34 Perkembangan dan Konsolidasi
Lembaga Negara Pasca Reformasi
35 Organisasi Negara
dan Lembaga-Lembaga Negara
ing function fungsi pembuatan kebijakan; dan ii policy executing function fungsi pelaksanaan kebijakan. Namun,
pandangan yang paling berpengaruh di dunia mengenai soal ini adalah seperti yang dikembangkan oleh Montesquieu,
yaitu adanya tiga cabang kekuasaan negara yang meliputi fungsi legislatif, eksekutif, dan yudisial.
Apa sebenarnya hakikat pandangan Montesquieu itu sendiri tentang trias politica? Montesquieu sendiri memang
dikenal luas dengan pandangannya tentang konsep pemi- sahan kekuasaan atau separation of power. Misalnya, oleh
Lee Cameron McDonald dikatakan, “In dozens of books and thousands of lectures of examination papers the name
of Montesquieu means one thing separation of powers”.
66
Bahkan di seluruh dunia, sampai sekarang, Montesquieu itu tidak saja disebut dalam ratusan atau ribuan, melainkan juga
sudah jutaan buku dan makalah di seluruh dunia.
Menurut Montesquieu, di setiap negara, selalu terda- pat tiga cabang kekuasaan yang diorganisasikan ke dalam
struktur pemerintahan, yaitu kekuasaan legislatif, dan kekuasaan eksekutif yang berhubungan dengan pemben-
tukan hukum atau undang-undang negara, dan cabang kekuasaan eksekutif yang berhubungan dengan penerapan
hukum sipil.
67
In every government, there are three sorts of powers: the legislative; the executive in respect to things
dependent on the law of nations; and the executive in regard to matters that depend on civil law.
68
Menurut Lee Cameron McDonald, yang dimaksudkan oleh Montesquieu dengan perkataan “the executive in re
gard to matters that depend on the civil law” itu tidak lain adalah the judiciary. Ketiga fungsi kekuasaan tersebut, yaitu
legislature, eksekutif atau pemerintah, dan judiciary. Jika ketiga fungsi kekuasaan itu terhimpun dalam satu tangan
atau satu badan, niscaya kebebasan akan berakhir. Seperti dikatakan oleh McDonald, “The heart of Montesquieu’s
theme was that where these three functions were combined in the same person or body of magistrates, there would be
no the end of liberty”.
69
Yang diidealkan oleh Baron de Montesquieu 1689- 1785 adalah bahwa ketiga fungsi kekuasaan negara itu ha-
rus dilembagakan masing-masing dalam tiga organ negara. Satu organ hanya boleh menjalankan satu fungsi functie,
dan tidak boleh saling mencampuri urusan masing-masing dalam arti yang mutlak. Jika tidak demikian, maka kebe-
basan akan terancam.
Konsepsi trias politica yang diidealkan oleh Montes- quieu ini jelas tidak relean lagi dewasa ini, mengingat tidak
mungkin lagi mempertahankan bahwa ketiga organisasi tersebut hanya berurusan secara eksklusif dengan salah satu
dari ketiga fungsi kekuasaan tersebut. Kenyataan dewasa menunjukkan bahwa hubungan antar cabang kekuasaan
itu tidak mungkin tidak saling bersentuhan, dan bahkan ketiganya bersifat sederajat dan saling mengendalikan satu
sama lain sesuai dengan prinsip checks and balances.
2. Konsepsi tentang Organ Negara
Untuk memahami pengertian organ atau lembaga negara secara lebih dalam, kita dapat mendekatinya dari
pandangan Hans Kelsen mengenai the concept of the State Organ dalam bukunya General Theory of Law and State.
Hans Kelsen menguraikan bahwa “Whoever fulills a func tion determined by the legal order is an organ”.
70
Siapa saja yang menjalankan suatu fungsi yang ditentukan oleh suatu
lege, 1968, hal. 377-379.
67
Bandingkan dengan pendapat John Locke tentang empat fungsi kekuasaan dan catur praja menurut pendapat an Vollenhoen.
68
Lee Cameron McDonald, Western Political Theory, Part I, Pomona College, 1968, hal. 377-379. Lihat op. cit., hal. 378.
69
Ibid.
70
Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Russell Russell, New York, 1961, hal.192.
71
Ibid.
72
Pejabat yang biasa dikenal sebagai pejabat umum misalnya adalah
36 Perkembangan dan Konsolidasi
Lembaga Negara Pasca Reformasi
37 Organisasi Negara
dan Lembaga-Lembaga Negara
tata-hukum legal order adalah suatu organ. Artinya, organ negara itu tidak selalu berbentuk orga-
nik. Di samping organ yang berbentuk organik, lebih luas lagi, setiap jabatan yang ditentukan oleh hukum dapat pula
disebut organ, asalkan fungsi-fungsinya itu bersifat men- ciptakan norma normcreating danatau bersifat menjalan-
kan norma norm applying. “These functions, be they of a normcreating or of a normapplying character, are all
ultimately aimed at the execution of a legal sanction”.
71
Menurut Kelsen, parlemen yang menetapkan undang- undang dan warga negara yang memilih para wakilnya me-
lalui pemilihan umum sama-sama merupakan organ negara dalam arti luas. Demikian pula hakim yang mengadili dan
menghukum penjahat dan terpidana yang menjalankan hukuman tersebut di lembaga pemasyarakatan, adalah juga
merupakan organ negara. Pendek kata, dalam pengertian yang luas ini, organ negara itu identik dengan indiidu yang
menjalankan fungsi atau jabatan tertentu dalam konteks ke- giatan bernegara. Inilah yang disebut sebagai jabatan publik
atau jabatan umum public ofices dan pejabat publik atau pejabat umum public oficials.
72
Dikatakan oleh Hans Kelsen, “An organ, in this sense, is an individual fulilling a speciic function”.
73
Kualitas in- diidu itu sebagai organ negara ditentukan oleh fungsinya.
“He is an organ because and in so far as he performs a lawcreating or lawapplying function”.
74
Indiidu tersebut dapat disebut sebagai organ negara, karena ia menjalankan
fungsi yang menciptakan hukum lawcreating function atau fungsi yang menerapkan hukum lawapplying func
tion.
Di samping pengertian luas itu, Hans Kelsen juga menguraikan adanya pengertian organ negara dalam arti
yang sempit, yaitu pengertian organ dalam arti materiil. Indiidu dikatakan organ negara hanya apabila ia secara
pribadi memiliki kedudukan hukum yang tertentu ...he personally has a speciic legal position.
75
Suatu transaksi hukum perdata, misalnya, kontrak, adalah merupakan tin-
dakan atau perbuatan yang menciptakan hukum seperti halnya suatu putusan pengadilan.
Para pihak yang mengikatkan diri dalam kontrak itu, demikian juga hakim yang memutus, menjalankan fungsi
penciptaan norma hukum lawcreating function. Namun, menurut Kelsen, yang dapat disebut sebagai organ negara
hanya hakim, sedangkan para pihak yang terlibat kontrak perdata itu bukanlah dan tidak dapat disebut sebagai organ
atau lembaga negara.
Hakim adalah organ atau lembaga negara, karena ia dipilih atau diangkat untuk menjalankan fungsi tersebut.
Karena ia menjalankan fungsinya itu, maka ia diberi imbal- an gaji dari negara. Kata Kelsen, “The State as subject of the
property is the Fisc Fiscus.” Kekayaan negara itu berasal dari pendapatan negara, dan pendapatan itu terdiri atas
imposts and taxes yang dibayar oleh warga negara. Ciri-ciri penting organ negara dalam arti sempit ini adalah bahwa
i organ negara itu dipilih atau diangkat untuk menduduki jabatan atau fungsi tertentu; ii fungsi itu dijalankan sebagai
profesi utama atau bahkan secara hukum bersifat eksklusif; dan iii karena fungsinya itu, ia berhak untuk mendapatkan
imbalan gaji dari negara.
Dengan demikian, lembaga atau organ negara dalam arti sempit dapat dikaitkan dengan jabatan dan pejabat of
notaris dan pejabat pembuat akta tanah PPAT. Seringkali orang berang- gapan seakan-akan hanya notaris dan PPAT yang merupakan pejabat umum.
Padahal, semua pejabat publik adalah pejabat umum. Karena yang dimaksud dalam kata jabatan umum itu tidak lain adalah ‘jabatan publik’ public ofice,
bukan dalam arti general ofice.
73
Hans Kelsen, op. cit.
74
Ibid.
75
Ibid., hal. 193.
76
Dalam pengertian lembaga swadaya masyarakat ini, dapat dibeda- kan antara Lembaga Pengembangan Swadaya Masyarakat LPSM, dan
Lembaga Swadaya Pengembangan Masyarakat LSPM.
38 Perkembangan dan Konsolidasi
Lembaga Negara Pasca Reformasi
39 Organisasi Negara
dan Lembaga-Lembaga Negara
icials, yaitu jabatan umum, jabatan publik public ofice dan pejabat umum, pejabat publik public oficial. Namun,
tidak semua indiidu yang menjalankan fungsi organ negara itu sendiri sungguh-sungguh memegang jabatan dalam arti
sebenarnya. Setiap warga negara yang menggunakan hak pilihnya dalam pemilihan umum dapat disebut menjalankan
fungsi sebagai organ, yaitu berpartisipasi dalam mencip- takan organ legislatif negara, tetapi tidak harus memegang
jabatan tertentu dalam struktur organisasi negara sama sekali, sehingga tidak disebut sebagai pejabat oficials.
Dengan perkataan lain, meskipun dalam arti luas semua indiidu yang menjalankan lawcreating and law
applying function adalah organ, tetapi dalam arti sempit yang disebut sebagai organ atau lembaga negara itu hanyalah
yang menjalankan lawcreating or law applying function dalam konteks kenegaraan saja. Indiidu yang berada di luar
konteks jabatan organik kenegaraan, tidak relean disebut sebagai organ atau lembaga negara.
Karena itu, dalam arti yang lebih sempit lagi, lembaga atau organ negara itu dapat diidentikkan dengan jabatan dan
indiidu yang menjalankan jabatan itu disebut sebagai pe- jabat oficial. Hal ini tentu berbeda dari individu-individu
yang menjalankan lawcreating andor lawapplying func tion tetapi bukan sebagai pejabat oficial. Misalnya, seperti
yang sudah disebut di atas, warga negara yang menggunakan hak pilihnya dalam pemilu sebenarnya sudah menjalankan
fungsi kenegaraan juga, tetapi bukan dengan itu ia menjadi pejabat negara.
Suatu Lembaga Swadaya Masyarakat LSM
76
yang melakukan gugatan class action dapat juga disebut men-
jalankan fungsi law applying function. Misalnya, kelompok LSM yang bersangkutan mengajukan gugatan class action
atas suatu perkara pencemaran lingkungan hidup. Hal itu, tentu dapat disebut menjalankan lawapplying function,
tetapi lembaga swadaya masyarakat itu tidak dapat disebut sebagai organisasi jabatan. Karena itu, LSM yang bersang-
kutan tidak termasuk ke dalam pengertian organ dalam arti sempit tersebut di atas.
Artinya, memang tidak semua orang atau indiidu yang menjalankan fungsi-fungsi negara dimaksud mem-
punyai posisi sebagai pejabat Not every individual who actually functions as an organ of the State in the wider sense
holds the position of an oficial. Individu warga negara yang melaksanakan hak pilihnya dalam pemilu, menjalankan
fungsi kenegaraan dalam rangka membentuk lembaga leg- islatif, tetapi ia tidak dapat disebut sebagai organ, karena
status sebagai pemilih itu bukan jabatan yang menyebabkan dia dapat disebut pejabat oficial.
Dalam konteks pengertian organ negara yang demi- kian itu, harus pula disadari bahwa sebenarnya, negara itu
sendiri hanya dapat bertindak melalui organ-organnya itu. Dikatakan oleh Hans Kelsen, “The State acts only through its
organs”.
77
Sedangkan organ negara itu sendiri pun bekerja melalui indiidu-indiidu yang ditentukan oleh hukum un-
tuk itu, karena “... the legal order can be created and applied only by individuals designated by the legal order itself”.
78
Misalnya, Republik Indonesia dapat bertindak atau melakukan tindakan hukum melalui perbuatan indiidu
yang menjadi presiden. Karena, presiden itu memang meru- pakan indiidu yang ditugaskan untuk menjalankan jabatan
kepresidenan itu, maka tindakan negara itu terletak pada tindakan yang dilakukan indiidu yang kebetulan ditugaskan
untuk menjalankan jabatan kepresidenan itu. Dengan per- kataan lain, konsep organ negara dan lembaga negara itu
sangat luas maknanya, sehingga tidak dapat dipersempit hanya pada pengertian ketiga cabang kekuasaan legislatif,
eksekutif, dan yudikatif saja.
Pertama, dalam arti yang paling luas, pengertian per-
77
Hans Kelsen, op. cit., hal. 195.
78
Ibid.
79
Lihat Pasal 24C ayat 1 UUD 1945.
80
Lihat Rancangan Perubahan UndangUndang Dasar 1945, Sekre-
40 Perkembangan dan Konsolidasi
Lembaga Negara Pasca Reformasi
41 Organisasi Negara
dan Lembaga-Lembaga Negara
tama, organ negara paling luas mencakup setiap indiidu yang menjalankan fungsi lawcreating dan lawapplying;
Kedua pengertian kedua, organ negara dalam arti luas tetapi lebih sempit dari pengertian pertama, yaitu mencakup
indiidu yang menjalankan fungsi lawcreating atau law applying dan juga mempunyai posisi sebagai atau dalam
struktur jabatan kenegaraan atau jabatan pemerintahan; Ketiga pengertian ketiga, organ negara dalam arti yang
lebih sempit, yaitu badan atau organisasi yang menjalankan fungsi lawcreating danatau lawapplying dalam kerangka
struktur dan sistem kenegaraan atau pemerintahan. Di dalam pengertian ini, lembaga negara mencakup penger-
tian lembaga negara yang dibentuk berdasarkan UUD, UU, Peraturan Presiden ataupun oleh keputusan-keputusan yang
tingkatannya lebih rendah, baik di tingkat pusat ataupun di tingkat daerah.
Keempat, dalam pengertian keempat yang lebih sempit lagi, organ atau lembaga negara itu hanya terbatas
pada pengertian lembaga-lembaga negara yang dibentuk berdasarkan UUD, UU, atau oleh peraturan yang lebih ren-
dah. Lembaga negara yang dibentuk karena UUD misalnya adalah presiden, MPR, DPR, DPD, MK, MA, BPK, TNI, Polri,
Bank Sentral, Komisi Penyelenggara Pemilu, dan Komisi Yudisial. Yang dibentuk karena undang-undang, misalnya
adalah Komisi Penyiaran Indonesia, Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, Komisi Pengawas Persaingan Usaha,
dan sebagainya. Di samping itu, dalam pengertian keempat ini, pengertian lembaga negara mencakup pula lembaga
negara tingkat pusat dan lembaga negara tingkat daerah. Lembaga daerah adalah lembaga negara yang terdapat di
daerah. Misalnya, DPRD Kabupaten adalah lembaga negara yang kewenangannya diatur dan diberikan oleh UUD 1945,
tetapi adanya di daerah. Pada hakikatnya, DPRD Kabupaten itu adalah juga lembaga negara, tetapi karena keberadaan-
nya di daerah maka sebaiknya disebut sebagai lembaga daerah.
Kelima, di samping itu keempat pengertian di atas, untuk memberikan kekhususan kepada lembaga-lembaga
negara yang berada di tingkat pusat yang pembentukan- nya diatur dan ditentukan oleh UUD 1945, maka lembaga-
lembaga seperti MPR, DPR, MA, MK, dan BPK dapat pula disebut sebagai lembaga negara yang tersendiri, yaitu
lembaga negara dalam arti sempit atau lembaga negara dalam pengertian kelima. Karena kedudukannya yang ting-
gi, sekiranya lembaga-lembaga konstitusional ini hendak disebut sebagai lembaga tinggi negara juga dapat diterima.
Dewasa ini, memang tidak dikenal lagi adanya lembaga tertinggi negara. Semua lembaga konstitusional diang-
gap sederajat dan hanya dibedakan dari perbedaan fungsi dan kewenangannya masing-masing. Akan tetapi, untuk
lembaga-lembaga negara yang kewenangannya ditentukan dalam UUD 1945, tetap relean untuk disebut sebagai lem-
baga tinggi negara.
Lembaga-lembaga negara dalam arti sempit yang dapat disebut sebagai lembaga tinggi negara itu menurut
UUD 1945 ada tujuh institusi, yaitu i Presiden dan Wakil Presiden sebagai satu kesatuan institusi kepresidenan; ii
DPR; iii DPD; iv MPR; v MK; vi MA; dan vii BPK. Ketujuh lembaga tinggi negara inilah dewasa yang dapat
dikaitkan dengan pengertian alat-alat perlengkapan negara yang utama main organs yang lazim dipergunakan selama
ini. Karena itu, agar tidak menyulitkan saya usulkan ketujuh lembaga ini tetap disebut lembaga tinggi negara. Kedelapan
organ alat perlengkapan negara ini tentunya tidak dapat dipahami secara sempit dalam konteks paradigma trias
politica Montesquieu.
3. Pemahaman tentang Lembaga Negara