TEN TAN G “RECALL”

TEN TAN G “RECALL”

R ecall adalah istilah pin jam an yan g belum ada padan an - nya di Indonesia. Pengertian recall di Indonesia berbeda dengan pengertian recall di Am erika Serikat. Di Am erika Serikat istilah r eca ll , le n gka p n ya r eca ll elect io n ya n g d igu n a ka n u n t u k m en yatakan hak rakyat pem ilih (kon stituen ) un tuk m elen gser- k a n wa k il r a k ya t s e b e lu m m a s a ja b a t a n n ya b e r a k h ir . Prosedurn ya dim ulai dari in isiatif rakyat pem ilih yan g m en g- ajukan petisi kepada para an ggota badan perwakilan . Bila Badan Perwakilan Rakyat m en yetujui petisi pem ilih (kon stituen ), m aka

d iad akan p em u n gu tan su ar a yan g akan m en en tu kan ap akah wakil rakyat terkait akan len gser atau tetap dijabatan n ya. R e- call adalah h ak dar i kon stituen , bukan h ak dar i wakil r akyat alias representativ e.

R ecall berkem ban g sejak tah un 190 3. Di Californ ia ada 117 kali percobaan un tuk m elen gserkan para an ggota legislatif. Ada tujuh kali yan g sam pai pada pem un gutan suara pem ilih , t e t a p i t id a k a d a s a t u p u n ya n g b e r h a s il. P a d a u m u m n ya wargan egara Am erika Serikat berpen dapat bahwa m asa jabatan an ggota legislatif yan g han ya dua tahun itu cukup un tuk m en ilai keberhasilan seseoran g. Bila seoran g represen tativ e dian ggap tidak berhasil m aka dia tidak akan dipilih kem bali.

R eca ll u n t u k ekseku t if h a n ya b er h a sil m elen gser ka n Gubern ur North Dakota, Lyn n J . Frazier pada tahun 1921 dan Gubern ur Californ ia Gray Davis pada tahun 20 0 3.

H a k r eca ll it u m en im b u lka n kon t r over si. H a l in i d i- sebabkan ad a d u a alir an yan g ber ten tan gan . Alir an per tam a berpen dapat bahwa wakil rakyat itu seyogyan ya han ya m en jadi

Jurnal Konstitusi , VOLUME 3, NOMOR 4, DESEMBER 2006

Konstitusi

d eleg a t es a t a u m es s en g er b o y ( p e n ya lu r s u a r a ) , h a n ya m en yalurkan pesan kon stituen n ya. Aliran kedua m en yatakan bah wa wakil rakyat seyogyan ya m en jadi trustee (utusan yan g dipercaya), yakn i wakil rakyat yan g m en yam paikan pen dapat- n ya d i le m b a ga p e r wa k ila n m e n u r u t p e r t im b a n ga n d a n p e m ik ir a n n ya s e n d ir i d e m i k e p e n t in ga n s e lu r u h r a k ya t . Pen gan ut teori “Represen tative sebagai Trustee” (Teori Man dat Pen u h ) ber pen d apat bah wa wakil r akyat, setelah m em an gku ja b a t a n p u b lik, b a ik ekseku t if m a u p u n legisla t if, t id a k la gi

b er t in d a k u n t u k kep en t in ga n p a r t a in ya , m ela in ka n h a r u s bertin dak un tuk kepen tin gan seluruh ban gsa. Menurut Presiden Amerika Serikat ke-4 J ohn Quincy Adams, seyogyanya konstituen memilih wakilnya bukan karena kesamaan pandangan saja, tetapi karena konstituen m engharapkan wakil yang dipilihnya mempunyai kemampuan lebih dari dirinya untuk mempertimbangkan hal yang spesifik untuk kepentingan bersama (“a represen tativ e ought to be elected by his con stituen ts, n ot because his view s reflect theirs, but because they expect that in m ost specific cases his particular judgem ent of their best interest w ill be better than their ow n”). Menurut Adam s, “representatives should not be “instructed” by their voters or their parties, or at least they should not be held to such instructions” .)

Kon tr over si itu ber u ju n g p ad a keten tu an bah wa r eca ll han ya berlaku un tuk pejabat publik pada tin gkat n egara bagian atau m u n isip al (Kota Pr aja), baik p ejabat ekseku tif m au p u n legislatif. Sebabn ya, dem okrasi lan gsun g m asih ada di m un isipal (kotapraja) dan di sejum lah n egara bagian , jadi recall m asih diberlakukan .

R ep r esen t a t iv e d i n ega r a b a gia n h a n ya m en en t u ka n kebijakan yang bersifat lokal, tetapi representative pada tingkat fed er al, yan g m en en tu kan kebijakan u n tu k selu r u h Am er ika Serikat, harus m am pu m em buat kebijakan untuk seluruh Am erika Serikat, bukan han ya un tuk n egara bagian atau m un isipaln ya, oleh karena itu recall tidak dapat diberlakukan. Pada tahun 20 0 6 ini ada penegasan bahwa recall tidak berlaku untuk sistem federal. Hal itu m enunjukkan bahwa untuk tingkat federal dianut prinsip representative sebagai trustee. Negara bagian dapat m enentukan apakah pr in sip yan g akan d ian u t. Ter n yata h an ya 18 n egar a bagian yang m asih m enggunakan sistem recall.

Jurnal Konstitusi , VOLUME 3, NOMOR 4, DESEMBER 2006

Konstitusi

Sebagaim an a dikem ukakan , an ggota legislatif di tin gkat federal (representative m aupun senator) tidak dapat dilengserkan m elalu i recall election . An ggota legislatif dapat dilen gser kan karen a m elan ggar code of ethics. Istilah n ya berubah m en jadi recall of legislators an d the rem ov al of m em bers of con gress from office .

Pelengseran anggota eksekutif dan judisiil di tingkat fede- ral dilakukan den gan istilah im peachm ent (pen dakwaan ) yan g prosesn ya dim ulai di H ouse of Represen tative. Bila dua pertiga atau lebih an ggota yan g bertin dak sebagai jaksa dan an ggota senat bertindak sebagai dewan hakim (juri).

Im peachm en t bagi presiden Am erika Serikat baru tiga kali

d ilaku kan , ket iga-t igan ya t id ak ber h asil. Pem u n gu t an su ar a un tuk m elen gserkan J ohn son dan Clin ton tidak m em en uhi dua pertiga dari seluruh suara Kon gres sedan gkan Presiden Nixon m en gh in d a r i p elen gser a n d en ga n ja la n m en gu n d u r ka n d ir i sebelu m p em u n gu tan su ar a d ilaku kan . Sed an gkan im p ea ch- m en t un tuk an ggota judisiil m en yebabkan tujuh H akim Agun g/

H akim Tin ggi len gser dari jabatan n ya. Istilah “Recall” di Indonesia

Kalau kita m en yim ak sejarah kon stitusi kita m aka akan terlih at bah wa para pen yusun kon stitusi kita (fram ers of the constitution ) m enganut teori “Representative sebagai Trustee”, bukan “Represen tative sebagai Delegate/ Messen ger Boy”. H al itu tercerm in di Pasal 72 UUD Tahun 1950 yan g m en yatakan bahwa “Anggota-anggota DPR m engeluarkan suarany a sebagai o r a n g y a n g b eb a s , m en u r u t p er a s a a n d a n k eh o r m a t a n batin n y a, tidak atas perin tah dan kew ajiban berem buk dahulu den gan oran g y an g m en un jukn y a sebagai an ggota”. 1

1 Ko n s t it u s i R I S 19 4 9 , d i P a s a l 9 0 , m e n ya t a k a n b a h wa “A n g o t a - anggota Senat m engeluarkan suarany a sebagai orang y ang bebas, m enurut

perasaan dan kehorm atan batinny a, t id a k a t a s p e r in t a h a t a u d e n g a n

k e w a jib a n b e r e m b u k d a h u lu d e n g a n m e r e k a y a n g m e n u n ju k n y a

s e b a g a i a n g g o t a .” Pasal 38 Basic Law for th e Federal Republic of Ger- m an y m en yatakan , “The dep uties of the Germ an Bun destag are elected in un iv ersal, direct, free, equal an d secret election . They are represen tativ es of the w hole people, a r e n o t b o u n d b y o r d e r s a n d in s t r u c t io n s a n d a r e

s u b je c t o n ly t o t h e ir c o n s c ie n c e .”

Jurnal Konstitusi , VOLUME 3, NOMOR 4, DESEMBER 2006

Konstitusi

Selam a ham pir 60 tahun kita m en gan ut prin sip “Repre- sen t a t ive seb a ga i Tr u st ee”, t et a p i t ib a -t ib a a d a cou p d a r i p im p in an p ar tai yan g m er ebu t h ak r akyat u n tu k m elaku kan recall m en jadi hak partai. Sistem pem erin tahan kita tan pa teori yan g jelas berubah dari “kedaulatan rakyat” m en jadi “kedaulatan partai”.

Prinsip “Representative sebagai Trustee” sering dikem uka- kan oleh Bun g Karn o. Beliau serin g m en gucapkan kalim at, “M y loy alty to m y party en ds w here m y loy alty to m y coun try be-

gins.” 2 Tetapi sayan gn ya, putri beliau, Megawati Sukarn oputri, t id a k m a u m en giku t i a ja r a n a ya h n ya . Pa d a wa kt u m en ja d i presiden dia tetap m en jadi Ketua Um um PDIP dan m en egaskan bahwa dia pun ya hak prerogatif (sic) un tuk m elaran g, bahkan m em eca t , a n ggot a DP R d a r i P DI P ya n g b er b ed a p en d a p a t den gan pim pin an partai. Nam pakn ya Megawati Sukarn oputri lebih tertarik pada ajaran Presiden Soeharto dan Presiden Habibie yan g pun ya hak prerogatif sebagai pem bin a Golkar.

Ba ga im a n a p e n d a p a t R I - 1 d a n R I - 2 ya n g s e d a n g m en ja b a t ? Pen d ir ia n Pr esid en Su silo Ba m b a n g Yu d h oyon o belum jelas, terbukti dia m asih ragu apakah akan m en jadi Ketua Partai Dem okrat atau akan m en egaskan bahwa selam a m en jadi presiden dia tidak akan m en jadi Ketua Partai Dem okrat.

Sebaliknya pendirian Wakil Presiden J usuf Kalla telah jelas. Dia m en en tan g pen diri n egara yan g m en yatakan bahwa presiden harus m elepaskan jabatan n ya sebagai ketua partai. Para pen diri n egara berpen dapat bahwa lem baga kepresiden an adalah sim bol in tegr asi d ar i selu r u h r akyat, solid a r it y m a k er bagi selu r u h rakyat. Bagaim an a m un gkin akan terjadi solidarity bila wakil presiden m en gucapkan selam at dan pesan han ya pada an ggota Golka r . Bu ka n ka h kep en t in ga n n ega r a t id a k sela lu seja ja r

d en gan kep en t in gan p ar t ai? Bu kan kah kep en t in gan selu r u h r akyat tid ak selalu sam a d en gan kepen tin gan an ggota par tai Golka r ? Su d a h p a st i b a h wa J u su f Ka lla ka d a n g ka la a ka n m en ghadapi dilem a un tuk m en en tukan pilihan n ya, apakah akan m em ilih kep en t in gan r akyat at au h an ya u n t u k kep en t in gan

2 Mu n gkin d iku t ip d a r i u ca p a n P r esid en Filip in a , Ma n u el Qu ezon ( 18 78 - 19 4 4 ) . Moh a m m a d N a t s ir d a r i Ma s yu m i ju ga m en gu t ip u ca p a n

t er seb u t p a d a wa kt u m en ja d i P er d a n a Men t er i, 19 51.

Jurnal Konstitusi , VOLUME 3, NOMOR 4, DESEMBER 2006

Konstitusi

Golkar. Kadan g kala dia akan m en gh adapi buah sim alakam a,

d im a ka n b a p a k m a t i, t id a k d im a ka n ib u m a t i. 3 J u su f Ka lla berpendapat bahwa representativ e hanyalah m essenger boy . Hal it u t e r lih a t d a r i t in d a k a n n ya ya n g k u r a n g d e m o k r a t is , m en gelu ar kan an cam an u n t u k m e-r eca ll An ggot a DPR d ar i Golkar Akil Mokhtar yan g m em pertan yakan kebijaksan aan n ya.

J usuf Kalla 4 seyogyan ya m em ah am i bah wa salah satu ukuran dem okrasi adalah bah wa an ggota DPR itu dipilih oleh rakyat bukan oleh partai 5 dan tidak boleh diten tukan oleh pem erin tah seperti zam an Orde Baru. Dapat ditam bahkan bahwa ben tuk n egara republik 6 berarti

b a h wa kit a m en ga n u t p a h a m p er m u sya wa r a t a n p er wa kila n (represen tativ e gov ern m en t) sebagaim an a yan g tercan tum di s ila k e e m p a t . Di I n d o n e s ia , a n u t a n k it a je la s t e r lih a t d i Pem bukaan dan Pasal 1 UUD 1945. Di Pem bukaan din yatakan bah wa su su n an n egar a kita ad alah Rep u blik In d on esia yan g ber ked au latan r akyat d an d em okr asi kita ad alah ker akyatan ya n g d ip im p in o le h h ik m a t k e b ija k s a n a a n d a la m p e r - m usyawaratan perwakilan . Di Pasal 1 disebut bahwa “N egara

3 Le lu co n ya n g t e r s e b a r a d a la h b a gi p e d a ga n g s o lu s i u n t u k b u a h s im a la k a m a m u d a h s a ja . Aga r b a p a k d a n ib u t id a k m a t i m a k a b u a h

Sim a la ka m a d iju a l sa ja , solu sin ya m en gh a silka n d u it . 4 Pen u lis gem bir a waktu Wakil Pr esid en J u su f Kalla m en u tip u capan

Kh alifah Abu Bakar m eskip u n ad a bagian p en t in g yan g t id ak d iu cap kan . Pen u lis h a n ya m em p u n ya i ku t ip a n d a la m b a h a sa In ggr is ya n g b er b u n yi sebagai berikut: “I hav e been giv en authority ov er y ou, but I am not the best of y ou. If I do w ell help m e, and if I do ill then put m e right. Dan yan g tidak diucapkan adalah : “Tr u e c r i t i s m i s c o n s i d e r e d a lo y a lt y , a n d fa ls e

a p p la u s e is t r e a c h e r y .”

5 An ggota Par lem en d i Cin a d an Ru sia d ip ilih oleh p ar tai. 6 M e n u r u t J a m e s M a d is o n , Ba p a k Ko n s t it u s i Am e r ik a Se r ik a t ,

R e p u b lik a d a la h b e n t u k p e m e r in t a h a n d e m o k r a s i t id a k la n gs u n g, s e d a n gk a n De m o k r a s i a d a la h b e n t u k p e m e r in t a h a n De m o k r a s i t id a k lan gsu n g. (Lih at Fed er a list Pa p er s N o. 10 ). Di Am er ika Ser ikat, For m of Gov ern m en t m en caku p du a h al, yakn i: Un itary atau Fed eral dan Ty p e of Gov ern m en t yan g m en cakup M on archy dan R ep ublic. Lih at Peaslee, Con - st it u t ion of N a t ion , I I I , 19 50 : 550 -553. Di Bela n d a , ist ila h S t a a t sv or m , Bestu u r v or m dan R eg er in g sv or m ser in g tid ak d ibed akan , r epu blik ser in g

d isebu t sebagai ben tu k sta a tsv orm , bestu u rv orm m au pu n reg erin g sv orm ( L a n d en k u n je o n d er s ch eid en n a a r s t a a t s v o r m . H o ew el h et w o r d ‘st a a t sv or m ’ ook w el g ebr u ik t v oor ‘r eg er in g sv or m ’ ). Lih a t ju ga J .H .A. Logem an n , Ten tan g Teori H u k u m Tata N egara Positif, 1975:112-114

Jurnal Konstitusi , VOLUME 3, NOMOR 4, DESEMBER 2006

Konstitusi

In don esia ialah n egara kesatuan y an g berben tuk R epublik”. 7 Di sidang Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kem erdeka- an (BPUPK), pem bahasan m en gen ai ben tuk n egara m en im bul- kan perdebatan han gat m en gen ai istilah dan substan si. Ki Bagus

H adikusum o m en yatakan bahwa istilah republik dan m on arkhi itu ada setan n ya, artin ya bisa m en im bulkan perdebatan yan g dapat m em ecah belah persatuan . Sebaikn ya dikem ukakan saja

a p a su b st a n si b en t u k n ega r a , t id a k p er lu m em a ka i ist ila h republik. Pendapat Ki Bagus tidak diterim a dan pem ilihan bentuk n egar a t et ap m em akai ist ilah ker ajaan at au r ep u blik. 8 Par a pen diri n egara kita m en gan ut paham dem okrasi tidak lan gsun g u n tu k tin gkat pu sat, pr ovin si, kabu paten dan kotapr aja; dan u n t u k d e s a / m a r ga / ge u m p u n g k it a m e n ga n u t d e m o k r a s i lan gsu n g.

“Recall” di Mahkamah Konstitusi Mahkam ah Kon stitusi m em utuskan bahwa partai berhak m e - r eca ll a n ggo t a n ya d a r i DP R . Ke p u t u s a n M a h k a m a h Kon stitusi itu berlawan an den gan teori represen tasi yan g dian ut oleh pen diri n egara dan telah m en jadi kon ven si karen a telah

b e r la ku s e la m a h a m p ir 6 0 t a h u n . Ke p u t u s a n M a h ka m a h

7 Par a pen d ir i n egar a kita ju ga m em akai istilah ben tu k n egar a (for m of g ov er n m en t ) yan g m en caku p ben tu k n egar a d an ben tu k p em er in tah an

(t y p e of g ov er n m en t ). Djokosu t on o m em akai ist ilah yan g agak ber bed a. Staatvorm ia la h R e p u b lik ( a t a u M o n a r k i) , R eg er in g s v o r m ia la h parlem entaire stelsel atau presidentiele stelsel; Staatsty pe ialah Polizei Staat, N a ch t w a ch t er St a a t at au W oh lfa h r t St a a t, sed an gkan St a a t sbou w ialah n egara kesatuan atau federasi. Lihat Prof. Mr. Djokosoeton o, H ukum Tata N eg a r a , 2 0 0 6 :4 6 -6 9 .

8 P a d a s id a n g BP U P K b a n ya k a n ggo t a ya n g t id a k m e m a h a m i p en ja b a r a n su b st a n si d a r i r ep u b lik. Ya n g d ip a h a m i h a n ya la h ya n g p a l-

in g p okok, b a h wa d i n ega r a ya n g b er b en t u k r ep u b lik, kep a la n ega r a n ya t id a k t u r u n t e m u r u n d a n h a r u s d ip ilih . K.H . Sa n u s i m e m a k a i is t ila h Imamat d a n K.H . A.H a lim m em a ka i ist ila h J u m h u r ia h. Di BPUPK d a n P P KI , r e p u b lik d ia r t ik a n s e b a ga i b e n t u k n e ga r a d a n ju ga b e n t u k p em er in t ah an . Di Kon st it u an t e, r ep u blik h an ya d iar t ikan sebagai ben t u k p e m e r in t a h a n , t e t a p i p a r a a n ggo t a Ko n s t it u a n t e m e n ga k u i t id a k m e m a h a m i a r t i s e s u n ggu h n ya d a r i k a t a r e p u b lik , s e b a b it u m e r e k a m e n u ga s k a n k e p a d a P a n it ia P e r s ia p a n Ko n s t it u s i u n t u k le b ih ja u h m em bah as isi, sifat d an m acam r ep u blik. (Lih at Dr . J .C.T. Sim or an gkir , S.H ., Ten tan g d a n Sek ita r UUD 1945, 198 7:119).

Jurnal Konstitusi , VOLUME 3, NOMOR 4, DESEMBER 2006

Konstitusi

Kon stitusi dilakukan den gan pem un gutan suara, lim a an ggota setuju dan em pat an ggota tidak setuju. Kiran ya perlu dicatat bahwa Prof. J im ly Asshiddiqie dan Prof. Laica Marzuki, pakar kon stitusi yan g m em pun yai dasar teor i kon stitusi yan g kuat, m en yatakan dissen tin g opin ion -n ya. Dissen tin g opin ion para pakar itu sudah pasti didasarkan pada n orm a yan g dian ut secara un iversal, yakn i bahwa an ggota parlem en tidak bisa dihukum karen a ucapan n ya di sidan g. 9

Tim bu l p er tan yaan , ap akah Pu tu san Mah kam ah Kon s- t it u si ya n g b er sifa t m en gika t d a n fin a l it u d a p a t d iu b a h ? Bagaim an a car an ya?

Men u r u t p en u lis, kit a d ap at m en gu bah Pu t u san Mah - kam ah Kon stitusi tersebut den gan cara seperti yan g dilakukan

d i Am er ika Ser ikat . Sebagaim an a d iket ah u i, Su p r em e Cou r t Am er ika Ser ika t p a d a t a h u n 18 57 ya n g m en ya t a ka n b a h wa budak yan g lari, Dred Scott han yalah “property ”. Putusan itu diubah oleh Am en dem en 13 tahun 18 65 ten tan g Pen ghapusan Perbudakan .

Bila kita m elakukan cara tersebut di atas, m aka Putusan Mahkam ah Kon stitusi dapat diubah den gan jalan am en dem en UUD kita den gan jalan m em asukkan prin sip “Represen tative sebagai Trustee” seperti yan g tercan tum di Pasal 72 UUD 1950 .

9 N o r m a it u s u d a h d ia n u t s e ja k a b a d k e - 18 . P a d a t a n gga l 1 J u n i 1945 Bu n g Kar n o ber p id ato ten tan g J ean J au r es d ap at m en gkr itik h abis-

h a b isa n seor a n g m en t er i t a n p a m en d a p a t sa n ksi.

Jurnal Konstitusi , VOLUME 3, NOMOR 4, DESEMBER 2006

Klasik

Pengantar Redaksi:

Seja k ed isi in i a d a p en a m b a h a n r u b r ik b a r u , ya it u Konstitusi Klasik. Materi yang dimuat tentang konstitusi

d an sist em ket at an egar aan p ad a zam an d ah u lu yan g d ih a r a p ka n d a p a t m em p er ka ya kh a za n a h p em ikir a n

t en t an g kon st it u si d an ket at an egar aan kon t em p or er . Rubrik ini diasuh oleh D r. Pu rw a d i, M.H u m ., pakar

b u d a ya J a wa d a r i Fa ku lt a s Ba h a sa d a n Sen i Un iver sit as Neger i Yogyakar t a.