... hampir sepuluh tahun kita reformasi ternyata belum mampu menghasilkan parlemen yang terpercaya di hadapan rakyat yang diwakilinya.
... hampir sepuluh tahun kita reformasi ternyata belum mampu menghasilkan parlemen yang terpercaya di hadapan rakyat yang diwakilinya.
m en yuarakan aspirasi rakyat sem akin serius, karen a h arapan perubahan m elalui lem baga tersebut san gat besar.
Sebagai evaluasi bahwa ham pir sepuluh tahun kita refor- m a si t er n ya t a b elu m m a m p u m en gh a silka n p a r lem en ya n g ter per caya d ih ad apan r akyat yan g d iwakilin ya. Per soalan in i ju ga m en u n ju kkan bah wa sejau h in i p er soalan keter wakilan politik rakyat un tuk dan dalam pelibatan proses politik dan pe- m er in t ah an n egar a belu m t er selesaikan . Meski ber lan gsu n g perubahan politik, kesen jan gan perwakilan politik den gan rakyat tetap saja terjadi.
Apa yang terjadi dengan pem baruan parlem en Indonesia selam a m asa reform asi tetap m enjadi pertanyaan besar. Mengapa pem baruan parlem en Indonesia tidak serta m erta m enghasilkan keterwakilan politik yang handal bagi kepentingan dan aspirasi m asyarakat dan bagaim ana m engatasi persoalan ini m erupakan r a n gka ia n p er t a n ya a n ya n g m em er lu ka n ja wa b a n d em i m en gem ban gkan parlem en In don esia yan g aspiratif terh adap p er kem ban gan t u n t u t an d an kep en t in gan r akyat t et ap i ju ga fungsional bagi penyelenggaraan pem erintahan yang dem okratis.
Ar gu m en u t a m a ka jia n in i b a h wa s ela m a p a r lem en Indonesia tidak m am pu m ewujudkan keterwakilan politik rakyat, selam a itu pula parlem en tidak akan dapat m en am pilkan diri dengan peran yang efektif bagi penyelenggaraan pem erintahan yang dem okratis. Karena itu kajian ini m enyarankan konstruksi baru pola relasi antara wakil rakyat dengan yang diwakili m utlak dilakukan .
Dinamika Sistem Perwakilan di Indonesia P er kem b a n ga n p er wa kila n r a kya t d i I n d on esia d a p a t ditelusuri sejak Pem ilu 1955. Bila dicerm ati, m odel pola relasi
a n t a r a r a kya t d en ga n p er wa kila n n ya sela lu b er u b a h -u b a h seir in g d en ga n p er kem b a n ga n d a n p er u b a h a n p olit ik ya n g m en yertain ya. Secara kh usus, m odel-m odel h ubun gan rakyat den gan wakiln ya yan g duduk dalam lem baga perwakilan rakyat
102 Jurnal Konstitusi , VOLUME 3, NOMOR 4, DESEMBER 2006 102 Jurnal Konstitusi , VOLUME 3, NOMOR 4, DESEMBER 2006
b eb a s, d a n sela n ju t n ya , d a n set er u sn ya m ewa r n a i p r od u k kebijakan yan g dihasilkan wakil-wakiln ya di parlem en ? Situasi
d a n kon d isi p olit ik d a r i m a sa ke m a sa t en t u sa ja m em b er i pen garuh terhadap m odel-m odel perwakilan yan g terben tuk. Pada m asa pem erintahan Soeharto selam a 32 tahun, telah m am p u m en yelen ggar akan p em ilih an u m u m secar a ber kala u n tu k m em ilih wakil r akyat. Meski d em ikian , p em er in tah an Soeharto yang berkarakter otoritarian itu telah m enutup katup
d em okr a si seh in gga m en gh a m b a t t er b a n gu n n ya h u b u n ga n rakyat dan para wakiln ya di parlem en . Reform asi 1998 , telah m em buka katup belenggu dem okrasi. Kenyataan ini dapat dilihat dari pen galam an pem ilu tahun 1999, yan g berlan gsun g relatif
d em okr at is u n t u k m em ilih wakil-wakil r akyat d i p ar lem en . Nam un dem ikian, m asih ada indikasi kegagalan anggota dewan dalam m em en uhi harapan rakyat. 14
Pola keber p ih akan p ar lem en d ar i m asa ke m asa d ap at ditelusuri dari periodisasi penerapan sistem politiknya. Periodisasi yan g digun akan dalam kajian in i diam bil berdasarkan sistem p em ilu ya n g d it er a p ka n d a la m b er b a ga i p em ilu . Per t a m a , periode Pem ilu 1955. Kedua, periode Pem ilu 1971-1997, ketiga periode reform asi, 1999-20 0 4.
P e m ilu ta h u n 19 5 5 m erupakan pem ilu pertam a sejak In don esia m erdeka. Pem ilu in i berlan gsun g secara terbuka dan relatif adil. Nam un begitu, pem ilu in i tidak serta m erta m en g- hasilkan kekuatan yan g m am pu m en egakan tata pem erin tahan yan g efektif. Pem erin tahan yan g terben tuk setelah Pem ilu 1955 m en galam i n asib yan g sam a den gan pem erin tahan pada m asa- m a s a s e b e lu m n ya . P e m e r in t a h a n ja t u h b a n gu n k a r e n a ketidakm am puan dan m osi-m osi tidak percaya. Nam un dem i- kian h asil Pem ilu 19 55 m en ggam bar kan p ilih an r akyat at as partai-partai kepercayaan m ereka. Lebih jauh dari itu, Pem ilu
14 T.A. Legowo dkk., Lem baga Perw akilan R aky at di In don esia, hal 14- 15, d iter bitkan oleh FORMAPPI.
Jurnal Konstitusi , VOLUME 3, NOMOR 4, DESEMBER 2006 103
19 55 m er efleksika n ju ga p er b ed a a n ya n g m en colok a n t a r a pilihan -pilihan rakyat dan kon sen sus-kon sen sus elit politik. Dalam kam pan ye pem ilu, m obilisasi dukun gan dilakukan den gan m en ggun akan sen tim en prim ordial, suku, agam a, etn is dan bahkan kelas dilakukan secara sen gaja dan terbuka. Tetapi ada ju ga par tai yan g m en ggu n akan isu str ategis, ser ta tem a- tem a keadilan sosial dan kesejahteraan . Terlihat bahwa ban yak ya n g m en d u ku n g p a r t a i ya n g m en ga n gka t isu st r a t egis ke- tim ban g partai yan g m en ggun akan isu-isu prim ordial.
Nam un sayan gn ya, par tai-par tai yan g m en dapat keper - cayaan rakyat tidak m enyadari bahwa kedaulatan rakyat harus dilaksan akan secara bertan ggun gjawab. J ustru setelah in deks popularitas didapatkan peragaan kekuasaan oleh partai politik m enjadi sem akin tidak kom prom is. Aturan m ain diantara partai bu kan lah ber d asar kan kem am p u an , m elain kan ber d asar kan peraihan suara dalam pem ilu. Dengan m enjadikan hasil perolehan suara dalam pem ilu sebagai ukuran kekuatan partai politik, elit partai yan g m em peroleh suara terban yak m en jadikan n ya alat legitim asi un tuk berkuasa di dalam parlem en dan kabin et. Di sini kekuasaan rakyat tersandera oleh elit partai, sehingga jatuh
b a n gu n n ya r ezim p em er in t a h d i lu a r p er t im b a n ga n u n t u k m em pertan ggun gjawabkan kekuasaan kepada rakyat. Beb er a p a fa kt or ya n g b er p en ga r u h a t a s r en d a h n ya kom itm en partai politik kepada kepentingan dan pertanggung- jawaban kepada rakyat. Pertam a, penundaan pem ilu sejak 1946, hinggga terlaksana tahun 1955, selain karena faktor politik m em - pertahankan kem erdekaan Indonesia, m encerm inkan kekuatiran elit politik atas peluang untuk m em peroleh dukungan rakyat. Ini yang disebut Herbert Feith sebagai upaya m em beli waktu untuk m em en an gkan pem ilu.
ad an ya in t er val wakt u yan g t er lalu lam a sejak proklam asi kem erdekaan 1945 hin gga Pem ilu 1955 m en yebab- ka n elit p olit ik I n d on es ia t er b ia s a m em eca h ka n b er b a ga i per m asalah an ken egar aan m elalui for um yan g elitis sifatn ya. Pem ilu tidak dilih at sebagai pelaksan aan pertan gun gjawaban politik partai kepada rakyat n am un sebagai pen yelesaian kon flik diantara elit politik.
Ked u a ,
Ketiga, adanya Utusan Golongan di dalam tubuh parlemen yang secara institusional dijamin oleh UUD 1945 telah menjadikan
104 Jurnal Konstitusi , VOLUME 3, NOMOR 4, DESEMBER 2006 104 Jurnal Konstitusi , VOLUME 3, NOMOR 4, DESEMBER 2006
Keem pat , partai politik han ya m em iliki klaim m assa yan g besar, akan tetapi tidak m em iliki m assa riil dan terdidik secara baik. Partai lebih m erupakan gabun gan dari berbagai kelom pok asosiasi yan g m en gafiliasikan diri kepada partai. Partai politik tidak berfun gsi sebagai jem batan hubun gan an tara rakyat dan an ggota partai yan g m en jadi an ggota DPR.
Kelim a , sistem pem ilu proporsional dalam sistem pem erin- tah an parlem en ter telah m en guran gi kedekatan an ggota DPR terpilih dengan konstituen yang diwakilinya. Pilihan sistem Pem ilu p r op or sion al in i m en u r u t Bu r h an u d in H ar ah ap m er u p akan pilihan yan g palin g dirasakan dem okratis karen a m em un gkin - kan terjam innya sem ua suara yang diberikan akan m em peroleh wakilnya di badan perwakilan rakyat. Sistem proporsional yang diterapkan saat itu adalah proporsional dengan daftar tertutup. Fakt or in i t elah m en jau h kan elit yan g d u d u k d alam d ewan perwakilan dengan konstituennya. Tidak saja karena sifat dasar
d ar i sist em p em ilu p r op or sion al yan g t id ak sen sit if d en gan kehendak dari konstituen pemilihnya, tapi juga sistem parlementer telah m enem patkan partai sebagai pihak yang secara signifikan berkuasa dalam pem erintahan.
Praktek dem okrasi parlem en ter yan g tidak bertan ggun g jawab oleh parpol telah m en yebabkan kin erja sistem pem erin - tahan m em buruk. Kon flik an tarpartai di dalam pem erin tahan terjadi secara bersam aan den gan m em burukn ya perekon om ian n egara akibat n asion alisasi perusahaan Belan da di In don esia. Kesu lit an in i d ip er p ar ah d en gan m er en ggan gn ya h u bu n gan an tara pusat dan daerah. Kepercayaan kepada parpol m en urun secara tajam , dan yan g kem udian secara in tuitif m en gun dan g Presiden Soekarn o m en gam bil alih kekuasaan setelah terlebih
d a h u lu d iu m u m ka n kea d a a n d a r u r a t p er a n g oleh P er d a n a Men t er i Ali Sast r oam ijoyo. Dalam kead aan d ar u r at p er an g, pem egang kekuasaan tertinggi berada di tangan Presiden.
Par tai-par tai kem udian juga secar a politis m en yepakati pen un daan pelaksan aan pem ilu dan dium um kan oleh Perdan a
Jurnal Konstitusi , VOLUME 3, NOMOR 4, DESEMBER 2006 105
Men t er i Dju an d a p ad a Sep t em ber 19 58 bah wa p em ilu yan g seh a r u sn ya d ila ksa n a ka n t a h u n 19 59 d it a n ggu h ka n sa m p a i suatu waktu dalam tahun 1960 . Situasi in i m en jadi kekuasaan
sepen u h n ya ber ada di tan gan Pr esiden . 15 Pr esiden Soekar n o, su n ggu h p u n t id a k d ip ilih oleh r a kya t , m em iliki legit im a si ter sen dir i sebagai pr oklam ator ber sam a den gan Bu n g H atta. Bah kan Bun g H atta m eyakin i duet Soekarn o dan H atta lebih ser in g m en jad i p elin d u n g u n tu k kabin et p em er in tah , bu kan sebalikn ya sebagaim an a m estin ya dalam sistem pem erin tahan parlem en ter. Di m an a-m an a presiden dan wakil presiden harus
b er t in d a k d en ga n m em p er gu n a ka n kewib a wa a n n ya u n t u k m elin d u n gi kabin et d ar i kecam an d an ser an gan r akyat yan g tidak puas.
Pada Maret 1960 Presiden m em bubarkan parlem en diikuti
d e n ga n p e m b e n t u k a n De wa n P e r wa k ila n R a k ya t Go t o n g Royon g (DPR GR) den gan m en gan gkat oran g-oran g dari partai dan m en ghidupkan kem bali perwakilan fun gsion al. Partai-partai disederh an akan . Masyum i dan PSI din yatakan sebagai partai t er la r a n g a kib a t ket er lib a t a n t okoh -t okoh n ya p a d a P RRI / P e r m e s t a . P a r t a i h a r u s m e n gik u t i p r in s ip id e o lo gi ya n g ditetapkan oleh pem erin tah. Kon figurasi baru in i m en em patkan P NI , NU, d a n P KI seb a ga i p a r t a i p olit ik t er b esa r . Den ga n p e n a t a a n p o lit ik ya n g o t o r it e r d a r i So e k a r n o t e n t u s a ja m enjauhkan Indonesia dari prinsip-prinsip dem okrasi. Tidak ada saran a bagi rakyat m en agih pertan ggun gjawaban politik kepada wa kiln ya d i DP R ka r en a DP R d it u n ju k d a n d ia n gka t oleh Presiden.
H in gga terjadin ya G.30 .S/ PKI, praktis tatan an kehidupan politik tidak lagi m em perh atikan suara dan keh en dak rakyat. Pem ilu yan g m estin ya diadakan tahun 1960 tidak pern ah lagi
d ia gen d a ka n oleh P r esid en Soeka r n o. Keku a sa a n P r esid en Soekarn o berakh ir setelah ditolakn ya Nawaksara, pidato per- t a n ggu n gja wa b a n n ya , oleh MP RS d a la m Sid a n g I st im ewa MPRS. An ggota MPRS yan g m em in ta pertan ggun gjawaban n ya
ad alah bu kan lagi or an g-or an g yan g d u lu d ip ilih tap i su d ah digan tikan oleh oran g-oran g yan g ditun juk dan dian gkat oleh
15 Parlem en In don esia 1945-1959, h al 18 .
106 Jurnal Konstitusi , VOLUME 3, NOMOR 4, DESEMBER 2006
Soeharto, pen gen dali pem erin tahan yan g baru. Konstruksi sistem politik Orde Baru, dialaskan pada upaya pem ulihan situasi keam an an dan pen ciptaan stabilitas politik. Presiden Soeharto menjalankan stabilisasi politik dengan menekan perbedaan -perbedaan ideologi yan g ada di dalam m asyarakat dengan m engelom pokan dan m enggabungkan partai-partai yang m em iliki kem ir ip a n id eologi. Seb elu m p em ilu t a h u n 19 71 dilaksanakan, upaya m engontrol lem baga DPR terlebih dahulu dilaksanakan. Misalnya, dari 460 orang anggota MPR, 10 0 orang diantaranya tidak dipilih dalam pem ilu, m elainkan diangkat dari unsur Angkatan Bersenjata (TNI/ ABRI). Kom posisi DPR ini lahir dari kesepakatan politik antara pem erintah dengan partai-partai politik. Pem erin tah m en gajukan sistem yan g digun akan dalam pem ilu pada saat itu adalah sistem distrik. Acuan m enggunakan sistem distrik pada saat itu dim aksudkan untuk m enyederhanakan partai secara alam iah tanpa intervensi dari pem erintah. Sem entara p a r t a i-p a r t a i p olit ik m en gh en d a ki s is t em p em ilih a n ya n g digunakan adalah sistem proporsional.
Sun gguh pun pem ilu berlan gsun g secara teratur, n am un terjadi ban yak pelan garan dalam pelaksan aan n ya. Pem erin tah telah berpihak pada keuntungan Golkar lewat struktur adm inis- t r asi d an keku at an keam an an , d an m en gen d alikan lem baga pem ilihan um um . Pem ilu dalam rezim Soeharto teratur pelak- sanaannya m ulai dari tahun ke tahun. Keteraturan pelaksanaan berturut-turut pada 1971, 1977, 1982, 1987, 1992 dan terakhir 1997, diikuti pula dengan tingkat partisipasi pem ilih dalam pem ilu yang selalu m en cap ai an gka d i at as 9 0 p er sen . An gka p ar t isip asi m asyarakat yang tinggi ini tentu sem akin m em perkuat legitim asi politik pem erintah Orde Baru. Sekalipun begitu, ini tidak dapat dijadikan pengukur bagi kehendak politik rakyat, nam un secara politis sulit un tuk m en yan gkal fakta kem en an gan yan g diraih Golkar.
Pem ilu ala Or d e Bar u m em astikan bah wa r akyat tid ak berdaulat. Kenyataan ini disebabkan oleh beberapa faktor utam a. Pertam a, ban yak an ggota par lem en yan g dian gkat. Dar i 460 oran g an ggota DPR , han ya 360 kursi yan g dipilih lewat pem ilu,
75 kursi lain n ya dian gkat dari un sur ABRI dan 25 lain n ya dari Golkar .
Jurnal Konstitusi , VOLUME 3, NOMOR 4, DESEMBER 2006 107
Kedua, kontrol rezim terhadap partai. Kontrol dilaksanakan lewat upaya-upaya: (1) fun gsi (paksaan bergabun g) partai-partai berasaskan Islam (NU, Parm usi, PSII dan Perti) m en jadi Partai Per sat u an Pem ban gu n an (PPP) d an p ar t ai-p ar t ai n asion alis (PNI, IPKI, Murba, Parkin do dan Partai Katolik) m en jadi Partai Dem okr asi In d on esia (PDI); d an , (2) p en u n ju kan p im p in an partai politik seperti yan g terlihat den gan jelas dalam kon flik in tern al an tara PDI Suryadi dan PDI Megawati Soekarn o Putri, yan g m em un cak pada peristiwa pen gam bil alih an kan tor PDI di J alan Dipon egoro, J akarta Pusat, pada 27 J uli 1997.