kebijakan
Tujuan yang ingin dicapai
Program aksi dan proyek individu yang didesain
dan dibiayai Program yang dijalankan
seperti yang direncanakan
Mengukur Keberhasilan
Melaksanakan kegiatan dipengaruhi oleh :
a Isi kebijakan 1.
Kepentingan yang dipengaruhi 2.
Tipe manfaat 3.
Derajat perubahan yang diharapkan
4. Letak pengambilan keputusan
5. Pelaksana Program
6. Sumber daya yang dilibatkan
b Konteks Implementasi 1.
Kekuasaan, kepentingan, dan strategi aktor yang terlibat
2. Karakteristik lembaga dan
penguasa 3.
Kepatuhan dan daya tanggap Hasil Kebijakan
a. Dampak pada
masyarakat, individu, dan
kelompok b.
Perubahan dan penerimaan oleh
masyarakat
Universitas Sumatera Utara
30
Dikatakannya, tanpa implementasi yang efektif keputusan dari pembuat kebijakan tidak akan berhasil dijalankan. Wibawa 1994 menyatakan bahwa model
Edwards III mengajukan 4 empat faktor atau variabel yang berpengaruh terhadap keberhasilan atau kegagalan implementasi kebijakan. Empat variabel
atau faktor tadi antara lain meliputi variabel atau faktor communication, resources, dispositions, dan bureaucratic structure.
a Faktor Komunikasi Komunikasi kebijakan memiliki beberapa macam dimensi, antara lain dimensi
transformasi, kejelasan, dan konsistensi. Dimensi transformasi menghendaki agar kebijakan publik dapat ditransformasikan kepada para pelaksana,
kelompok sasaran, dan pihak lain yang terkait dengan kebijakan. Dimensi kejelasan menghendaki agar kebijakan yang ditransmisikan kepada para
pelaksana, target grup, dan pihak lain yang berkepentingan langsung maupun tidak langsung terhadap kebijakan dapat diterima dengan jelas sehingga di
antara mereka mengetahui apa yang menjadi maksud, tujuan, dan sasaran serta substansi dari kebijakan publik tersebut.
b Sumber Daya 1
Sumber Daya Manusia Efektifitas pelaksanaan kebijakan sangat tergantung kepada sumber daya
manusia aparatur yang bertanggung jawab melaksanakan kebijakan. Sumber daya manusia ini harus cukup jumlah dan cakap ahli. Selain itu
sumber daya manusia tersebut harus mengetahui apa yang harus
Universitas Sumatera Utara
31
dilakukan. Oleh karena itu, sumber daya manusia pelaku kebijakan tersebut juga membutuhkan informasi yang tidak saja berkaitan dengan
bagaimana cara melaksanakan kebijakan, tetapi juga mengetahui arti penting esensi data mengenai kepatuhan pihak lain yang terlibat terhadap
peraturan dan pengaturan berlaku. Tidak cukupnya sumber daya berarti peraturan law tidak akan bisa ditegakkan enforced, pelayanan tidak
disediakan, dan peraturan yang digunakan tidak bisa dikembangkan. 2
Sumber Daya Anggaran Sumber daya anggaran memengaruhi efektifitas pelaksanaan kebijakan,
selain sumber daya manusia adalah dana anggaran dan peralatan yang diperlukan untuk membiayai operasionalisasi pelaksanaan kebijakan.
Terbatasnya anggaran yang tersedia menyebabkan kualitas pelayanan pada publik yang harus diberikan kepada masyarakat juga terbatas. Karena
kurangnya insentif yang diberikan kepada pelaksana kebijakan dapat menyebabkan para pelaku kebijakan tidak dapat melaksanakan tugas dan
fungsinya secara optimal. Terbatasnya insentif tersebut tidak akan mampu mengubah sikap dan perilaku disposisi para pelaku kebijakan. Oleh
karena itu, agar para pelaku kebijakan memiliki disposisi sikap dan perilaku tinggi dalam melaksanakan kebijakan diperlukan insentif yang
cukup. Besar kecilnya insentif tersebut dapat memengaruhi sikap dan perilaku disposisi pelaku kebijakan. Insentif tersebut bisa diwujudkan
dalam bentuk rewards and punishment.
Universitas Sumatera Utara
32
3 Sumber Daya Peralatan
Sumber daya peralatan merupakan sarana yang digunakan untuk operasionalisasi implementasi suatu kebijakan yang meliputi gedung,
tanah, dan sarana yang semuanya akan memudahkan dalam memberikan pelayanan dalam implementasi kebijakan. Terbatasnya fasilitas yang
tersedia, kurang menunjang efisiensi dan tidak mendorong motivasi para pelaku dalam melaksanakan kebijakan.
4 Sumber Daya Informasi dan Kewenangan
Sebagaimana telah dikemukakan sebelumnya bahwa sumber daya informasi juga menjadi faktor penting dalam implementasi kebijakan.
Terutama, informasi yang relevan dan cukup tentang berkaitan dengan bagaimana cara mengimplementasikan suatu kebijakan. Kewenangan juga
merupakan sumber daya lain yang memengaruhi efektifitas pelaksanaan kebijakan. Kewenangan sangat diperlukan terutama untuk menjamin dan
meyakinkan bahwa kebijakan yang akan dilaksanakan adalah sesuai dengan yang mereka kehendaki.
c Disposisi Keberhasilan implementasi kebijakan bukan hanya ditentukan oleh sejauh
mana pelaku kebijakan mengetahui apa yang harus dilakukan dan mampu melakukannya, tetapi juga ditentukan oleh kemauan para pelaku kebijakan
tadi memiliki disposisi yang kuat terhadap kebijakan yang sedang diimplementasikan. Mereka akan tahu bahwa kebijakan akan menguntungkan
Universitas Sumatera Utara
33
organisasi dan dirinya, manakala mereka cukup pengetahuan cognitive, dan mereka sangat mendalami dan memahaminya comprehension and
understanding. Pengetahuan, pendalaman, dan pemahaman kebijakan ini akan menimbulkan sikap menerima acceptance, acuh tak acuh neutrality,
dan menolak rejection terhadap kebijakan. d Struktur Birokrasi
Struktur birokrasi ini mencakup aspek-aspek seperti struktur organisasi, pembagian kewenangan, hubungan antara unit-unit organisasi yang ada dalam
organisasi bersangkutan, dan hubungan organisasi dengan organisasi luar dan sebagainya. Oleh karena itu, struktur birokrasi mencakup dimensi fragmentasi
dan standar prosedur operasi yang akan memudahkan dan menyeragamkan tindakan dari para pelaksana kebijakan dalam melaksanakan apa yang menjadi
bidang tugasnya. Menurut Friedman 2009, setidaknya ada 3 tiga kondisi yang harus
dipenuhi sebelum suatu tindakan hukum, yakni peraturan atau norma, bisa memiliki dampak terhadap orang tertentu yang menjadi sasarannya.
a. Peraturan atau norma harus dikomunikasikan kepada subjek.
b. Subjek harus mampu melaksanakan atau, bila tidak, mereka tidak
melaksanakannya. c.
Subjek harus memiliki dorongan untuk menjalankannya, berangkat dari keinginan, rasa takut, atau motif lainnya.
Universitas Sumatera Utara
34
Syarat kedua merupakan syarat yang lemah, yang mudah ditemui dalam kasus biasa. Suatu hukum yang memerintahkan orang untuk terbang tentu saja akan
sia-sia saja. Selain itu, peraturan atau hukum harus dikomunikasikan karena sangat vital bagi sistem hukum manapun. Sudah menjadi aksinoma bahwa
tidak seorangpun yang bisa mengarahkan perilakunya menurut hukum kecuali ia mengetahui hukum itu.
2.5. Monitoring Kebijakan
