Analisis Ekonomi

Analisis Ekonomi

Catatan Panduan 8

Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana adalah rangkaian 14 catatan panduan yang disusun bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk menyempurnakan alat-alat perancangan program, penilaian dan evaluasi proyek mereka dalam rangka mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam program-program pembangunan di negara-negara yang rawan bahaya. Perangkat ini juga berguna bagi para pemangku kepentingan yang bekerja dalam program-program penyesuaian terhadap perubahan iklim.

Catatan panduan ini menanggapi masalah-masalah dalam analisis ekonomi, dengan menyediakan informasi tentang bagaimana memastikan bahwa risiko bencana dan pilihan-pilihan yang terkait dengan pengurangan kerentanan dicermati secara memadai dan sistematis dari sudut pandang ekonomi dalam usaha menjangkau proyek-proyek pembangunan. Catatan ini juga memberi arah pada penilaian ekonomi terhadap proyek-proyek pengurangan risiko bencana. Catatan panduan ini dimaksudkan untuk digunakan oleh para pakar ekonomi yang terlibat dalam lembaga- lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan, dengan melengkapi pedoman analisis ekonomi mereka yang sudah ada.

1. Pengantar

Tujuan pokok dari analisis ekonomi yang berbasis proyek adalah untuk membantu merancang dan memilih proyek- proyek yang berperan terhadap kesejahteraan suatu bangsa dan rakyatnya 1 . Analisis biaya-manfaat (cost-benefit analysis) dan pendekatan penilaian ekonomi diterapkan untuk menentukan manfaat tertinggi terhadap investasi dalam proyek untuk mempermudah perbandingan rasional dari pilihan-pilihan yang tersedia. Selain itu, juga untuk memastikan bahwa keputusan-keputusan investasi yang diambil dapat dipertanggunggugatkan. Analisis ekonomi juga memiliki potensi untuk mengenali dan menjelaskan masalah-masalah yang dihadapi dalam proses pengambilan keputusan tertentu.

Pertimbangan akan risiko bencana sebagai bagian dari proses analisis ekonomi merupakan langkah yang penting untuk memastikan bahwa manfaat pembangunan di negara-negara yang rawan bahaya bersifat berkelanjutan. Tujuan lainnya adalah untuk menyoroti masalah-masalah yang terkait dengan tanggungjawab dan akuntabilitas. Bahaya alam dapat menyimpan potensi masalah yang serius bagi keberlanjutan ekonomi suatu proyek pembangunan, merusak dan menghancurkan sarana fisik dan peralatan modal, sehingga mengakibatkan efek proyek tidak langsung sekunder dan akibat-akibat sosial ekonomi yang lebih luas. Namun, kerugian seperti itu bukannya tidak dapat dihindari. Sesungguhnya, bisa saja terdapat keuntungan yang lumayan tinggi dalam investasi pengurangan risiko bencana di daerah-daerah rawan bahaya (lihat Kotak 1), dalam bentuk proyek-proyek pengurangan risiko bencana yang khusus maupun ketahanan terhadap bencana dari proyek-proyek lainnya. Investasi semacam itu dapat menghasilkan manfaat tambahan tidak langsung yang bermakna bagi ekonomi dalam arti luas dan pembangunan keberlanjutan (Kotak 2).

Kotak 1 Nilai pengurangan risiko bencana

 Menurut sebuah penelitian tentang dana-dana hibah bantuan Badan Manajemen Darurat Federal Amerika

Serikat (United States Federal Emergency Management Agency/FEMA) (termasuk untuk proyek peremajaan, proyek-proyek mitigasi struktural, kesadaran masyarakat dan pendidikan serta aturan-aturan untuk mendirikan bangunan), setiap satu dolar Amerika Serikat (AS) yang dikeluarkan oleh FEMA untuk mitigasi bahaya bisa memberikan manfaat rata-rata 4 dolar AS di masa mendatang. 2

1 Belli dkk.(1998). 2 MMC/NIBS (2005).

Catatan Panduan 8

 Sebuah sistem reklamasi terencana di Peru, yang didukung oleh Gesselschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), sebuah Lembaga Kerjasama Teknis Pemerintah Jerman, yang menangani luapan banjir untuk dialihkan dan ditampung ke dalam dasar sungai berbentuk polder (dataran rendah yang direklamasi dari laut), telah diperkirakan memiliki rasio biaya-manfaat sekitar 3,8. Skema manajemen air terpadu dan

perlindungan dari banjir yang didanai oleh GTZ di Indonesia memiliki perkiraan rasio sekitar 2,5. 3  Intervensi LSM-LSM untuk menanggulangi dampak banjir di Bihar serta dampak banjir dan kekeringan di Andhra Pradesh, India, diperkirakan memiliki rasio biaya-manfaat masing-masing sebesar 3,8 dan 13,4. 4  Program penanaman hutan bakau Palang Merah Vietnam di delapan provinsi yang dimaksudkan untuk memberikan perlindungan penduduk wilayah pantai dari amukan angin topan dan badai menelan biaya sebesar kurang lebih 0,13 juta dolar AS pertahun selama periode 1994 sampai 2001. Namun, langkah ini telah menghemat biaya pemeliharaan tanggul sebesar 7,1 juta dolar AS pertahun. Program tersebut juga membantu menyelamatkan jiwa manusia, melindungi penghidupan mereka dan menciptakan peluang- peluang mata pencaharian baru. 5

 Membelanjakan satu persen dari nilai struktur untuk upaya-upaya pengurangan kerentanan dapat memperkecil kerugian maksimum yang mungkin diderita akibat amukan angin topan di Karibia sampai kurang lebih sepertiganya, demikian menurut pendapat pakar teknik sipil regional. 6

Kotak 2 Dampak-dampak makroekonomi bencana

Investasi pengurangan risiko secara bersama-sama dan lebih luas berperan mengurangi kerentanan makro ekonomi terhadap bahaya alam dan mendukung upaya-upaya pengentasan kemiskinan. Manfaat- manfaat ini biasanya terlalu jauh terpisah dari tindakan-tindakan pengurangan risiko bencana individual untuk dipertimbangkan dalam penilaian ekonomi suatu proyek. Namun demikian, penting kiranya mempertimbangkan manfaat-manfaat tersebut dalam penentuan wilayah dampingan strategis yang lebih luas yang akan diambil oleh lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan di negara-negara yang rawan bahaya (lihat juga Catatan Panduan 4).

Bencana yang besar dapat menimbulkan dampak-dampak sosial ekonomi jangka pendek yang sangat parah. Misalnya, bencana mengakibatkan kerugian dalam kemampuan produktif dan dengan demikian menimbulkan kerugian bagi peluang-peluang untuk menghasilkan keluaran (output) dan ketenagakerjaan. Bencana juga menciptakan tekanan pada neraca pembayaran dan anggaran (lihat Catatan Panduan 4 dan

14 ), mengganggu pasar kredit dan keuangan serta memperparah kemiskinan (lihat Catatan Panduan 3). Dampak-dampak bencana jangka panjang lebih sulit untuk ditentukan secara empiris. Namun, dampak- dampak tersebut kemungkinan akan cukup besar, antara lain karena bencana memperlambat laju akumulasi modal, sehingga menghancurkan modal produktif dan sosial yang sudah ada dan mengalihkan sumber daya langka dari investasi baru. Dengan demikian bencana dapat menjadi ancaman, baik terhadap stabilitas ekonomi jangka pendek maupun pembangunan berkelanjutan jangka panjang. Lebih dari itu, kerentanan makroekonomi terhadap bahaya alam bahkan semakin meningkat, bukannya menurun selama tahap-tahap awal pembangunan ekonomi (lihat Catatan Panduan 3).

Namun demikian, kerentanan makroekonomi yang tinggi bukan berarti tidak bisa dihindari. Pemerintah dapat melakukan berbagai langkah untuk menggalakkan upaya peningkatan ketangguhan, termasuk di dalamnya dengan mempengaruhi komposisi kegiatan ekonomi dan mendorong stabilitas dasar yang kokoh. Kajian terperinci tentang masing-masing negara telah membuktikan lebih lanjut mengenai dampak- dampak makroekonomi bencana, implikasi bagi tingkat dan pola pembangunan, serta pilihan khusus untuk menguatkan ketangguhan masyarakat.

Untuk bahasan lebih lanjut, lihat Benson, C. dan Clay, E.J., Understanding the Economic and Financial Impacts of Natural Disasters. Disaster Risk Management Series No.4. Washington, DC: World Bank, 2004. http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDS_IBank_Servlet?pcont=detai l&eid=000012009_20040420135752

3 Mechler (2005). Mechler (2005). 4 Cabot Venton and Venton (2005). 5 IFRC. World’s Disasters Report: Focus on Reducing Risk. Geneva: International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, 2002 6 World Bank. Managing Catastrophic Risks Using Alternative Risk Financing and Insurance Pooling Mechanisms. Draft diskusi. Washington, DC: World Bank, Finance, Private Sector and Infrastructure

Department, Caribbean Country Management Unit, Latin America and Caribbean Region, 2000.

110 KONSORSIUM PROVENTION – Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana

Kondisi terkini

Selama ini baru sedikit upaya untuk memasukkan isu-isu risiko bencana ke dalam analisis ekonomi proyek- proyek pembangunan atau menggunakan perangkat analisis ekonomi untuk mencermati cara-cara yang mungkin dilakukan guna menguatkan ketangguhan dalam menghadapi bahaya, bahkan di daerah-daerah berisiko tinggi. Selama ini, juga hanya ada segelintir analisis ekonomi yang terperinci tentang proyek-proyek pengurangan risiko yang telah dilakukan, terutama dalam konteks negara berkembang. Sebagai akibatnya, bukti kolektif tentang manfaat pengurangan risiko masih terbatas dan sangat spesifik untuk konteks tertentu. Manual-manual lembaga- lembaga terkait yang bergerak dalam bidang pembangunan tentang analisis ekonomi juga hanya memberikan sedikit panduan mengenai analisis risiko bencana.

Kurangnya bukti mengenai manfaat pengurangan risiko bencana menunjukkan adanya batu sandungan yang cukup besar dalam menarik perhatian dan komitmen para pengambil keputusan untuk melakukan upaya pengurangan risiko bencana. Kriteria ekonomi bukan satu-satunya unsur yang digunakan untuk menganalisis proyek. Umumnya, Kriteria ekonomi bukan satu-satunya unsur yang digunakan untuk menganalisis proyek. Umumnya, hanya badan-badan pemberi pinjaman multilateral yang secara rutin melakukan beberapa bentuk analisis ekonomi sebagai bagian dari proses penilaian proyek yang mereka lakukan. Bagi lembaga-lembaga ini, tingkat pengembalian Bagi lembaga-lembaga ini, tingkat pengembalian modal/investasi (rate of return) internal minimum memang harus dipenuhi. Namun manfaat ekonomi yang tinggi, Namun manfaat ekonomi yang tinggi, misalnya, peran proyek tersebut terhadap penanggulangan kemiskinan. mungkin tidak lebih penting dibandingkan bahkan oleh lembaga-lembaga tersebut. Namun demikian, dalam keadaan kesulitan anggaran yang ketat di satu sisi dan banyaknya tuntutan yang kompetitif terhadap sumber daya masyarakat di sisi lain, lembaga dituntut untuk menunjukkan bahwa sumber daya bantuan telah dibelanjakan dengan baik. Tanpa adanya akses data yang siap Tanpa adanya akses data yang siap pakai tentang manfaat ekonomi potensial dari investasi pengurangan risiko, banyak yang tidak tertarik bahkan hanya untuk mempertimbangkan investasi di bidang itu. Mereka juga tidak mampu menghargai pentingnya usaha untuk memastikan agar proyek-proyek pembangunan lainnya yang ada di negara-negara rawan bahaya secara memadai dilindungi dari bahaya alam.

Mendorong praktik yang baik

Ada dua langkah penting yang diperlukan sebagai bagian dari proses penilaian ekonomi untuk memastikan bahwa risiko bencana dikaji dan dikelola secara memadai:  Risiko bencana harus dianggap sebagai bagian proses analisis ekonomi dalam perancangan semua proyek dalam

wilayah yang rawan bahaya.  Penilaian ekonomis terkait yang memasukkan analisis tentang risiko bencana harus diterapkan pada tahap awal siklus proyek. Dengan demikian temuan-temuannya dapat diperhitungkan dalam perancangan proyek-proyek pengurangan risiko bencana serta dalam proyek-proyek pembangunan lain di wilayah-wilayah rawan bahaya untuk membantu memperkuat ketangguhan dalam menghadapi bahaya alam.

2. Langkah-langkah dalam memadukan perhatian terhadap risiko bencana ke dalam analisis ekonomi

Langkah-langkah yang diperlukan untuk memastikan bahwa risiko bencana dan pilihan-pilihan terkait untuk mengurangi kerentanan ditelaah dan ditindaklanjuti secara memadai dan sistematis dalam setiap langkah dalam penilaian ekonomi proyek akan diuraikan dengan singkat di bawah ini dan diringkas pada Gambar 1. Catatan panduan ini dimaksudkan untuk melengkapi pedoman analisis ekonomi yang sudah ada, dengan memusatkan perhatian secara khusus pada aspek di mana dan bagaimana menciptakan perhatian khusus yang terkait dengan bencana dan bukannya memberikan panduan lengkap yang komprehensif tentang semua aspek dalam penilaian ekonomi. Analisis tentang risiko bencana dan tindakan-tindakan pengurangan risiko terkait menimbulkan sejumlah masalah yang cukup rumit, yang membenarkan fokus khusus ini.

Langkah 1. Menentukan landasan pemikiran ekonomi untuk melakukan intervensi publik

Dalam menilai proyek-proyek pengurangan risiko bencana yang mungkin dilakukan, tetapkan permintaan ekonomi atau kebutuhan akan proyek dan dasar bagi keterlibatan sektor publik. Pertalian dengan strategi negara yang

Catatan Panduan 8

Dari segi ekonomi, alasan adanya prakarsa pengurangan risiko bencana biasanya berdasar pada kebutuhan untuk memperkecil kerugian yang mungkin terjadi baik secara langsung maupun secara tidak langsung, dan bukannya menghasilkan aliran manfaat positif yang terus menerus. Dengan demikian akan sulit untuk menetapkan sebuah kurva permintaan terhadap proyek-proyek seperti itu. Sebaliknya, mungkin akan lebih tepat untuk mendasarkan analisis permintaan pada perkiraan skala intervensi pengurangan bencana yang akan dibutuhkan untuk mengurangi kerugian yang mungkin timbul pada tingkat yang dapat diterima (seperti didefinisikan dalam konteks proyek) dan/atau memastikan standar-standar keselamatan yang diinginkan. Selain itu, bisa juga dilakukan usaha untuk menetapkan kurva permintaan tidak tetap yang didasarkan pada survei terhadap pengguna tentang kemauan mereka dalam membayar.

Dalam kaitannya dengan alasan utama melibatkan sektor publik, beberapa tindakan pengurangan risiko bencana bisa dibenarkan berdasar fakta bahwa tindakan-tindakan tersebut memberikan manfaat kepada publik – yakni tidak berkompetisi dalam mengkonsumsi dalam arti pengguna tidak mengurangi jatah atau ketersedian untuk pengguna/pihak lain, namun tidak bisa dikeluarkan dalam konsumsi karena pasar telah gagal menyediakan kebutuhan tersebut. Perkiraan ilmiah dan berbagai bentuk penyebaran peringatan terhadap bencana, misalnya, dapat dicirikan seperti itu. Sedangkan yang lain bisa dibenarkan karena alasan equity. Ada juga beban moral tambahan yang ditanggung pemerintah untuk mencegah jatuhnya korban nyawa manusia.

Langkah 2. Pertimbangkan alternatif proyek

Dalam menimbang proyek-proyek pengurangan risiko bencana yang diusulkan, lakukan analisis situasi proyek ‘dengan-tanpa’, yaitu dengan melihat dampak yang ditimbulkan oleh kejadian bencana dengan atau tanpa adanya proyek. Selain itu, juga pertimbangkan cara-cara alternatif dalam menanggapi tujuan proyek. Dalam hal proyek pembangunan lain yang diusulkan dan akan dilakukan di wilayah-wilayah yang rawan bahaya, pertimbangkan isu- isu yang berkaitan dengan bencana dalam mencermati rancangan proyek alternatif dan skala intervensi dalam hal kerentanan proyek terhadap bahaya alam (misalnya, akibat keputusan yang diambil dalam hubungannya dengan kesesuaian, jenis permukaan dan pembuatan saluran air di jalan-jalan raya sampai pada tingkat kerentanan terhadap banjir). Tidak kalah penting, pertimbangkan juga dampak proyek terhadap risiko bencana dalam mencermati alternatif proyek (misalnya, proyek komunikasi yang juga dapat menguntungkan transmisi sistem peringatan dini atau dampak merugikan dari proyek perikanan yang dapat menyebabkan perusakan hutan bakau) (lihat Catatan Panduan 2 dan 7 yang berhubungan dengan sumber-sumber informasi tentang jenis dan kemungkinan bahaya yang dihadapi).

Analisis ekonomi terhadap alternatif dan analisis selanjutnya tentang biaya dan manfaat (lihat Langkah 4) perlu memperhitungkan beberapa faktor di bawah ini:  Pengurangan risiko bencana kadang-kadang dapat dicapai melalui pilihan metode yang sangat bertentangan,

mulai dari proyek-proyek teknis skala besar sampai pada inisiatif skala kecil yang berbasis masyarakat dan dari intervensi teknis sampai intervensi sosial. Analisis terhadap alternatif-alternatif ini sebaiknya juga diikuti dengan kajian yang saksama dan berwawasan luas terhadap semua kemungkinan pendekatan-pendekatan, bukan semata-mata memusatkan perhatian pada penyesuaian-penyesuaian kecil dalam rancangan, skala ataupun tingkatan perlindungan teknis.

 Banyak dari tindakan-tindakan pengurangan risiko bencana apapun, baik yang dilakukan dalam konteks proyek pengurangan risiko bencana atau hanya sebagai bagian dari jenis proyek pembangunan lainnya, menghasilkan manfaat yang terkait dengan kerugian baik langsung maupun tidak langsung yang tidak akan timbul apabila sewaktu-waktu peristiwa bahaya terkait terjadi selama proyek berlangsung. Dengan demikian yang diperoleh bukan aliran manfaat positif (streams of positive benefits) seperti halnya dalam investasi yang lain.

 Namun demikian, dalam berbagai kasus inisiatif pengurangan risiko bencana dapat menimbulkan aliran manfaat positif (streams of positive benefits), seperti ketika investasi dalam bidang irigasi untuk mengurangi dampak kekeringan menyebabkan perubahan dalam cara pengolahan lahan untuk menghasilkan panen yang melimpah. Beberapa proyek bahkan memiliki tujuan eksplisit nonbencana maupun tujuan yang berhubungan dengan bencana. Sebagai contoh, sebuah bendungan mungkin direncanakan untuk tujuan pengendalian banjir sekaligus sebagai bagian dari rencana pembangkit listrik tenaga air. Manfaat positif harus diperhitungkan dalam analisis ekonomi.

112 KONSORSIUM PROVENTION – Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana

Gambar 1 Pemaduan perhatian terhadap risiko bencana ke dalam penilaian ekonomi

1. Tentukan alasan utama ekonomi diperlukannya intervensi publik

Dalam kasus proyek-proyek pengurangan risiko bencana, tetapkan permintaan ekonomi atau kebutuhan akan proyek dan dasar-dasar bagi keterlibatan sektor publik

2. Pertimbangkan alternatif proyek

Risiko bencana yang penting? Ya

Lakukan analisis ‘dengan atau tanpa’ terhadap proyek-proyek

Pertimbangkan pengurangan risiko

pengurangan risiko bencana

Tidak dan selidiki alternatif proyek

bencana dalam menelaah alternatif-

alternatif proyek bagi semua proyek

pembangunan yang lain di wilayah- wilayah yang rawan bahaya

Tidak perlu mempertimbangkan risiko bencana

3. Analisis biaya dan manfaat

lebih lanjut?

Masukkan biaya-biaya dan manfaat-manfaat yang diharapkan dari tindakan-tindakan pengurangan risiko bencana

4. Analisis Kepekaan

Selidiki besar kesalahan dalam perkiraan risiko bencana yang akan membuat proyek tidak berkelanjutan secara ekonomi atau membutuhkan adanya tindakan lebih lanjut untuk memperkuat ketangguhan

5. Analisis Distribusi

Selidiki kemungkinan perubahan-perubahan kerentanan bahaya antara berbagai kelompok, terutama terhadap kelompok yang lebih miskin sebagai konsekuensi

dari proyek

6. Seleksi Proyek

Perhitungkan temuan-temuan efisiensi biaya maupun faktor-faktor nonekonomi lain dalam menyeleksi alternatif proyek yang diinginkan.

7. Pelaksanaan

Pastikan bahwa tindakan-tindakan pengurangan risiko bencana dilaksanakan dan dalam situasi bencana lakukan evaluasi terhadap manfaat ekonomi terkait

yang terealisasikan

8. Evaluasi

Kaji apakah risiko bencana telah ditanggapi dengan semestinya dan secara efisien dari segi biaya dari sudut pandang ekonomi dan menerapkan pelajaran yang dipetik dalam proyek-proyek di masa datang

Catatan Panduan 8

 Tingkatan dan bentuk kerentanan dapat berubah drastis selama berlangsungnya proyek, terutama di negara-negara berkembang yang sedang mengalami perubahan sosial ekonomi yang pesat dan/atau pertumbuhan penduduk yang tinggi. Perubahan-perubahan ini, yang dapat berarti positif maupun negatif, perlu dipertimbangkan dalam menyelidiki potensi manfaat yang ditimbulkan oleh tindakan-tindakan pengurangan risiko bencana terkait.

 Demikian juga, dampak-dampak pemanasan global yang sudah diramalkan terhadap frekuensi dan intensitas

bahaya-bahaya yang disebabkan kondisi iklim selama proyek berlangsung sebaiknya diperhitungkan.

 Peranan tindakan-tindakan pengurangan risiko dalam menentukan hasil dari kejadian-kejadian bahaya 7 yang di luar rencana sebaiknya juga diselidiki. Dalam kasus-kasus demikian, tindakan-tindakan tersebut dapat mengurangi tingkat kerugian. Namun, dalam kasus-kasus lain dapat memperparah kerugian yang diderita (misalnya, tindakan-tindakan pengendalian banjir telah secara efektif mendorong pembentukan bantaran sungai).

 Proyek-proyek pembangunan dapat memindahkan risiko ke daerah lain, baik secara sengaja (misalnya, dalam hal pengalihan aliran banjir yang dilakukan dengan terang-terangan) maupun yang tidak disengaja (misalnya, dalam kasus pembangunan infrastruktur yang menghambat saluran pembuangan air – lihat Catatan Panduan 7, Kotak 1). Analisis sebaiknya memperhitungkan hal-hal yang ditimbulkan oleh pihak luar baik positif maupun negatif. Analisis tersebut mempunyai keterbatasan geografis, yang untuk tujuan analisis biaya-manfaat secara konvensional keterbatasan geografis ini didefinisikan sebagai negara. Untuk tujuan ini, keterbatasan geografis dapat diperluas, sehingga memudahkan pelaksanaan. Dampak proyek terhadap berbagai kelompok yang berbeda termasuk mereka yang tidak menerima bantuan juga perlu diselidiki secara saksama.

 Manfaat potensial dari inisiatif pengurangan risiko bencana mungkin tidak dapat direalisasikan dengan maksimal, terutama apabila manfaat tersebut sangat bergantung pada kompromi dan kemampuan masyarakat untuk memberikan tanggapan dengan tepat. Misalnya, mengambil tindakan tepat apabila peringatan bencana diterima, atau perawatan dan pemeliharaan struktur terkait. Perkiraan manfaat dengan demikian sebaiknya realistis.

Analisis pemangku kepentingan yang dilakukan sebagai bagian dari analisis alternatif sebaiknya juga menyelidiki risiko bencana dan pilihan terkait untuk memperkuat ketangguhan dari hasil keluaran yang diusulkan. Kelompok- kelompok penerima bantuan maupun yang bukan penerima bantuan sebaiknya dimasukkan dalam proses ini untuk menentukan relevansinya, termasuk di dalamnya dampak yang mungkin timbul dari alternatif proyek yang berbeda yang memengaruhi kerentanan berbagai kelompok terhadap bahaya alam.

Langkah 3. Lakukan analisis biaya dan manfaat

Perhitungkan biaya tindakan-tindakan pengurangan risiko bencana yang diusulkan dan nilai moneter dari arus manfaat langsung maupun tidak langsung yang diharapkan dalam menentukan apakah proyek tersebut dapat dibenarkan secara ekonomi. Perkiraan biaya yang berhubungan dengan pengurangan risiko bencana biasanya mudah dilakukan. Menaksir manfaat lebih sulit karena biasanya selalu bersifat rekaan, dengan tingkat manfaat sebenarnya yang direalisasikan tergantung pada parah tidaknya jika terjadi peristiwa bahaya selama berlangsungnya proyek. Lebih dari itu, mungkin hanya ada sedikit informasi terkait yang tersedia tentang kemungkinan frekuensi dan intensitas bahaya potensial. Oleh karena itu, beragam metode muncul untuk memadukan risiko dan manfaat terkait pengurangan risiko bencana ke dalam analisis ekonomi yang pemilihan metodenya tergantung tingkat ketersediaan informasi tentang bahaya.

Pendekatan-pendekatan yang berbasis kemungkinan. Bila informasi bahaya yang lebih baik dapat diperoleh atau dana yang lebih banyak siap di tangan guna diinvestasikan untuk perkiraan kemungkinan bahaya, analisis manfaat yang lebih ketat dapat dilakukan. Dalam keadaan yang demikian, pertama-tama yang harus diperoleh adalah kurva melampaui/di luar perkiraan (exceedance probability curve), yang menunjukkan adanya kemungkinan kejadian dengan intensitas bahaya yang berbeda-beda pada lokasi tertentu. Analisis kerentanan terhadap harta benda maupun penghidupan yang akan diberi perlindungan oleh tindakan-tindakan pengurangan risiko bencana harus dilakukan, baik dengan maupun tanpa tindakan tersebut. Akhirnya, kurva kemungkinan kerentanan dan kemungkinan yang melampaui perkiraan sebaiknya digabungkan untuk menciptakan kurva kemungkinan kerugian, yang menunjukkan adanya kemungkinan tingkat kerugian yang berbeda dengan dan tanpa (with and without) tindakan pengurangan risiko bencana. Wilayah yang berada di bawah kurva kemungkinan kerugian mewakili kerugian yang diharapkan rata-rata pertahun. Manfaat rata-rata pertahun yang diharapkan dari tindakan-tindakan

pengurangan risiko bencana ditunjukkan oleh wilayah antara dua kurva kemungkinan kerugian (Gambar 2). 8

7 Kejadian bahaya dengan kekuatan yang lebih besar daripada kejadian-kejadian bahaya yang berusaha untuk ditanggulangi oleh tindakan-tindakan pengurangan risiko (misalnya, banjir sekali dalam seratus tahun, dan bukannya rancangan banjir satu dalam 50 tahun).

8 Lihat Parker dkk (1987) dan Mechler (2005) untuk panduan lebih lanjut.

114 KONSORSIUM PROVENTION – Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana

Gambar 2 Manfaat yang diharapkan dari tindakan pengurangan risiko bencana

Fungsi probabilitas kerugian tanpa tindakan pengurangan risiko

Manfaat yang diharapkan rata-rata pertahun dari tindakan pengurangan

Kerusakan

risiko bencana

Fungsi probabilitas kerugian-dengan tindakan

pengurangan risiko bencana Kerusakan

Kemungkinan di luar perkiraan

Kurva-kurva kemungkinan melampaui perkiraan (exceedance probability curves) mungkin sudah dapat diperoleh berdasarkan pada catatan historis dan/atau pemodelan komputer (lihat Catatan Panduan 2). Namun demikian, kurva tersebut seringkali masih harus diperkirakan. Idealnya, perkiraan yang demikian sebaiknya didasarkan pada setidaknya kejadian bahaya hipotetis yang berkisar dari kemungkinan yang paling rendah sampai ke yang paling tinggi. Pada tingkat minimum paling mutlak tiga titik data diperlukan. Tiga data tersebut menyangkut peristiwa- peristiwa yang paling mungkin terjadi; peristiwa yang mungkin terjadi, tetapi kemungkinannya minimum; dan peristiwa yang mungkin terjadi, tetapi kemungkinannya maksimum. Dengan demikian kurva akan membentuk distribusi segitiga (triangular distribution). Tingkat kerentanan terhadap masing-masing peristiwa lebih lanjut harus dievaluasi dan dihasilkan kurva kemungkinan kerugian (a loss-probability curve). Pengetahuan tentang wilayah sekitar mungkin merupakan sumber informasi yang penting dalam pengkajian kerentanan, terutama dalam hubungannya dengan bahaya-bahaya yang lebih tinggi frekuensinya.

Selain itu, mungkin lebih diutamakan untuk mengembangkan kurva kemungkinan kerugian dari kejadian-kejadian aktual yang berdasarkan pada kerugian-kerugian historis yang disesuaikan untuk mencerminkan adanya pergeseran dalam bentuk dan tingkat kerentanan seiring berjalannya waktu dan diubah ke dalam harga yang berlaku saat ini (lihat Kotak 3). Sekali lagi, setidaknya harus diperoleh data mengenai tiga peristiwa. Data-data ini dapat dilengkapi dengan sebuah survei tentang dampak dari peristiwa-peristiwa masa lalu terhadap kelompok sasaran penerima bantuan (dengan mengasumsikan bahwa peristiwa itu baru saja terjadi). Dalam situasi yang lain, mungkin kadang- Dalam situasi yang lain, mungkin kadang-

kadang perkiraan tentang kurva kemungkinan kerugian dapat dihindari sama sekali (lihat Kotak 4). 9

Kotak 3 Data pengkajian kerusakan historis – sebuah catatan peringatan

Data mengenai dampak bencana kadang-kadang sangat tidak memadai, hanya menyajikan catatan kejadian yang tidak lengkap dan seringkali kurang akurat. Dengan demikian, data seperti itu menjadi basis data yang tidak dapat diandalkan dalam memperkirakan fungsi-fungsi kemungkinan kerugian.

Data biasanya menekankan pada kerugian fisik langsung, dan terutama berdasarkan pada pengkajian kerusakan resmi yang dikeluarkan oleh pemerintah. Bahkan, data-data seperti itu mungkin terkait dengan sejumlah kesulitan, misalnya:  Beberapa negara tidak memiliki pedoman yang standar, menyeluruh dan sistematis yang digunakan

dalam memperkirakan kerugian harta benda akibat bencana. Bahkan, di negara tertentu, mungkin saja terdapat ketidaksesuaian antara berbagai macam bencana yang berbeda terkait dengan sifat data yang dikumpulkan dan metode untuk menilai kerugian.

9 Untuk panduan terperinci lebih lanjut tentang kurva generasi kemungkinan kerugian, termasuk contoh-contoh yang berhasil diterapkan, lihat Mechler (2005).

Catatan Panduan 8

 Cakupan pengkajian biasanya terpisah, dengan melibatkan pemerintah, negara donor, dan kelompok- kelompok masyarakat sipil yang hanya mencakup daerah-daerah tempat mereka dapat memberikan bantuan pengentasan dan rehabilitasi. Kerusakan pada sektor pribadi kebanyakan tidak diperhatikan. Kerusakan pada sektor pribadi kebanyakan tidak diperhatikan.

 Data tambahan mengenai kerugian pribadi bisa diberikan oleh perusahaan asuransi, tetapi hanya mencakup kerugian yang diasuransikan. Tambahan pula, di negara-negara yang sedang berkembang proporsi kerugian yang diasuransikan jumlahnya kecil dibanding dengan keseluruhan kerugian pribadi.

 Pengkajian kerugian biasanya dilakukan oleh petugas dan sukarelawan di lapangan, itupun seringkali hanya dengan pembekalan singkat sebelum penerjunan ke lapangan.

Pengkajian kerusakan biasanya diselesaikan dengan sangat cepat, seringkali hanya beberapa bulan setelah bencana terjadi dan sebelum dampak keseluruhan bencana dapat diungkap.

Oleh karena itu, kesahihan data perkiraan kerugian secara umum dan arah segala bentuk bias sebaiknya segera diselidiki sebelum menggunakan data historis mengenai kerugian untuk memperoleh fungsi-fungsi kemungkinan kerugian (loss-probability functions).

Suatu bencana dapat juga memiliki beberapa efek mengalir dan meluas, yang biasanya dikategorikan sebagai efek sekunder tidak langsung. Efek-efek yang tidak langsung berhubungan dengan gangguan terhadap aliran barang dan jasa, termasuk misalnya penurunan jumlah keluaran/output, kehilangan pendapatan dan kehilangan pekerjaan. Efek sekunder berkenaan dengan dampak-dampak sosial ekonomi jangka pendek maupun jangka panjang yang lebih luas, misalnya, terhadap pertumbuhan produksi domestik kotor, kinerja fiskal dan moneter, utang, skala dan angka kemiskinan. Efek-efek tidak langsung dan sekunder ini sebaiknya juga diselidiki dengan saksama. Meski demikian, dalam istilah ekonomi, kerugian fisik langsung dihargai sebagai aliran sumber daya masa depan dari aset yang terpengaruh, dengan menyatakan secara tidak langsung bahwa angka agregat pada total efek langsung, tidak langsung dan sekunder sebaiknya dengan saksama dicermati untuk menghindari penghitungan ganda(double counting).

Kotak 4 Contoh kasus dalam memperkirakan fungsi-fungsi kemungkinan kerugian (loss-probability functions)

Analisis-analisis biaya-manfaat yang berhasil diterapkan menggunakan beragam metode untuk memperkirakan fungsi-fungsi kemungkinan kerugian dan manfaat terkait dari inisiatif pengurangan risiko bencana. Dalam keadaan tertentu, analisis ini berdasarkan pada informasi kuantitatif yang terperinci. Namun, dalam kasus lain dengan jalan menyederhanakan asumsi. Misalnya:  Meski merupakan kasus yang agak luar biasa, analisis biaya-manfaat yang dilakukan GTZ tentang

manajemen air terpadu dan rencana perlindungan banjir di Semarang, Indonesia, mampu memanfaatkan kurva-kurva kemungkinan yang melampaui perkiraan (exceedance probability curves) yang ada bagi banjir daerah bantaran sungai dan tepi pantai dalam wilayah proyek serta memanfaatkan survei-survei atas harta benda yang terlanda banjir. Peningkatan jumlah harta benda yang terlanda banjir di masa datang diperkirakan berbanding lurus dengan proyeksi pertumbuhan penduduk.

 Analisis biaya-manfaat terhadap proyek perlindungan banjir di Piura, Peru, yang dilakukan sebagai bagian dari penelitian yang sama oleh GTZ, menggunakan pendekatan kilas balik ke belakang. Analisis ini berdasar pada data kerusakan aktual akibat banjir yang terjadi sekitar tahun 1982-1983 dan 1997- 1998 yang digabungkan dengan informasi tentang frekuensi dan parah tidaknya kejadian El Nino selama

50 tahun terakhir. Hal ini dihubungkan dengan curah hujan yang lebih tinggi di wilayah proyek. Data kerusakan dikumpulkan untuk menentukan tingkat kerugian di wilayah proyek. Proyeksi atas kerugian di masa datang disesuaikan untuk memperhitungkan perubahan-perubahan dalam penggunaan lahan, yang meningkatkan harta benda dan mempertinggi ketangguhan, yang dicerminkan dengan perbaikan tanggul sejak terjadinya banjir tahun 1982-1983 dan instalasi sistem peringatan dini sejak terjadinya banjir tahun 1997-1998.

116 KONSORSIUM PROVENTION – Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana

 Sebuah analisis terhadap intervensi LSM yang bertujuan untuk mengurangi dampak banjir di Bihar, India, dengan memasang pompa tangan dan mendukung evakuasi didasarkan pada penyederhanaan asumsi bahwa kerugian yang diakibatkan oleh banjir tahunan dengan tidak adanya intervensi akan sama setiap tahun selama berlangsungnya proyek, yaitu akan terjadi dengan kepastian 100 persen. Pendekatan ini dibenarkan berdasar pada argumen bahwa meskipun tingkat banjir bervariasi setiap tahunnya, tingkat banjir tersebut secara konsisten telah mencapai ketinggian yang cukup untuk merendam pompa tangan sehingga diperlukan evakuasi. Analisis kepekaan digunakan untuk menyelidiki implikasi-implikasi yang diakibatkan periode banjir yang lebih panjang (empat bulanan) dan lebih singkat (dua bulanan) dan bukannya yang selama ini diasumsikan yaitu periode tiga bulanan.

Sumber: Cabot Venton dan Venton (2005); Mechler (2005).

Pendekatan informasi terbatas. Dalam situasi dimana informasi terbatas dan tidak mudah didapat serta sedikit sumber daya yang tersedia bagi analisis ekonomi, maka pendekatan-pendekatan alternatif yang tidak begitu ketat mungkin akan dicari. Namun, pendekatan-pendekatan ini sebaiknya diterapkan dengan perhatian dan kehati- hatian yang besar.

Di dalam situasi dimana ketidakpastian terasa kuat tentang tingkat risiko, tetapi potensi kejadian bahaya lumayan besar, mungkin bisa diterapkan pendekatan periode pay-off and cut-off. Menurut pendekatan ini, proyek-proyek dikaji berdasarkan pada apakah proyek tersebut akan menghasilkan keuntungan bersih yang memadai selama periode waktu tertentu yang relatif singkat, sedikitnya dua atau tiga tahun. Biaya dan keuntungan yang berada di luar periode berakhirnya proyek (cut-off) dibiarkan. Selain itu, menurut pendekatan penyesuaian tingkat diskonto (discount-rate adjustment), sedikit beban diberikan pada manfaat dan biaya masa depan yang semakin tidak pasti dengan menambahkan premi risiko pada tingkat bunga diskonto. Pendekatan “teori permainan matematika” menawarkan pilihan ketiga, yang mengikuti strategi-strategi keuntungan maksimum-minimum (maximin-gain) maupun kerugian minimum-maksimum (minimax-regret). Menurut strategi pertama, alternatif proyek yang memberi keuntungan tertinggi dalam skenario kemungkinan terburuk akan dipilih. Sedangkan, strategi kedua melibatkan pemilihan proyek dengan memberikan jumlah kerugian terkecil yang mungkin diderita. Menurut pendekatan keempat, analisis kepekaan, nilai dari parameter-parameter kunci yang tidak pasti akan diubah (lihat juga di bawah

ini). 10 Menakar nilai manfaat. Apa pun pendekatan yang dipilih untuk memasukkan risiko dan manfaat yang terkait

dengan pengurangan risiko bencana ke dalam analisis ekonomi, masalah-masalah yang terdaftar dalam Langkah 2 perlu diperhitungkan untuk memperkirakan manfaat. Di samping itu, faktor-faktor berikut ini harus tetap diingat:  Manfaat tidak langsung . Analisis sebaiknya hanya memperhitungkan perubahan-perubahan dalam kerugian-

kerugian tidak langsung yang jelas-jelas berkaitan dengan proyek dan yang belum dianggap sebagai manfaat langsung (lihat Kotak 3). Dalam beberapa situasi, model masukan-keluaran (input-output) yang menangkap pertalian antar sektor maju dan mundur di antara sektor-sektor yang berbeda dalam ekonomi mungkin membantu dalam menentukan manfaat tidak langsung. Namun, sebaiknya dihindari menggunakan metode pemecahan masalah sederhana yang mengasumsikan adanya rasio tetap dari total kerugian langsung terhadap total kerugian tidak langsung. Meskipun rasio seperti itu telah dihitung, hanya segelintir dari rasio-rasio tersebut yang bisa memastikan bahwa rasio yang dipilih konsisten dengan sifat kerusakan potensial tertentu dan dapat bertahan dalam keadaan sosial ekonomi di negara-negara yang mengalaminya dan sebagainya.

 Hal-hal nonmateri (hal yang tidak terukur secara kuantitatif). Inisiatif pengurangan risiko bencana dapat menghasilkan manfaat nonmateri, yaitu manfaat yang berhubungan dengan barang dan jasa yang tidak dapat dipertukarkan karena tidak ada metode yang disepakati bersama untuk menaksir nilai moneter. Manfaat nonmateri mencakup, misalnya, kerusakan bangunan yang memiliki nilai budaya dan sejarah, gangguan terhadap kegiatan belajar mengajar dan trauma psikologis. Kepustakaan mengenai analisis biaya-manfaat terhadap langkah-langkah pengurangan risiko bencana biasanya lebih suka menggunakan metode penaksiran nilai yang tidak pasti untuk menaksir manfaat nonmateri serta berhati-hati untuk tidak menggunakan perangkat

lain yang telah dikembangkan untuk tujuan ini. 11 Menurut metode penaksiran nilai yang tidak pasti, responden survei ditanyai seberapa besar mereka akan bersedia untuk membayar demi menuju perubahan yang telah diperinci dengan jelas, misalnya, perlindungan tambahan terhadap bangunan bersejarah yang melalui investasi mitigasi struktural tertentu.

10 Lihat Kramer (1995), Parker dkk (1997) untuk pembahasan tentang manfaat dan kelemahan dari pendekatan-pendekatan yang beragam ini. 11 Lihat Penning-Rowsell dkk (1992) dan Handmer dan Thompson (1996) untuk pembahasan yang lebih mendalam.

Catatan Panduan 8

Analisis efektivitas biaya menawarkan metode alternatif untuk menganalisis alternatif-alternatif proyek yang menghasilkan aliran manfaat nonmoneter atau manfaat nonmateri yang besar atau dalam situasi di mana keputusan sudah diambil untuk segera memulai proyek tertentu. Menurut pendekatan ini, masukan-masukan proyek ditaksir nilainya dalam satuan moneter dan keluaran dinilai dengan satuan fisik, dengan selanjutnya memilih metode paling hemat biaya untuk mencapai sasaran dan tujuan tertentu (lihat Kotak 5).

 Cedera dan kematian . Penaksiran nilai cedera dan kematian, keduanya merupakan contoh tambahan dari kerugian-kerugian nonmateri, merupakan masalah yang secara khusus diperdebatkan, yang melibatkan kesulitan- kesulitan etis dan teknis. Pendekatan ‘Nilai Kehidupan Statistik’ (Value of a Statistical Life’) yang berdasarkan pada penilaian tidak pasti dan kemauan untuk membayar, biasanya dianggap sebagai perangkat yang terbaik dalam hal ini. Menurut pendekatan ini, nilai yang diletakkan oleh seseorang secara langsung pada pengurangan risiko kematian dan cedera diri mereka sendiri dan orang lain dijumlah dari semua yang terkena dampak

dari kejadian tertentu. 12 Dalam situasi yang lain, mungkin perlu untuk membandingkan berbagai jenis proyek potensial yang berbeda dalam hubungannya dengan jiwa yang dapat diselamatkan (misalnya, pengendalian malaria dibandingkan dengan usaha untuk membangun sekolah-sekolah yang tahan gempa). Dalam kasus-kasus tersebut, jenis pendekatan ‘tahun kehidupan yang hilang karena kematian dan kecacatan yang diderita’ (Disability Adjusted Life Years/DALY), yang memperhitungkan dampak terhadap usia harapan hidup dan kualitas kehidupan, dapat digunakan untuk mengukur efektivitas biaya relatif dan membantu proses pengambilan keputusan. 13

Kotak 5 Analisis efektivitas biaya: Perubahan rancangan seismik di Rumania Analisis efektivitas biaya: Perubahan rancangan seismik di Rumania

Analisis efektivitas biaya diterapkan untuk menentukan pemilihan berbagai kemungkinan pilihan peremajaan untuk ketangguhan terhadap gempa untuk masing-masing subproyek dalam komponen peremajaan seismik dari proyek Bank Dunia tentang mitigasi risiko bahaya dan kesiapsiagaan terhadap keadaan darurat di Rumania. Pada gilirannya, pemilihan subproyek didasarkan pada nilai penting fungsional yang dimiliki berbagai fasilitas publik dalam sistem tanggap darurat, relevansinya dalam hal keselamatan jiwa, kesiapannya untuk dilaksanakan dan biaya yang diperlukan untuk peremajaan, yang harus bernilai total 60 persen dari biaya untuk pilihan penggantian total

Sumber: World Bank. Project Appraisal Document on a Proposed Loan in the Amount of US$150 million and a grant from the Global Environment Facility in the Amount of US$7 million for Government of Romania for a Hazard Risk Mitigation and Emergency Preparedness Project. Report No: 282 17 RO. Washington, DC: World Bank, Environmentally and Socially Sustainable Development Unit, Europe and Central Asia Region, 2004

Langkah 4. Analisis Kepekaan

Apabila pendekatan yang berbasis kemungkinan telah dilakukan, telaah kesalahan-kesalahan besar apa saja dalam perkiraan risiko bencana yang akan bisa membuat proyek menjadi tidak layak atau tidak berkelanjutan secara ekonomi atau memerlukan tindakan lebih lanjut untuk memperkuat ketangguhan. Analisis kepekaan perlu dilakukan karena asal mula kurva kemungkinan kerugian (derivation of loss-probability curves) akan selalu diikuti oleh tingkat ketidakpastian tertentu.

Analisis kepekaan dari perkiraan risiko bencana secara khusus penting bagi proyek-proyek yang terletak di wilayah- wilayah yang mengalami perubahan sosial ekonomi yang pesat (misalnya, karena pertumbuhan penduduk atau pergeseran-pergeseran dalam kegiatan-kegiatan produksi). Ini merupakan tempat dimana kerentanan terhadap bahaya alam dapat berubah secara siginifikan selama berlangsungnya proyek tersebut. Juga sangat penting apabila frekuensi dan parah tidaknya kejadian bahaya dapat diubah dengan perubahan iklim.

Potensi dampak tidak langsung yang diakibatkan bencana terhadap variabel-variabel tidak pasti lain dalam analisis proyek, misalnya harga input dan output 14 penting dan ketersediaan investasi rekanan pemerintah serta pendanaan biaya yang terus terjadi, sebaiknya juga diselidiki sebagai bagian dari analisis kepekaan terhadap semua usulan proyek di wilayah-wilayah rawan bahaya. Meskipun demikian, perhatian yang lebih besar sebaiknya diberikan

12 Untuk pembahasan lebih lanjut, baca Dixon, J.A., The Economic Valuation of Health Impacts., Washington, DC: World Bank, 1998. Dapat diakses melalui: http://siteresources .worldbank.org/ INTEEI/214574-1153316226850/20486375/ EconomicValuationHealthImpacts1998.pdf; dan Mechler (2005).

13 Untuk pembahasan lebih lanjut, baca DFID, DALYs and Essential Packages: Briefing Paper. London: Department for International Development (UK), Health System Resource Centre, 2000. Dapat diakses melalui: http://www/dfidhealthrc.org/shared/publication/Briefing_papers/DALYS.PDF

14 Implikasi dari kenaikan jangka pendek yang ditimbulkan oleh potensi bencana terhadap harga dari masukan-masukan penting sebaiknya diselidiki untuk menentukan aliran kas nominal sebagai bagian dari analisis keuangan.

118 KONSORSIUM PROVENTION – Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana 118 KONSORSIUM PROVENTION – Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana

Untuk proyek-proyek besar dan proyek-proyek dengan nilai sekarang atas arus pendapatannya (net present values/ NPVs) mendekati nol, analisis kepekaan yang lebih ketat seharusnya dilakukan dengan mengubah nilai-nilai dari variabel kunci secara bersamaan untuk menghasilkan fungsi distribusi dari NPV ekonomi yang diharapkan.

Langkah 5. Analisis Distribusi

Dalam mengkaji sejauh mana para penerima bantuan akan betul-betul menerima manfaat dari proyek, telaah potensi perubahan kerentanan berbagai kelompok terhadap bahaya alam sebagai konsekuensi dari proyek. Hal ini khususnya perlu dilakukan terhadap kelompok yang lebih miskin dan kelompok yang tidak menjadi penerima manfaat. Sebagai contoh, rencana-rencana perlindungan banjir mungkin menarik para penghuni baru untuk tinggal di bantaran-bantaran sungai, sehingga secara potensial memaksa harga tanah naik dan memaksa penerima bantuan yang menjadi sasaran proyek bantuan untuk pergi ke tempat lain yang rentan (lihat Catatan Panduan 3). Beban distribusi (distributional weight) dapat diterapkan dengan memperhitungkan pertimbangan persamaan (equity) dan dengan menekankan pada dampak-dampak yang menguntungkan kaum miskin, meskipun pada praktiknya penerapan perangkat kualitatif dalam analisis proyek pengurangan risiko bencana baru dilakukan secara minimal, bahkan bisa dikatakan tidak ada sama sekali.

Langkah 6. Seleksi Proyek

Perhitungkan temuan-temuan efisiensi biaya dan juga hak-hak warga atas keamanan dan perlindungan, tingkat penghindaran risiko dan faktor-faktor teknis, sosial, dan lingkungan lain dalam menyeleksi alternatif proyek yang terpilih. Hasil dari analisis ekonomi akan membantu menjadi dasar informasi bagi keputusan-keputusan mengenai alternatif proyek, tetapi tidak menjadi satu-satunya kriteria. Dari sudut pandang ekonomi, alternatif proyek dapat diperbandingkan dari berbagai segi, misalnya dari NPV rata-rata mereka; dengan menggunakan analisis varian rata- rata (mean-variance), yang memperhitungkan tingkat persebaran di sekitar rata-rata; atau menggunakan analisis pengutamaan keselamatan, yang berupaya untuk memaksimalkan persyaratan NPV yang diharapkan agar risiko manfaat yang merosot sampai di bawah tingkat kritis menjadi sekecil mungkin.

Langkah 7. Pelaksanaan

Pastikan bahwa tindakan-tindakan pengurangan risiko bencana tertentu dilaksanakan. Apabila peristiwa bahaya benar-benar terjadi, kaji manfaat ekonomi terkait (manfaat sesungguhnya, manfaat karena terhindar dari kerugian) yang merupakan akibat dari tindakan-tindakan tersebut.

Langkah 8. Evaluasi

Dengan belajar dari fakta yang sudah terjadi, telaah apakah risiko bencana telah ditangani dengan tepat dan berbiaya efisien dari sudut pandang ekonomi; bagaimana dampak bencana apa pun yang terjadi terhadap keluaran dan efektivitas proyek selama berlangsungnya proyek; dan apakah keberlanjutan dari capaian proyek akan bisa terancam oleh terjadinya peristiwa bahaya di masa datang.

Kotak 6 Perangkat analisis biaya-manfaat (benefit-cost analysis/BCA) untuk mitigasi FEMA

FEMA telah mengembangkan serangkaian perangkat lunak, materi tertulis dan pelatihan yang digunakan oleh para pemohon bantuan dari FEMA untuk menyusun dan memandu analisis biaya-manfaat terhadap tindakan-tindakan pengurangan risiko bencana. Kumpulan perangkat lunak terpadu tersebut dapat diterapkan pada analisis gempa, kebakaran lahan perawan/daerah perkotaan, banjir bantaran sungai dan tepi pantai, badai dan tornado. Pelayanan jalur bantuan yang terkait dengan hal itu telah dibentuk untuk memberikan dukungan teknis.

Untuk informasi lebih lanjut, lihat FEMA (2006).

Catatan Panduan 8

3. Faktor-faktor penentu keberhasilan

 Pemanfaatan perangkat penilaian ekonomi secara penuh. Pada dasarnya, analisis ekonomi perlu dianggap sebagai perangkat kunci bagi perancangan proyek dan untuk diterapkan sesuai dengan petunjuk. Sebaliknya, jika semata-mata hanya dilihat sebagai sarana menghitung NPV dan tingkat pendapatan ekonomi untuk memenuhi persyaratan persetujuan proyek, peran penting yang mungkin diberikan oleh analisis ekonomi dalam menganalisis dan menanggapi risiko bencana sebagai bagian dari proyek akan hilang.

 Pemahaman atas potensi penting pengkajian risiko bencana. Kesadaran tentang potensi penting pengkajian risiko bencana sebagai bagian signifikan dari proses penilaian ekonomi telah meningkat. Untuk membantu mencapai hal ini, lembaga-lembaga internasional yang bergerak dalam bidang pembangunan sebaiknya mendorong adanya dokumentasi dan pengumpulan bukti-bukti yang saksama mengenai pemulihan ekonomi yang dihasilkan investasi pengurangan risiko. Ini antara lain bisa dilakukan melalui penelitian, tetapi juga yang paling penting adalah dengan mengevaluasi risiko bahaya dan kemungkinan kembali melakukan mitigasi sebagai sesuatu yang pasti dalam merancang semua proyek di daerah-daerah yang rawan bahaya. Idealnya, informasi ini sebaiknya dikumpulkan menjadi basis data global yang terpadu. Dengan demikian, cara itu akan memudahkan penarikan kesimpulan-kesimpulan yang lebih umum dan absah mengenai manfaat mitigasi.

 Lingkungan kebijakan yang mendukung. Komitmen kebijakan yang mendasar bagi risiko bencana juga diperlukan

untuk memperbesar perhatian yang diberikan pada keprihatinan-keprihatinan dalam rancangan proyek.  Pendekatan pragmatis terhadap analisis. Dalam hal biaya dan waktu, penekanan harus diberikan pada pengumpulan data dan analisis data yang relatif kasar dan siap pakai, bukan penyelidikan biaya-manfaat yang bersifat lebih akademik dan lengkap.

Kotak 5 Peristilahan dalam bidang bahaya dan kebencanaan

Mereka yang telah lama bergerak dalam bidang kebencanaan umumnya mengakui bahwa penggunaan istilah dalam bidang bahaya dan kebencanaan seringkali tidak konsisten, sesuatu yang mencerminkan bahwa bidang ini melibatkan para praktisi dan peneliti yang berasal dari berbagai disiplin ilmu. Rangkaian Catatan Panduan ini menggunakan istilah-istilah kunci di bawah ini:

Bahaya alam adalah suatu kejadian geofisik, atmosferik (berkaitan dengan atmosfer) atau hidrologis (misalnya, gempa bumi, tanah longsor, tsunami, angin ribut, ombak atau gelombang pasang, banjir atau kekeringan) yang berpotensi menimbulkan kerusakan atau kerugian.

Kerentanan adalah potensi untuk tertimpa kerusakan atau kerugian, yang berkaitan dengan kapasitas untuk mengantisipasi suatu bahaya, mengatasi bahaya, mencegah bahaya dan memulihkan diri dari dampak bahaya. Baik kerentanan maupun lawannya, ketangguhan, ditentukan oleh faktor-faktor fisik, lingkungan sosial, politik, budaya dan kelembagaan.

Bencana adalah berlangsungnya suatu kejadian bahaya yang luar biasa yang menimbulkan dampak pada komunitas-komunitas rentan dan mengakibatkan kerusakan, gangguan dan korban yang besar, serta membuat kehidupan komunitas yang terkena dampak tidak dapat berjalan dengan normal tanpa bantuan dari pihak luar.

Risiko Bencana adalah gabungan dari karakteristik dan frekuensi bahaya yang dialami di suatu tempat tertentu, sifat dari unsur-unsur yang menghadapi risiko, dan tingkat kerentanan atau ketangguhan yang dimiliki unsur-

unsur tersebut. 15

Mitigasi adalah segala bentuk langkah struktural (fisik) atau nonstruktural (misalnya, perencanaan penggunaan lahan, pendidikan publik) yang dilaksanakan untuk meminimalkan dampak merugikan dari kejadian-kejadian bahaya alam yang potensial timbul.

15 Rangkaian catatan panduan ini menggunakan istilah ‘risiko bencana’ sebagai pengganti istilah ‘risiko bahaya’ yang sebenarnya lebih tepat karena istilah ‘risiko bencana’ adalah istilah yang lebih Rangkaian catatan panduan ini menggunakan istilah ‘risiko bencana’ sebagai pengganti istilah ‘risiko bahaya’ yang sebenarnya lebih tepat karena istilah ‘risiko bencana’ adalah istilah yang lebih umum digunakan oleh pihak-pihak yang berkecimpung dalam bidang pengurangan risiko.

120 KONSORSIUM PROVENTION – Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana

Kesiapsiagaan adalah kegiatan-kegiatan dan langkah-langkah yang dilakukan sebelum terjadinya bahaya- bahaya alam untuk meramalkan dan mengingatkan orang akan kemungkinan adanya kejadian bahaya tersebut, mengevakuasi orang dan harta benda jika mereka terancam dan untuk memastikan respons yang efektif (misalnya, dengan menumpuk bahan pangan).

Bantuan kemanusiaan, rehabilitasi dan rekonstruksi adalah segala bentuk kegiatan yang dilaksanakan setelah terjadinya bencana untuk, secara berurut, menyelamatkan nyawa manusia dan memenuhi kebutuhan kemanusiaan yang mendesak, memulihkan kegiatan normal dan memulihkan infrastruktur fisik serta pelayanan masyarakat.

Perubahan iklim adalah suatu perubahan statistik yang signifikan pada pengukuran keadaan rata-rata atau ketidakkonsistenan iklim di suatu tempat atau daerah selama periode waktu yang panjang, yang diakibatkan baik secara langsung maupun tidak langsung oleh dampak kegiatan manusia pada komposisi atmosfer global atau oleh ketidakkonsistenan alam.

Bacaan lebih lanjut

ADB. Handbook for Integrating Risk Analysis in the Economic Analysis of Projects. Manila: Asian Development Bank, 2002. Belli, P. dkk. Handbook on Economic Analysis of Investment Operations. Washington, DC: World Bank, Operational Core Services

Network, Learning and Leadership Center, 1998. Cabot Venton, C. dan Venton, P. Disaster preparedness programmes in India: A cost benefit analysis. Humanitarian Practice Network

Paper 49. London: Overseas Development Institute, 2004. Diawasi dan diterbitkan oleh Humanitarian Practice Network at the Overseas Development Institute (ODI).

European Commission. Manual: Financial and Economic Analysis of Development Projects. Luxembourg: European Commission, Office for Official Publications of the European Communities, 1997.

FEMA. Mitigation BCA Toolkit. Version 3. CD-Rom. Washington, DC: Federal Emergency Management Agency, 2006. Dapat diakses di: http://www.fema.gov/government/grant/bca.shtm

Handmer, J. and Thompson, P. Economic Assessment of Disaster Mitigation: A Summary Guide. Resource and Environmental Studies 13. Canberra: Australian National University, Centre for Resource and Environmental Studies, 1997.

Kramer, R.A. ‘Advantages and Limitations of Benefit-Cost Analysis for Evaluating Investments in Natural Disaster Mitigation’. In Munasinghe, M. and Clarke, C. (eds.), Disaster Prevention for Sustainable Development: Economic and Policy Issues. Report from the Yokohama World Conference on Natural Disaster Reduction, May 23–27, 1994. Washington, DC: World Bank dan International Decade for Natural Disaster Reduction, 1995.

Mechler, R. Cost-benefit Analysis of Natural Disaster Risk Management in Developing Countries: Manual. Bonn: Deutsche Gesellschaft für Zusammenarbeit (GTZ) GmbH, 2005. Dapat diakses di: http://www.gtz.de/disaster-reduction/english

MMC/NIBS. Natural Hazard Mitigation Saves: An Independent Study to Assess the Future Savings from Mitigation Activities. Washington, DC: Multihazard Mitigation Council of the National Institute of Building Sciences, 2005.

OAS. Primer on Natural Hazard Management in Integrated Regional Development Planning. Washington, DC: Organization of American States, 1991. Dapat diakses di: http:// www.oas.org/usde/publications/Unit/oea66e/begin.htm

Parker, D.J., Green, C.H. dan Thompson, P.M. Urban Flood Protection Benefits: A Project Appraisal Guide. Aldershot: Gower Technical Press, 1987.

Penning-Rowsell, E.C. dkk. The Economics of Coastal Management: A Manual of Benefit Assessment Techniques. London dan Florida: Belhaven Press, 1992.

Catatan Panduan 8

Catatan panduan ini ditulis oleh Charlotte Benson. Pengarang menyampaikan terima kasih kepada Sheila Aahmed (DFID), Tom Cowards (DFID), Vanessa Head (DFID), Dougal Martin (Inter-American Development Bank), Reinhard Mechler (International Institute for Applied Systems Analysis), Courtenay Venton (Environmental Resources Management, Inggris), Tim Penasihat Proyek dan Sekretariat Konsorsium ProVention atas nasihat dan dukungan mereka yang amat berharga dalam penyusunan rangkaian ini. Terima kasih juga dihaturkan atas dukungan pendanaan dari Badan Pembangunan Internasional Kanada (CIDA), Departemen Pembangunan Internasional Inggris (DFID), Kementerian Luar Negeri Kerajaan Norwegia dan Badan Kerja Sama Pembangunan Internasional Swedia (Sida). Pengarang bertanggung jawab sepenuhnya atas semua pandangan yang disajikan di dalam buku ini dan pandangan-pandangan tersebut tidak dengan sendirinya mencerminkan pandangan Sekretariat ProVention, Tim Penasihat Proyek, para penilai buku atau badan-badan yang mendanai proyek.

Perangkat untuk Mengarusutamakan Pengurangan Risiko Bencana adalah rangkaian 14 catatan panduan yang diterbitkan oleh Konsorsium ProVention bagi lembaga-lembaga yang bergerak dalam bidang pembangunan untuk menyesuaikan alat-alat penilaian dan evaluasi proyek agar dapat mengarusutamakan pengurangan risiko bencana ke dalam program-program pembangunan mereka di negara-negara yang rawan bahaya. Rangkaian ini mengulas topik-topik berikut: (1) Pengantar buku panduan; (2) Mengumpulkan dan menggunakan informasi tentang bahaya alam; (3) Strategi penanggulangan kemiskinan; (4) Penyusunan program di tingkat negara; (5) Manajemen siklus proyek; (6) Kerangka logis dan kerangka berbasis hasil; (7) Pengkajian lingkungan; (8) Analisis ekonomi; (9) Analisis kerentanan dan kapasitas; (10) Pendekatan penghidupan yang berkelanjutan; (11) Pengkajian dampak sosial; (12) Perancangan konstruksi, standar bangunan dan pemilihan lokasi; (13) Mengevaluasi program pengurangan risiko bencana; dan (14) Dukungan anggaran. Rangkaian catatan panduan dalam versi utuh, berikut studi pencakupan oleh Charlotte Benson dan John Twigg, Measuring Mitigation: Methodologies for assessing natural hazard risks and the net benefits of mitigation, dapat diakses di http://www.proventionconsortium. org/mainstreaming_ tools

ProVention Consortium Secretariat

PO Box 372, 1211 Geneva 19, Switzerland E-mail: provention@ifrc.org Website: www.proventionconsortium.org

Hak Cipta © 2007 pada Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional/Konsorsium ProVention. Pandangan-pandangan yang terkandung di dalam catatan panduan ini sepenuhnya menjadi tanggung jawab para pengarang dan tidak dengan sendirinya mewakili pandangan-pandangan Federasi Masyarakat Palang Merah dan Bulan Sabit Merah

Internasional/Konsorsium ProVention.

P E R A N G K AT U N T U K M E N G A R U S U TA M A K A N P E N G U R A N G A N R I S I KO B E N C A N A