Minangkabau traditional authority and government bureaucracy: elite contestation in Budgeting Planning and Budgeting APBD In Rural Agriculture Sector, District Agam, West Sumatera

OTORITAS TRADISIONAL MINANGKABAU DAN
BIROKRASI PEMERINTAHAN : KONTESTASI ELITE
DALAM PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN APBD
SEKTOR PERTANIAN-PEDESAAN DI KAB. AGAM,
SUMATERA BARAT

BOB ALFIANDI

SEKOLAH PASCASARJANA
INSTITUT PERTANIAN BOGOR
BOGOR
2012

i

ii

PERNYATAAN MENGENAI DISERTASI DAN SUMBER INFORMASI

Dengan ini saya menyatakan bahwa disertasi yang berjudul Otoritas Tradisional
Minangkabau Dan Birokrasi Pemerintahan: Kontestasi Elite Dalam Perencanaan
Dan Penganggaran APBD Sektor Pertanian-Pedesaan Di Kab. Agam, Sumatera
Barat adalah karya saya sendiri belum diajukan dalam bentuk apapun kepada
Perguruan Tinggi mana pun. Sumber informasi yang berasal atau dikutip dari
karya yang diterbitkan maupun tidak diterbitkan dari penulis lain telah disebutkan
dalam teks dan dicantumkan dalam Daftar Pustaka dibagian akhir disertasi ini.

Bogor, 25 Februari 2012

Bob Alfiandi
NRP A162050021

iii

iv

ABSTRACT
BOB ALFIANDI. Minangkabau Traditional Authority and Government
Bureaucracy: Elite Contestation in Budgeting Planning and Budgeting
APBD In Rural Agriculture Sector, District Agam, West Sumatera.
Under Direction of ENDRIATMO SOETARTO, NURMALA K.PANDJAITAN,
HELMI and SEDIONO M.P. TJONDRONEGORO.
Tendency of low agricultural budgeting occurs also in Agam regency,
where the people are mostly peasants and still live under the legitimacy of
Minangkabau Traditional Authority. This is quite odd since in this era of regional
autonomy where the regional heads and DPRD who have the rule to plan the
budget is elected by the people who are actually peasants. At the same time, the
System Planning and National Development under the regulation No.25/2004 as
well as under the State Finance Law No.17/2003 require public participation in
budget planning and budgeting. The research question is how the role of
Minangkabau Traditional Authority and contestation with local governances
bureaucracy in the process of budget planning and budgeting in Kab.Agam This
study is based on a constructivist research paradigm with a qualitative approach.
The method used is the historical sociology and semiotics, hermeneutics. The data
were collected through a literature study, participant observation and in-depth
interviews. The results of this research indicate that planning and setting of
regional revenue and expenditure budgets (APBD) is an arena for contestation
between Minangkabau Traditional Authority and Local Government Bureaucracy.
This happened since Minangkabau Traditional Authority has chosen its elements
to be the members of parliament who then assigned the role to fight for budget
allocations for Jorong and Nagari where they come from and were elected. This
phenomenon could also lead bureaucrats to have a particular concern that
emerged from the functions of government bureaucracy.This study concluded, on
one hand, Minangkabau Traditional Authority still has an ultimate power in the
regency that might cause Local Government Bureaucracy getting “out of
function” due to the benefit of the bureaucrats (especially DPRD) in planning
APBD. However, on the other hand, Local Governances Bureaucracy carries out
the functions of the budget-disbursed agriculture and rural to its people.
Keywords:

Minangkabau Traditional Authority, Government Bureaucracy,
Contestation, Budget Planning and Budgeting APBD

v

vi

RINGKASAN
Gejala rendahnya anggaran pertanian, terjadi di Kabupaten Agam, dimana
masyarakatnya sebahagian besar adalah petani serta masih pekat hidup dalam
legitimasi Otoritas Tradisional Minangkabau (OTM). Hal ini cukup ganjil,
mengingat pada era otonomi daerah ini, Kepala Daerah dan DPRD yang
merupakan elite Birokrasi Pemerintahan (BP) dan yang memiliki otoritas
melaksanakan perencanaan serta penganggaran APBD, dipilih langsung oleh
rakyat yang justru sebahagian besar adalah petani. Dalam era ini pula, terdapat
UU No.25/2004 tentang Sistem Perencanaan dan Pembangunan Nasional, serta
UU No.17/2003 tentang Keuangan Negara yang mengharuskan partisipasi
masyarakat dalam perencanaan dan penganggaran APBD.
Pertanyaan penelitiannya kemudian adalah bagaimana peranan dan
kontestasi antara Otoritas Tradisional Minangkabau (OTM) dengan Birokrasi
Pemerintahan (BP) dalam proses perencanaan dan penganggaran APBD di
Kab.Agam?
Hipotesis yang memandu penelitian ini adalah, jika Birokrasi
Pemerintahan pola Weberian diterapkan dalam konteks otoritas tradisional yang
masih kuat, maka akan terjadi kontestasi antara elite yang menyebabkan Birokrasi
Pemerintahan pola Weberian tidak berfungsi sebagaimana mestinya.
Paradigma penelitian ini adalah konstruktivis, dengan pendekatan
kualitatif. Metode yang digunakan adalah sosiologi sejarah dan semiotikhermeneutik. Pengumpulan data dilakukan melalui studi pustaka, observasi
terlibat (participant observation) dan wawancara mendalam.
Hasil penelitian ini menemukan bahwa arena perencanaan dan
penganggaran APBD menjadi ajang kontestasi antara OTM dan BP. Hal ini
dimungkinkan karena OTM memilih unsurnya menjadi anggota DPRD yang
kemudian diberi peran agar memperjuangkan alokasi APBD bagi Nagari dan
Jorong di mana mereka berasal dan dipilih. Sesuai dengan hipotesis, gejala ini
menyebabkan birokrat memiliki kepentingan masing-masing sehingga birokrasi
pemerintahan pola Weberian tidak berfungsi sebagaimana mestinya.
Kata kunci: Otoritas Tradisional Minangkabau, Birokrasi Pemerintahan,
Kontestasi, Perencanaan dan Penganggaran APBD

vii

viii

@ Hak Cipta milik IPB, tahun 2012
Hak Cipta dilindungi Undang-Undang
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan
atau menyebutkan sumbernya. Pengutipan hanya untuk kepentingan pendidikan,
penelitian, penyusunan laporan, penulisan kritik, atau tinjauan suatu masalah
dan pengutipan tersebut tidak merugikan kepentingan yang wajar IPB
Dilarang mengumumkan dan memperbanyak sebagian atau seluruh Karya tulis
dalam bentuk apa pun tanpa izin IPB

ix

x

OTORITAS TRADISIONAL MINANGKABAU DAN
BIROKRASI PEMERINTAHAN : KONTESTASI ELITE
DALAM PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN APBD
SEKTOR PERTANIAN-PEDESAAN DI KAB. AGAM,
SUMATERA BARAT

BOB ALFIANDI

Disertasi
sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar
Doktor pada
Program Studi Sosiologi Pedesaan

SEKOLAH PASCASARJANA
INSTITUT PERTANIAN BOGOR
BOGOR
2012

xi

Penguji pada Ujian Tertutup: Dr. Ir. Rilus Kinseng, M.A
Dr. Ir. Saharudin, M.S

Penguji pada Ujian Terbuka : Dr. Ir. Lala M. Kolopaking, M.S
Dr. Ir. Rilus Kinseng, M.A

xii

PRAKATA
Puji syukur penulis ucapkan pada Allah SWT atas segala nikmat ilmu
yang telah dikarunia-Nya dalam penyelesaian Disertasi ini.
Pertama-tama ucapan terimakasih dan penghargaan setulusnya penulis
ucapkan kepada Komisi Pembimbing yang telah menghantarkan penyelesaian
disertasi ini, yaitu Prof. Dr. Endriatmo Soetarto MA (selaku ketua), Dr. Nurmala
K.Pandjaitan MS. DEA, Prof. Dr. Ir. Helmi M.Sc, dan Prof. Dr. Sediono M.P.
Tjondronegoro, masing-masing sebagai anggota komisi pembimbing.
Secara khusus juga dalam kesempatan ini, penulis mengucapkan
terimakasih kepada Dr. Ir. Rilus Kinseng MA dan Dr. Ir. Saharuddin M.S, atas
kesediaan dan komitmennya sebagai penguji luar komisi dalam ujian tertutup
yang telah dilalui, juga terimakasih diaturkan kepada Dr. Ir. Lala Kolopaking MS,
dan Dr. Ir. Rilus Kinseng MA. atas kesediannya sebagai penguji luar pada ujian
terbuka.
Penulis juga mengucapkan terimakasih yang tak terhingga kepada
Pimpinan Sekolah Pascasarjana Institur Pertanian Bogor, Pimpinan Fakultas
Ekologi Manusia. khususnya Program Studi Sosiologi Pedesaan (SPD) dan
segenap staf pengajar atas kesempatan dan proses belajar yang telah diberikan.
Semangat untuk menyelesaikan disertasi ini juga tidak terlepas dari
dukungan dari tempat asal instansi penulis. Penghargaan dan ucapan terimakasih
penulis sampaikan kepada Bapak Rektor dan Bapak Dekan FISIP Universitas
Andalas yang telah memberi izin tugas belajar kepada penulis. Ucapan
terimakasih juga penulis sampaikan kepada Bapak Gubernur Sumatera Barat,
Bapak Bupati Kab.Agam dan Wakil Ketua DPRD Kab.Agam yang telah
membantu dalam memberi izin untuk melakukan penelitian ini.
Ucapan terimakasih dan penghargaan yang tulus penulis sampaikan
kepada keluarga besar atas doa dan dukungan yang tidak terhingga, untuk itu
ditujukan kepada ayahanda Alm.Rusdi Yatim dan ibunda Yufrida Yunus, dan
ayahanda mertua Alm. Prof. Dr. Abd.Aziz Saleh MA dan ibu mertua Dra. Ratna
Wilis, beserta kakak dan adik-adik yang penulis cintai. Teristimewa rasa syukur,
terimakasih, penghargaan, kebanggaan penulis sampaikan kepada istri tercinta

xiii

Dra. Ranti Triratna dan ananda tersayang: M. Alief Arsyad dan Soulthan Fikri
Achsan atas segala pengorbanan, kesabaran dan dukungannya yang setiap saat
mengalir. Tanpa dukungan mereka, rasanya disertasi ini tidak akan terwujud.
Akhirnya penulis mengucapkan terimakasih atas segala dukungan rekanrekan dan teman-teman seperjuangan di Program Studi Sosiologi Pedesaan IPB
dari angkatan; Dr. Tyas Retno Wulan M.Si, Dr. Pulanggono Setia Lenggono
M.Si, Dr. Abdul Malik M. Si, Dr. Hartoyo M.Si, Dr. Maihasni M.Si, Dr.Ivanovich
Agusta M.Si serta teman-teman lainnya yang tidak mungkin disebutkan satu
persatu. Mereka telah banyak memberikan suasana akademik yang kritis penuh
persahabatan dan sangat menyenangkan selama masa-masa penyelesaian studi S3
ini. Semoga jalinan persahabatan yang begitu tulus itu akan langgeng, meskipun
telah kembali ke instansi masing-masing.
Penulis menyadari sepenuhnya bahwa masih banyak kekurangan dan
keterbatasan kemampuan akademik yang dimiliki, sehingga penulis merasa
disertasi ini masih jauh dari kesempurnaan. Oleh karena itu, penulis sangat
terbuka

dan

mengharapkan

saran,

kritik

dan

masukan

yang

dapat

menyempurnakan tulisan disertasi ini. Atas kebaikan dan perhatian semua pihak,
penulis haturkan terima kasih dan penghargaan yang setingginya. Semoga Allah
S.W.T membalas semua kebaikan bapak, ibu dan saudara semuanya.

Bogor, 25 Februari 2012

Bob Alfiandi

xiv

RIWAYAT HIDUP
Penulis lahir di Medan, Sumatera Utara pada tanggal 31 Oktober 1966.
Orangtuanya adalah Rusdi Yatim (almarhum) dan Yufrida Yunus. Pendidikan
dasar dan menengah berturut-turut diselesaikan di SD Muhammadiyah 01, tahun
1979, dan di SMPN XI, 1983 di Medan, Sumatera Utara. Pada tahun 1982,
penulis menjalani pendidikan di Pesantren Pertanian Darul Fallah Bogor,
kemudian menyelesaikan pendidikan sekolah menengah atas di SMA YPM Bogor
pada tahun 1987. Pada tahun 1993 penulis menamatkan pendidikan aras S1 di
Jurusan Sosiologi, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Andalas
Padang. Tahun 1999 sampai 2002 mengikuti dan menyelesaikan pendidikan aras
S2 di jurusan Sosiologi, Fakultas Ilmu Sosial dan Politik Universitas Gadjah
Mada, Jogjakarta. Pendidikan aras S3 Sosiologi Pedesaan di Program
Pascasarjana IPB dimulai pada tahun 2005.
Penulis bekerja sebagai staf pengajar jurusan Sosiologi, Fakultas Ilmu
Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Andalas Padang sejak tahun 1997. Disamping
itu juga terlibat sebagai peneliti dalam sektor kesehatan masyarakat miskin,
diantaranya

seperti

permasalahan

Jamkesmas,

HIV

AIDS/TBC/Malaria,

AKI/AKB, yang didanai oleh Unicef, World Bank, JSI, Global Fund dan
Pemerintah Daerah.
Pada tahun 1996, penulis menikah dengan Ranti Triratna, dan dikarunia
dua orang anak laki-laki, Mohammad Alif Arsyad (14 tahun) dan Soulthan Fikri
Achsan (11 tahun).

xv

xvi

DAFTAR SINGKATAN

Afdeeling
AKN
APBD
APBN
BP
BAMUS
BANGGAR
BAPPENAS
BAPPEDA
BMN
BPN
BPPT
BPS
BPRN
CKL
DAPIL
DEPAG
DEPDAGRI
DEPERINDAG
DEPNAKERTRANS
DEPTAN
DHN
DPN
DPRD
DPRN
KAN
KB
KUA
KL
KLH
KNI
KNID
KNID-SB
KPUD
IGOB
LIPI
LMD
MTKAAM
MUN
Musrenbang
OTM
PAMSIMAS
PEMILU
PPAS
PRRI

: Kabupaten (diperintah asisten Residen)
: Anggaran Keuangan Nagari
: Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
: Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
: Birokrasi Pemerintahan
: Badan Permusyawaratan
: Badan Anggaran (DPRD)
: Badang Perencanaan dan Pembangunan Nasional
: Badan Perencanaan dan Pembangunan Daerah
: Badan Musyawarah Nagari
: Badan Pertanahan Nasional
: Badan Pengkajian dan Penerapan Teknologi
: Badan Pusat Statistik
: Badan Permusyawaratan Rakyat Nagari
: Canduang Koto Laweh
: Daerah Pilihan Dalam Pemilihan Umum Legislatif
: Departemen Agama
: Departemen Dalam Negeri (Sekarang Kementerian)
: Depatermen Perindustrian dan Perdagangan
: Departemen Tenaga Kerja dan Transmigrasi
: Departemen Pertanian, (Kementerian)
: Dewan Harian Nagari
: Dewan Perwakilan Nagari
: Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
: Dewan Perwakilan Rakyat Nagari
: Kerapatan Adat Nagari
: Kolonial Belanda
: Kebijakan Umum Anggaran
: Kementerian dan Lembaga
: Kemeterian Lingkungan Hidup
: Komite Nasional Indonesia
: Komite Nasional Indonesia Daerah
: Komite Nasional Indonesia Daerah-Sumatera Barat
: Komisi Pemeilihan Umum Daerah
: Inlandsche Gemeente Ordonantie Buitengewesten
: Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia
: Lembaga Masyarakat Desa
: Majelis Tinggi Kerapatan Adat Alam Minangkabau
: Majlis Ulama Nagari
: Musyawarah Perencanaan Pembangunan
: Otoritas Tradisional Minangkabau
: Penyediaan Air Minum dan Sanitasi Berbasis Masyarakat
: Pemilihan Umum
: Perioritas dan Plafon Anggaran Sementara
: Pemerintahan Revolusioner Republik Indonesia

xvii

PU
P5D
RAPBD
Regent
RENJA
RENSTRA
Resident
RKA
RKPD
RKPDESA
ROL
ROB
RPJM
RPJMD
RPJMDESA
SEKDA
SK
SKPD
SPPN
TAPD
UKM
UU
PDRB
Perda
PP
RPJM
RPJMD
RPJP
RPJPD
SPPN

: Pekerjaan Umum (Dinas, Departemen)
: Pedoman Penyusunan Perencanaan dan Pengendalian
Pembangunan di Daerah
: Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
: Bupati
: Rencana Kerja
: Rencana Strategis
: Kepala Karesidenan ((Administratif Provinsi)
: Rencana Kerja Anggaran
: Rencana Kerja Pemerintah Daerah
: Rencana Kerja Pembangunan Desa
: Rezim Orde Lama
: Rezim Orde Baru
: Rencana Pembangunan Jangka Menengah
: Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah
: Rencana Pembangunan Jangka Menengah Desa
: Sekretaris Daerah
: Surat Keterangan
: Satuan Kerja Perangkat Daera, seperti Dinas, Badan.
: Sistem Perencanaan dan Pembangunan Nasional
: Tim Anggaran Pemerintah Daerah
: Usaha Kecil dan Menengah
: Undang-Undang
: Produk Domestik Regional Bruto
: Peraturan Daerah
: Peraturan Pemerintah
: Rencana Pembangunan Jangka Menengah
: Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah
: Rencana Pembangunan Jangka Panjang
: Rencan Pembangunan Jangka Panjang Daerah
: Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional

xviii

DAFTAR ISTILAH

Adat

: Struktur pengetahuan dan kebiasaan turun-temurun yang
mengatur tata kehidupan. Dalam hal ini mengacu pada
adat Minangkabau
Cadiak Pandai
: Kaum Cendikiawan Nagari
Darek
: Dalam bahasa Indonesia berarti Darat yang merupakan
suatu kawasan daratan tinggi di pedalaman Minangkabau
yang (dipercaya) merupakan daerah asal orang
Minangkabau. Lawan dari rantau.
Bundo Kanduang
: Ibu kandung
Demang
: Jabatan untuk kepala Distrik di Minangkab setelah 1914.
Dipilih oleh penguasa kolonial Belanda, berdasarkan
kemampauan (achievement)
Harta Pencaharian
: Harta benda dan kekayaan yang diperoleh seseorang dari
pekerjaan ataua melalui jerih payah semasa hidupnya
Jorong
: Kesatuan wilayah di bawah Nagari. Kata lain, Kampuang.
Kemanakan
: Panggilan untuk anak-anak dari saudara perempuan
Luhak Nan Tigo
: Tiga pemungkiman asli orang Minangkabau,yakni Luhak
Agam, Luhak Limapuluh Kota, dan Luhak Tanah Datar.
Mamak
: Panggilan terhadap saudara laki-laki ibu. Juga diartikan
sebagai pelindung kelompok genealogis matrilineal pada
level paruik, kaum.
Ulama
: Guru Agama, Ahli Agama.
Urang nan Ampek Jinih : Tokoh Nagari yang terdiri dari Ninik-Mamak, Cadiak
pandai,Ulama dan Bundo Kanduang.

xix

xx

DAFTAR ISI
Halaman
DAFTAR ISI.......................................................................................................
DAFTAR TABEL................................................................................................
DAFTAR GAMBAR..........................................................................................
DAFTAR LAMPIRAN.......................................................................................

BAB I

BAB II

BAB III

BAB IV

PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang Penelitian ………………………………
1.2. Pertanyaan Penelitian …………………………………
1.3. Tujuan Penelitian ………………………………...……
1.3.1. Tujuan Umum ………………………………….
1.3.2. . Tujuan Khusus ………………………………
1.4. Manfaat Penelitian ………………………………………
TINJAUAN PUSTAKA
2.1. Birokrasi Legal-Rasional ………………………………
2.2. Otoritas Tradisional dan Birokrasi Patrimonial …………
2.3. Birokrasi Patrimonial di Indonesia ……………………
2.4. Otoritas Tradisional Minangkabau ……………………
2.4.1. Nagari …………………………………………
2.4.2. Struktur Sosial Masyarakat Nagari …………….
2.4.3. Adat Minangkabau …………………………….
2.5. Kontestasi Elite Politik …………………………………
2.5.1. Persaingan Elite Politik dan Sirkulasi Elite
Politik……………………………………………
2.5.2. Kontestasi Elite Politik dan Kontinuitas Sejarah
2.5.3. Elite Politik Tidak Perduli Rakyatnya ………….
2.6. Perencanaan dan Penganggaran APBD………………….
2.7. Hubungan Birokrasi Pemerintahan dan Otoritas
Tradisional ………………………………………………
2.8. Falsafah Alam dan Budaya Merantau Minangkabau:
Landasan
Kultural Kontestasi Otoritas Tradisional
Minangkabau dengan Birokrasi Pemerintahan ………….
2.9. Kontestasi Otoritas Tradisional Minangkabau dan
Birokrasi Peme rintah Dalam Penganggaran APBD ……
KERANGKA PEMIKIRAN DAN KEBARUAN
3.1. Kerangka Pemikiran ……………………………………..
3.2. Hipotesis ………………………………………………
3.3. State of The Art: Evolusi Birokrasi Pemerintahan di
Indonesia ………………………………………………
METODOLOGI PENELITIAN
4.1. Paradigma Penelitian ……………………………………
4.2. Metode Penelitian ………………………………………
4.3. Pengumpulan Data ………………………………………
4.4. Informan Penelitian………………………………………
xxi

xxi
xxv
xxix
xxxi

1
8
9
9
9
10

11
14
15
18
23
25
26
27
28
30
33
34
39

43
46

49
51
51

65
65
66
69

4.5.
4.6.
BAB V

BAB VI

BAB VII

BAB
VIII

Pengolahan dan Analisa Data …………………………
Daerah Penelitian ………………………………………

KABUPATEN AGAM DAERAH AGRARIS
5.1. Gambaran Umum Kabupaten Agam ……………………..
5.2. Kondisi Umum Kecamatan Baso dan Nagari Tabek
Panjan………………………..……………………………
5.3. Pola Kepemilikan dan Penguasaan Lahan Pertanian …….
5.4. Adat Selingkar Jorong …………………………………
5.5. Struktur Sosial Masyarakat Nagari ………………………
DINAMIKA INTERAKSI OTORITAS TRADISIONAL
MINANGKABAU DAN BIROKRASI PEMERINTAHAN
DARI MASA KE MASA
6.1. Interaksi Otoritas Tradisional Minangkabau dengan
Birokrasi Pemerintahan Pada Masa Penjajahan Kolonial
Belanda …………………………………………………..
6.2. Interaksi Otoritas Tradisional Minangkabau Dengan
Birokrasi Pemerintahan
Dalam Negara Kesatuan
Republik Indonesia ……………………………………
6.3. Otoritas Tradisional Minangkabau Dalam Masa Orde
Baru ………………………………………………………
6.3.1. Nagari Menjadi Desa ……………………………
6.4. Nagari Pada Masa Otonomi Daerah ……………………..
PERANAN OTM DAN BP DALAM PENGANGGARAN
SEKTOR PERTANIAN-PEDESAAN
7.1. Pileg dan Pilkada, Asal Usul Peran Kepentingan Khusus
Dalam Birokrasi ……………………………………….
7.1.1. Pemilu Lembaga Legislatif dan Peran OTM ……
7.1.2. Pemilukada dan Peran OTM …………………
7.2. Peranan OTM dan BP Dalam Perencanaan ……………
7.3. Peranan OTM dan BP Dalam Penganggaran
7.4.
Kasus Ragam Permainan Peran Dalam Penganggaran ….
7.4.1. Kasus Permainan Peran Danof…………………..
7.4.2. Kasus Permainan Peran Liryanda ……………….
7.4.3. Kasus DPRD Berperan sebagai Lembaga
Eksekutif ……………………………………….
7.4.4. Kasus Ragam
Permainan Peran Lembaga
Eksekutif Pembangunan Sport Centre …………

70
72

75
78
82
86
87

91

98
107
109
120

128
128
147
152
164
174
174
182
187
194

PERSAINGAN OTM DAN BP DALAM PERENCANAAN
DAN
PENGANGGARAN
SEKTOR
PERTANIANPEDESAAN
8.1. Tersingkirnya Kebutuhan Petani Pada Musrenbang
Berjenjang
…………………………………………
199
8.1.1 Musrenbang Jorong …………………………….. 201
8.1.2. Musrenbang Nagari …………………………….. 209

xxii

8.2.

BAB IX

BAB X

8.1.3. Musrenbang Kecamatan ………………………
8.1.4. Forum SKPD dan Musrenbang Kabupaten……
8.1.5. Ikhtisar Proses Perencanaan …………………….
Ranah Persaingan Elit Dalam Penganggaran APBD …….
8.2.1. Persaingan Aktor Pada Pembahasan KUA-PPAS.
8.2.2. Persaingan Elit Dalam Pembahasan APBD……..

BIROKRASI LOKAL DAN PEMBANGUNAN
MASYARAKAT LOKAL
9.1. Bentuk Birokrasi Lokal …………………………………..
9.2. Terbentuknya Birokrasi Lokal …………………………
9.2.1. Politik Kepartaian Nasional, Dari Patrimonial
Menjadi Kartel …………………………………..
9.2.2. Sumberdaya Kab.Agam Terbatas ……………….
9.2.3. Kepekatan OTM di Agam ………………………
9.2.4. OTM, Kepolitikan Patrimonial dan Politik Lokal.
9.3. Birokrasi Lokal dan Pembangunan Masyarakat Lokal…
RANGKUMAN, KESIMPULAN DAN EPILOG
10.1. Rangkuman Penelitian………………………………..
10.1.1. Interaksi OTM dan BP dari Otonomi Daerah…..
10.1.2. Peranan OTM dan BP Dalam Penganggaran…..
10.1.3. Kontestasi OTM dan BP dalam Penganggaran
APBD …………………………………………
10.2. Kesimpulan Penelitian………………………………...
10.3. Epilog……………………………………………………
DAFTAR PUSTAKA
LAMPIRAN

xxiii

220
231
233
236
236

265
273
273
277
279
283
285

289
289
290
292
293
295
301
321

xxiv

DAFTAR TABEL
Nomor

Halaman

Tabel 3.1.

Matriks State of the Art Studi Birokrasi Patrimonial di
Indonesia……………………………………………..…..

55

Tabel 4.1.
Tabel 5.1.

Matriks Data Set………………………………………………

74

Karakteristik Wilayah dan Kependudukan Kabupaten
Agam……………………………………………………...
Gambaran Wilayah kecamatan Baso dan Nagari Tabek

75

Panjang........................................................................................

76

Tabel 5.2.
Tabel 5.3.
Tabel 5.4.
Tabel 5.5.
Tabel 5.6.
Tabel 5.7.
Tabel 5.8.
Tabel 6.1.
Tabel 6.2.
Tabel 6.3.

Tabel 6.4.

Tabel 6.5.

Tabel 7.1.
Tabel 7.2.

Tabel 7.3.

Tabel 7.4.

Jumlah Nagari, Jorong dan Luas Wilayah Kecamatan
Baso 2010……………………………………………….
Nama dan luas Wilayah Jorong dalam Nagari Tabek
Panjang 2010 …………………………………………
Jumlah Penduduk Per Jenis Kelamin dan Kepadatan
Penduduk, Tahun 2010………………... ……………………

Bentuk Permukaan Tanah ……………………………
Struktur Mata Pencaharian dan Jenisnya, 2010……
Jumlah Suku Berdasarkan Jorong di Nagari Tabek
Panjang, Tahun 2010……………………………………
Dinamika Interaksi OTM dan BP di Minangkabau
Abad 19-20……………………………………………...
Perbandingan OTM dengan BP Indonesia Awal
Kemerdekaan……………………………………………
Perbedaan OTM menurut MAklumat REsiden SUMBAR
dan menurut Inlandsche Gemeente Ordonantie
Buitengewesten…………………………….
Struktur Pemerintahan Nagari Menurut SK Gubernur
Kepala DaerahProvinsi Sumatera Barat
No.015/GSB/1968………………………………………
Perbandingan Pemerintahan Desa Berdasarkan UU
No.5/1979 Tentang Pemerintahan Desa dan Nagari , SK
Gubernur Kepala Daerah Propinsi Sumatera Barat
No.015/GSB/1968 Tentang Pemerintahan Nagari…….
Jumlah Anggota DPRD Berdasarkan Daerah Pilihan
Periode 2004-2009 dan 2009-2014……………………..
Jumlah Perolehan Suara Anggota DPRD dari Kecamatan
Asal dan Luar Kecamatan Asal, Kab.Agam periode 20092014………………………………………

78
79
79
80
81
82
98
102

103

108

116
133

134

Jumlah Perbandingan DPT Dengan Menggunakan Hak
Pilih Dan Jumlah Suara Sah dan Tidak Sah Pemilu
Kab.Agam Tahun 2009…………………………………

136

Peran OTM dan BP dalam Perencanaan RKPD……

154

xxv

Tabel 7.5.
Tabel 7.6.

Tabel 7.7.
Tabel 7.8.
Tabel 7.9.
Tabel 7.10
Tabel 7.11.
Tabel 8.1.

Tabel 8.2.

Tabel 8.3.
Tabel 8.4.

Tabel 8.5.

Tabel 8.6.

Tabel 8.7.

Tabel 8.8.

Tabel 8.9.

Tabel 8.10.

Tabel 8.11.

Tabel 8.12.

Peta persaingan Aktor-aktor dalam ranah Perencanaan...
Kepentingan Khusus Aktor dalam Perencanaan dan
Penganggaran…………………………………………..

163

Peran OTM dan BP Dalam Penganggaran……………...
Peta Persaingan Aktor-aktor dalam Penganggaran
Perbandingan antara Jatah Anggaran PPAS dan APBD
DPRD Kab.Agam tahun 2007-2009…………………….
Ragam Peran Danof dan Relasi Kekuasaan Aktor Dalam
Penganggaran……………………………………
Ragam Peran Liryanda Dan Relasi Kekuasaan Aktor
Dalam Penganggaran……………………………………
Hasil Musrenbang di 4 Jorong Nagari Tabek Panjang
tahun 2009 untuk APBD 2010 Bidang Prasarana……..

168
171

Hasil Musrenbang di 4 Jorong Nagari Tabek Panjang
tahun 2009 untuk APBD 2010 Bidang Pertanian………
Hasil Musrenbang di 4 jorong Nagari Tabek Panjang
tahun 2009 untuk APBD 2010 bidang Pengairan………
Hasil Musrenbang di 4 Jorong Nagari Tabek Panjang
tahun 2009 untuk APBD 2010 bidang Pendidikan……..

167

175
180
186
205

206

207
207

Daftar Usulan Program/Kegiatan Hasil Murenbang
Nagari Tabek Panjang Tahun 2009. Bid. Pemb.Perkotaan

211

Daftar Usulan Program/Kegiatan Hasil Musrenbang
Nagari Tabek Panjang tahun 2009. Bid.Pertumbuhan
Ekonomi …………………………………………………

212

Daftar usulan Program/kegiatan Hasil Musrenbang
Nagari Tabek Panjang tahun 2009. Bid.Pengairan………

213

Daftar Usulan Program /Kegiatan Hasil Musrenbang
Nagari Tabek Panjang tahun 2009 bid.Pertanian………..

214

Daftar Usulan Program /Kegiatan Hasil Musrenbang
Nagari Tabek Panjang tahun 2009. Bid.Peternakan……...

214

Daftar Usulan Program /Kegiatan Hasil Musrenbang
Nagari Tabek Panjang tahun 2009. Bid. Perindustrian…..

215

Daftar Usulan Program /Kegiatan Hasil Musrenbang
Nagari Tabek Panjang tahun 2009. Bid. Sumbedaya
Manusia………………………………………………….

216

Perbandingan Hasil Musrenbang Nagari Tabek Panjang
217
xxvi

bidang Pembangunan Fisik (PU) tahun 2007 s/d 2009…..

Tabel 8.13.

Tabel 8.14.

Tabel 8.15.

Tabel 8.16.

Perbandingan Jumlah Belanja Lansung KUA-PPAS
dengan APBD Pada lima SKPD tahun Anggaran 2009
(dalam juta rupiah)……………………………………….

240

Perbandingan Jumlah Belanja Langsung KUA-PPA
dengan APBD Pada lima SKPD tahun Anggaran 2008
(dalam juta rupiah)……………………………………….

241

Perbandingan Jumlah Belanja langsung KUA-PPAS
dengan APBD pada Lima SKPD tahun Anggaran 2007
(dalam juta rupiah)……………………………………….

242

Perbandingan Jumlah Belanja Langsung KUA-PPAS
dengan APBD pada Lima SKPD tahun Anggaran 2009…
252

Tabel 8.17.

Tabel 8.18.

Tabel 8.19.

Tabel 8.20

Tabel 8.21.

Tabel 8.22.

Perbandingan Hasil Musrenbang Kecamatan 2008
dengan Perbup No.63 tahun 2008 tentang Penjabaran
APBD th Anggaran 2008 Untuk pembangunan Jalan ….
Perbandingan Hasil Musrenbang Kecamatan 2008
dengan PerBup no 63 tahun 2008 tentang Penjabaran
APBD th Anggaran 2009 untuk Pengerasan Jalan dan
Cor Beton (DAU)………………………………………..
Perbandingan Hasil Musrenbang Kecamatan 2008
dengan PerBup No.63 tahun 2008 tentang Penjabaran
APBD tahun anggaran 2009……………………………...
Perbandingan Hasil Musrenbang Kecamatan 2008
dengan PerBup No.63 tahun 2008 tentang Penjabaran
APBD th Anggaran 2009 Untuk Rehabilitasi dan
Pemeliharaan Jaringan Pengairan (DAK) ………………
Perbandingan Hasil Musrenbang Seluruh kecamatan
2009-2010 Dengan DPA (Dokumen Pelaksana
Anggaran) th Anggaran 2010 Untuk Pembangunan Jalan
dan jembatan Pedesaan Kab.Agam……………………..
Perbandingan Hasil Musrenbang Seluruh Kecamatan
2009-2010 Dengan DPA(Dokumen Pelaksana Anggaran)
th Anggaran 2010 Untuk peningkatan sarana dan
prasarana pengairan (DAK) Kab. Agam…………………
xxvii

253

254

255

258

260

261

Tabel 8.23.

Tabel 8.24.

Perbandingan hasil Musrenbang Seluruh Kecamatan
2009-2010 Dengan DPA (Dokumen Pelaksana
Anggaran) th Anggaran 2010 Untuk peningkatan Jalan
dan jembatan (DAK) Kab. Agam………………………..
Matriks Peta Kekuasaan, Kepentingan, Dan Tujuan Elite
Dalam Proses Penggaran…………………………………

Tabel 9.1.

Matriks Proposisi Birokrasi Weber Dan Birokrasi Lokal

Tabel 9.2.

Matriks Proposisi Otoritas Tradisional Dan Legal
Rasional Weber Dengan Birokrasi Lokal………………
Matriks Proposisi Otoritas Tradisional Dan Legal
Rasional Weber Dengan Otoritas Tradisional
Minangkabau di Kab. Agam……………………………..

Tabel 9.3.

262

xxviii

263
270
272

283

DAFTAR GAMBAR
Nomor
Gambar
Gambar
Gambar
Gambar
Gambar
Gambar
Gambar

2.1.
2.2.
2.3.
3.1.
4.1.
4.2.
5.1.

Gambar 5.2.
Gambar 7.1.
Gambar 7.2.

Gambar 7.3.

Gambar 7.4.
Gambar 7.5.
Gambar 8.1.
Gambar 8.2.
Gambar 8.3.
Gambar 8.4.
Gambar 9.1.
Gambar 9.2.
Gambar 9.3.
Gambar 9.4.

Halaman
Karakteristik Otoritas Tradisional Minangkabau …
Alur Proses Perencanaan dan Penganggaran APBD
Kewajiban Individu Dalam Nagari ……………….
Kerangka Pemikiran ………………………………
Bagan Alir Proses Penelitian ……………………...
Model Analisis Interaksi ………………………….
Grafik Laju Pertumbuhan Penduduk Kab.Agam
Menurut Kecamatan, Tahun 2000-2010…………….
Struktur Sosial di Sungai Janiah-Tabek Panjang……
Pertautan Antara OTM dan BP Bermula Dari Pemilu
Legislatif dan Kepala Daerah………………………..

130

Grafik Trend Perbandingan Alokasi Anggaran Dinas
Pertanian dan DPRD Kabupaten Agam, Tahun 20042009……………………………………………………

142

Grafik Trend Belanja APBD Kab Agam 2001-2011
Relasi Aktor Dalam Peran Danof……………………
Relasi Aktor Dalam Ragam Peran Liryanda………..
Peta Kepentingan OTM Dalam Musrenbang Nagari..
Peta Kepentingan OTM Dalam Musrenbang
Kecamatan………………………………………….
Proses Marginalisasi Usulan Program Dalam
Musrenbang RKPD………………………………….
Grafik Perbandingan Alokasi anggaran DPRD
antara PPAS dan APBD Tahun 2007-2009…………
Grafik Perbandingan APBD dan PAD Kab.Agam
2000-2011…………………………………………...
Digram Perbandingan Belanja APBD Kab.Agam
2007-2011…………………………………………..
Bagan Alir Proses Kemunculan Birokrasi Lokal……
Bagan Alir Proses Pembangunan Masyarakat Lokal
Diusung Dalam Birokrasi Pemerintahan Lokal……..

xxix

20
35
44
51
66
71
77
89

166

182
187
220
231
235
245

278
279
284
287

xxx

DAFTAR LAMPIRAN
Nomor
Lampiran 1.

Halaman
Perangkat Hukum Perencanaan dan Penganggaran APBD

xxxi

323

1

BAB I
PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang Penelitian
Pasca swasembada beras, masalah utama Indonesia yang belum dapat
terpecahkan hingga kini adalah meningkatnya kerawanan pasokan beras. Bahkan,
swasembada beras yang pernah dicapai, ternyata hanya dapat dipertahankan
hingga tahun 1990 (Kasryno et.al. 2001). Selanjutnya, Indonesia menjadi salah
satu negara pengimpor beras terbesar di dunia. Tahun 1996 jumlah impor beras
mencapai 1,5 juta ton, pada tahun 1999 impor beras mencapai puncak tertinggi
dengan total impor 4,7 juta ton kemudian terus menurun hingga tahun 2005
mencapai 0,2 juta ton (Sawit dan Lokollo 2007).
Beras yang berasal dari tanaman padi, sebagaimana diketahui, merupakan
komoditas strategis yang memiliki pengaruh politik, ekonomi dan sosial yang
tinggi. Dalam perekonomian, usaha tani padi menyediakan kesempatan kerja dan
sumber pendapatan bagi sekitar 25 juta rumah tangga petani (BPS 2004). Padi
adalah bahan pokok bagi 95 persen penduduk Indonesia, dengan pangsa konsumsi
energi dan protein yang berasal dari beras diatas 55 persen; dan sekitar 30 persen
dari total pengeluaran rumah tangga miskin dialokasikan untuk beras (Sudaryanto
dan Adang 2003). Pengalaman tahun 1966 dan 1998, memperlihatkan bahwa
salah satu penyebab terjadinya goncangan politik adalah karena harga beras yang
melonjak tinggi dalam waktu yang singkat (Zainal Abidin dan Syam 2005).
Sesungguhnya, Indonesia memiliki potensi untuk terus bertahan dalam
swasembada beras sehingga terhindar dari kerawanan pasokan beras. Mengapa,
karena secara faktual masih ada kesenjangan produktivitas padi sebesar 25% dari
potensi yang dapat dikelola (World Bank 2009). Apalagi, penguatan teknologi
bangsa ini relatif memadai untuk meningkatkan kapasitas aktual tersebut, hanya
saja, terkendala oleh rendahnya anggaran yang tersedia, termasuk tidak
memadainya anggaran infrastruktur pertanian di pedesaan pada umumnya
(Darsono 2008). Namun lebih dari hal itu, patut dipertanyakan kemauan politik
pemerintah untuk menjalankan agenda swasembada beras tersebut, atau isu terkini
dikenal dengan nama „Ketahanan Pangan’, atau yang lebih fundamental lagi
disebut „Kedaulatan Pangan’.

2

Pembangunan sektor pertanian dan pedesaan di Indonesia, pernah
mencoba mengaplikasikan beragam

model-model

adaptasi

pembangunan

pertanian padi. Satari (2002) mencatat, setidaknya sejak 1963/1964, pemerintah
mulai mencoba menerapkan model bimbingan masyarakat (Bimas), dengan
penekanan pada peningkatan produksi beras. Hasilnya, produksi beras dapat
ditingkatkan lebih dari 10% pertahun. Kuncinya, sekali lagi menurut Satari,
terletak pada bantuan dan sokongan dari semua instansi, termasuk adanya tekad
dari pimpinan nasional, diantaranya, untuk mewujudkan jumlah alokasi anggaran
pertanian yang memadai.
Tekad pimpinan nasional itu, pernah diwujudkan pada tahun 1981-1982,
dengan alokasi anggaran Pertanian menduduki rangking tertinggi dalam APBN,
yakni 17% dari total APBN (Nitisastro 2009). Kondisi keuangan negara juga
sangat memungkin pada masa itu karena “oil boom”, sehingga dapat memberikan
pendanaan yang memadai untuk berbagai program pendukung, seperti
mensukseskan “revolusi hijau”, pemberian kredit, program subsidi pupuk, dan
pembangunan jaringan pengairan secara intensif. Rangkaian kebijakan tersebut
berhasil menjadikan bangsa Indonesia mencapai swasembada beras pada tahun
1984 (Bappenas 2009).
Sejak pertengahan periode 1990-an sektor pertanian tidak lagi mampu
menjadi pendukung tumbuh-kembangnya perekonomian Indonesia hingga pasca
krisis moneter 1997 (Martin and Warr 1993; Booth 2002; Muslim 2002; Fuglie
2004; Druska and Horrace 2004; Sastrosoenarto 2006). Menurut Darsono (2008),
kondisi ini tidak dapat dipisahkan dari gejala rendahnya anggaran pertanian,
termasuk prasarananya. Selain itu, terjadi perubahan kebijakan pemerintah yang
cenderung “terlalu cepat berpaling” pada program agroindustri – industrialisasi
yang padat modal.
Penurunan anggaran pembangunan di sektor pertanian, ternyata tidak
hanya terjadi di Indonesia, namun juga terjadi di beberapa negara Asia Tenggara
lain seperti Malaysia dan Thailand. Selama periode 1980-2005, alokasi belanja
pemerintah pusat untuk sektor pertanian mengalami penurunan konsisten di tiga
negara tersebut. Indonesia dari 16,04% menurun menjadi 2,96%, Malaysia juga
turun dari 7,09% menjadi 2,88%. Thailand turun dari 10,24% menjadi 5,65%

3

(Darsono 2008). Berdasarkan fakta tersebut, Braun dan Greenwood (2007)
mensinyalir pemerintah di Asia Tenggara yang sebagian besar penduduknya
bekerja di sektor pertanian, semakin menjauhi petaninya. Dalam kajian agraria,
hal ini dikenal sebagai de-agrarianisasi (Soetarto 2010).
Gejala rendahnya anggaran sektor pertanian di Indonesia ini justru terjadi
ketika jumlah populasi rumah tangga petani (RTP) meningkat tajam selama tiga
periode sensus pertanian yakni dari 15.174.098 jiwa pada 1983, meningkat
menjadi 19.713.744 jiwa pada 1993 dan kembali meningkat pada 2003 menjadi
24.868.675 jiwa (Sensus Pertanian 1983; 1993; 2003). Peningkatan RTP ternyata
juga ditandai oleh peningkatan lahan pertanian sawah yang pada masa Orde
Lama, yakni tahun 1961, luasannya baru mencapai 6,867 juta Ha, selanjutnya
bertambah menjadi 8,135 juta Ha pada masa awal Orde Baru, yakni pada tahun
1970, dan kembali meningkat menjadi 9,764 juta Ha beberapa saat setelah
swasembada, tahun 1984. Hingga pada masa akhir kejatuhan Orde Baru, luas
sawah meningkat hingga mencapai 11,141 juta Ha. Gejala ini terus berlanjut
hingga tahun 2007 dengan luasannya mencapai 12,166 juta Ha (FAOstat 2011).
Anggaran pembangunan pertanian yang menurun di Indonesia, terlihat
pada data time series APBN. Pada tahun 1981/82, anggaran pembangunan sektor
pertanian mencapai 17% dari APBN (Nitisastro 2010), namun, dibandingkan
dengan APBN 2011, Pemerintah hanya mengucurkan anggaran pertanian
sejumlah 1,3 % dari APBN (Dep.Keu 2011). Meskipun jika dilihat dari tahun
1996-2011, anggaran terus meningkat, seperti pada tahun 1996 adalah Rp. 1,192
triliyun, kemudian meningkat pada tahun 2000 menjadi Rp. 2,044 triliyun rupiah
dan pada tahun 2004 telah mencapai Rp. 2,990 triliyun namun, jumlah tersebut
tidak lebih dari sekitar 2% dari APBN (Deptan 2004).
Rendahnya anggaran pertanian, juga disebabkan alokasi anggaran
terfragmentasi pada beragam instansi Kementerian dan Lembaga. Menurut
Dep.Keu (2007), sejak tahun 2002 Alokasi Anggaran Pertanian tersebar di 21
instansi Kementerian dan Lembaga, yang dikelompokkan menjadi 12 instansi,
diantaranya seperti Depdagri, Deptan, BPPT, LIPI, Depag, Deperindag,
Kementerian Koperasi dan UKM, Depnakertrans, KLH dan Dephut, Dep.PU,
BPN, Depkes, dan Kementrian Daerah Tertinggal. Rata-rata nilai anggaran

4

pertanian selama periode 2002-2007 di berbagai instansi ini adalah 13,77% dari
APBN.
Di tingkat pemerintah daerah, gejala rendahnya anggaran pertanian
nasional tersebut, terjadi juga di Kabupaten Agam, yang merupakan salah satu
“luhak nan tigo” dimana masyarakat Minangkabau berasal. Hal ini terlihat dari
alokasi anggaran sektor Pertanian dan Kehutanan serta sektor Sumberdaya Air
dan Irigasi Kab.Agam antara tahun 1994-2010,1

yang menunjukkan hasil

berfluaksi. Pada tahun 1994, alokasi anggaran sektor Pertanian berjumlah Rp. 55
juta. Alokasi anggaran ini jauh lebih rendah dibandingkan dengan sektor-sektor
lain pada tahun yang sama, seperti sektor Perdagangan yang mendapat alokasi
anggaran Rp. 108 juta, sektor transportasi mendapat alokasi dana Rp. 4,5 milyar,
sektor aparatur pemerintah dan pengawasan yang mendapat alokasi Rp. 1.7
milyar. Anggaran pertanian meningkat lima tahun kemudian, yakni tahun 1999,
dengan alokasi anggaran mencapai Rp. 9 milyar, kemudian menurun kembali
pada tahun 2002 dengan alokasi belanja Rp. 1 milyar

kemudian kembali

meningkat pada tahun 2008 dengan alokasi anggaran Rp. 8 milyar. Pada tahun
2010, alokasi sektor Pertanian tersebut mencapai Rp. 6,5 milyar saja.
Hal yang sama juga terjadi dengan alokasi dana infrastruktur pertanian,
seperti pengairan. Prasarana pengairan yang termasuk dalam sektor sumberdaya
air dan irigasi ini, pada tahun 1994 dan tahun 1995 tidak mendapat alokasi
anggaran. Pada tahun 1999, sektor ini mendapat alokasi anggaran sebesar Rp. 9
milyar. Sedangkan Alokasi anggaran terbesar diperoleh pada tahun 2000 yakni
sebesar Rp. 10 milyar, selebihnya, anggaran sektor ini berada di bawah angka
tertinggi tersebut.
Rendahnya anggaran pembangunan sektor pertanian di Kab.Agam sangat
ironi, mengingat Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) sektor pertanian Kab.
Agam mencapai 43,5 persen pada tahun 2010. Angka ini menunjukkan bahwa
mata pencaharian utama masyarakat Minangkabau di Kab.Agam berada dari

1

Data MAKUDA yang diperoleh dari Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan. Melalui situs
http://www.djpk.depkeu.go.id/datadjpk/47 Dengan judul sub-link APBD Historis. Data yang ada
hanya dari tahun 1994 hingga 2002. Tahun selanjutnya, 2003 hingga 2009 diolah dari penjabaran
APBD Kab.Agam dan data 2010 kembali di olah dari data Makuda.

5

sektor pertanian.2 Sesuai dengan hasil PDRB, data angkatan kerja menunjukkan
dari 208.577 jiwa yang telah bekerja, 133.121 jiwa diantaranya adalah mereka
yang bekerja sebagai petani (Agam Dalam Angka 2010). Data Luas lahan
pertanian pangannya pun mendukung pendapat bahwa sebahagian besar
masyarakat Kab.Agam bekerja sebagai petani, dimana luas keseluruhan pertanian
pangannya mencapai 68.014 Ha dari ± 81.500 Ha dari lahan yang dapat ditanami
(Agam Dalam Angka 2010).
Lebih penting lagi, bagi Masyarakat Agam, serta Minangkabau pada
umumnya, pertanian sawah bukan hanya sekedar masalah nafkah, tetapi juga
berhubungan dengan kebudayaan dan keteraturan sosial. Beras yang dihasilkan
oleh sawah tersebut umumnya masih merupakan salah satu unsur utama dari harta
yang dimiliki secara komunal, dengan penguasaan “ganggam ba untuak”3
(Syarifuddin 1984).4 Ekonomi sawah bersifat subsistensi itu telah memelihara
kelestarian sistem Matrilineal Minangkabau (Kahn 1979), termasuk sistem
otoritas tradisional (Manan 1995). Ketika terjadi pemberontakan pajak dan
komunis di Minangkabau pada tahun 1908 dan 1926-1927 terhadap kolonial
Belanda, salah satu penyebabnya adalah kebijakan Belanda yang “memaksa”
petani Minangkabau merubah lahan sawah untuk menjadi lahan pertanian ekspor
(Schrieke 1955).
Pada tataran politis, gejala rendahnya anggaran sektor pertanian ini juga
cukup ganjil mengingat tiga hal, pertama, pada era otonomi daerah Kepala
Daerah dan DPRD yang merupakan aktor-aktor penganggaran keuangan daerah
(APBD) dipilih secara langsung oleh rakyat dalam jabatannya. Kedua, rakyat
yang memilih anggota DPRD beserta Kepala Daerah tersebut, justru sebahagian
besar adalah para petani. Petani subsistensi (Dobbins 2008) yang sebahagian besar
masih mengolah lahan milik komunal, dimana lahan komunal tersebut menjadi
penyangga sistem Matrilineal (Kahn 1979), berikut otoritas tradisional
Minangkabau yang menyertainya (Manan 1995). Dengan kondisi kuatnya otoritas

2

Hasil wawancara bersama Bupati dan juga dijabarkan dalam situs resmi pemerintah Kab.Agam
beritukut http://www.agamkab.go.id/?agam=berita&se=detil&id=836 (diakses hari Jum’at, 4
September 2010.
3
hal kelola, bukan hak milik
4
Hak kelola. Pepatah menyebutkan, “airnya boleh di minum, buahnya boleh dimakan, batangnya
tetap tinggal diperuntukkan untuk generasi selanjutnya.

6

tradisional Minangkabau tersebut bagaimana Kepala Daerah dan anggota DPRD
mendapat legitimasi ketika

anggaran pertanian yang merupakan kebutuhan

bersama mereka di alokasikan dengan tidak memadai. Ketiga, di era otonomi
daerah ini pula terdapat UU No.25/2004 tentang Sistem Perencanaan dan
Pembangunan Nasional (SPPN), UU No.32/2004 tentang Pemerintahan Daerah
dan PP No.40/2006 tentang Tata Cara Penyusunan Pembangunan Nasional, yang
mengharuskan partisipasi masyarakat dalam perencanaan dan penganggaran
APBD dan APBN. Oleh karenanya, menarik untuk dikaji dan diangkat menjadi
pertanyaan

konseptual

bagaimana

APBD

sektor

pertanian-pedesaan

ini

direncanakan dan dianggarkan oleh Birokrasi Pemerintahan ketika tatanan
keteraturan sosial dari kehidupan para petani masih kuat dilegitimasi oleh sistem
Otoritas Tradisional Minangkabau.
Studi yang telah mengungkap terjadinya penurunan proporsi anggaran
pertanian di Indonesia telah banyak dilakukan. Seperti disarikan temuan Darsono
(2008), Pasaribu (2007), Arifin dan Rachbini (2005), Kasryno, Pasandaran dan
Adiningsih (2001), Simatupang, Rusastra dan Maulana (2000) di atas. Namun,
tidak banyak studi yang mencoba menelusuri bagaimana anggaran pembangunan
pertanian yang rendah itu direncanakan dan dianggarkan pada era pemerintah
daerah (Kab/Kota/Prov.) yang memiliki otonomi luas untuk merencanakan,
merumuskan, dan melaksanakan kebijakan serta program pembangunan yang bisa
disesuaikan dengan kebutuhan setempat (Usman dan Hermanto 2007).
Studi mengenai anggaran pembangunan pertanian, sebagaimana yang
dimaksud, pada umumnya menjadi bagian agregat studi mengenai pengelolaan
keuangan daerah. Studi pengelolaan keuangan daerah tersebut, telah banyak pula
dilakukan seperti dilakukan oleh Sudjito (2008), Abdullah dan Asmara (2006),
Halim dan Syukry (2011), namun kajian tersebut tertuju pada ranah penganggaran
saja. Pada hal, pengelolaan keuangan daerah, khususnya penganggaran APBD,
terdiri dari dua ranah yakni perencanaan dan penganggaran.
Studi yang telah dilakukan ini, mengkaji bagaimana kontestasi elite yang
merupakan

unsur

otoritas

tradisional

Minangkabau

dengan

Birokrasi

Pemerintahan ketika proses Perencanaan dan Penganggaran APBD dilakukan.
Studi ini menemukan bahwa, pertama, usulan yang merupakan kebutuhan petani

7

tersisih dalam proses Musrenbang berjenjang. Pada forum SKPD, Pemerintah
Daerah selanjutnya hanya menjatah satu usulan program untuk masing-masing
hasil Musrenbang Kecamatan. Hal ini sengaja dilakukan agar SKPD dan
Pemerintahan Daerah tidak melanggar Undang-Undang No.25/2004 tentang
Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN). Kedua, baik pada ranah
perencanaan ketika proses Musrenbang dilangsungkan, maupun dalam ranah
penganggaran ketika membahas KUA-PPAS dan RAPBD, suasana kedua ranah
tersebut ditandai dengan kontestasi antar sesama elite Birokrasi Pemerintahan.
Kontestasi terjadi di antara SKPD, TAPD DPRD, maupun di antara DPRD.
Ketiga, prasarana (infrastruktur) seperti jalan Nagari dan Jorong, pengairan
(irigasi), pendidikan, serta sarana ibadah menjadi prioritas, karena dapat dinikmati
secara merata oleh seluruh penduduk Nagari. Program pembangunan pertanian
yang menuntut pengorbanan harta pusaka, serta hanya dapat dinikmati
sekelompok orang dalam Nagari, sangat dihindari dan mendapat hambatan,
karena mengandung sengketa yang akan berdampak buruk pada hubungan antar
kaum, dan suku.
Studi ini juga menemukan bahwa keteraturan sosial masyarakat di dalam
Nagari-Nagari, masih pekat dilegitimasi oleh Otoritas Tradisional Minangkabau
(OTM). Pekatnya pengaruh OTM, kemudian menjadi ”modal” bagi unsur-unsur
OTM yang memiliki kedudukan tokoh adat, tokoh agama, kaum cendikia dan
bundo kandung menjadi pengurus partai politik, calon Legislatif (Caleg) dan
calon Kepala Daerah. Unsur OTM yang menjadi Caleg dan Calon Kepala Daerah
ini kemudian didukung dan dipilih oleh orang Kampung dan Nagarinya agar dapat
duduk menjadi anggota DPRD yang kemudian diberi peran sebagai ”pejuang
anggaran”, atau memperjuangkan Jorong dan Nagari yang diwakilinya agar
mendapat alokasi anggaran APBD. Temuan ini penting, mengingat perencanaan
pembangunan partisipatif atau bottom up planning sebagaimana yang telah lama
dicita-citakan, baik oleh negara maupun rakyat, selalu gagal karena lemahnya
posisi tawar rakyat, dan ketidak pedulian elite. Di Kab.Agam, pada kajian ini,
rakyat memiliki kisah sukses itu. Sehingga, pada daerah-daerah di mana otoritas
tradisionalnya masih pekat, kisah sukses ini dapat di replikasi. Hanya saja, akibat
euforia unsur-unsur OTM menjadi Caleg, suara rakyat Nagari kemudian terpilah-

8

pilah berdasarkan kelompok kekerabatan genealogis. Akibatnya, keterwakilan
mereka dalam DPRD tidak representatif, sehingga alokasi anggaran yang berhasil
diperjuangkan oleh utusan OTM, terdistribusi secara tidak merata dalam NagariNagari di Kab.Agam.
Pada aras teori, kajian ini menemukan bahwa Birokrasi Pemerintahan
patrimonial sebagai mana yang berlangsung di Pemerintahan Pusat (Crouch 1985;
Webber 2006; van Klinken 2009), mengalami ubah sesuai ketika berdialog dan
berkompromi dengan Otoritas Tradisional Minangkabau. Birokrasi Pemerintahan
yang muncul kemudian adalah Birokrasi dengan ciri patrimonial (didominasi
lelaki), namun memiliki ciri heterarki, bukan hierarkis dan relasi patronase
sebagaimana layaknya birokrasi patrimonial. Birokrasi patrimonial heterarki ini
memperlihatkan bahwa para birokrat memiliki kepentingan partikular sehingga
tidak impersonal, birokrasi pemerintahan menjadi ajang kontestasi antar sesama
birokrat tanpa mengindahkan kedudukan dan wewenang.
Dalam ranah perencanaan dan penganggaran, birokrasi patrimonial
heterarki ini ditandai dengan praktik kontestasi dalam tahap-tahap Musrenbang,
penyusunan RKPD, KUA-PPAS, RAPBD dan APBD. Sehingga, program yang
menjadi bagian APBD dapat naik dan turun di tengah jalan. Bahkan, ketika telah
menjadi bagian dari APBD, program dapat berpindah tempat pengalokasiannya
atau tidak terserap dalam pelaksanaannya, sehingga menjadi SiLPA (Sisa Lebih
Perhitungan Anggaran)

yang cukup tinggi.

Hal tersebut menunjukkan

menyoloknya kontestasi antar sesama birokrat yang bersumber dari kepentingan
partikular.

1.2. Pertanyaan Penelitian
Berdasarkan rumusan masalah di atas, pertanyaan yang ingin dijawab
dalam penelitian ini adalah:
1. Bagaimana interaksi dan ketegangan-ketegangan terentang antara
Otoritas Tradisional Minangkabau dan Birokrasi Pemerintahan dari masa
kolonial Belanda hingga dilangsungkannya otonomi daerah?

9

2. Bagaimana peranan Otoritas Tradisional Minangkabau dan Birokrasi
Pemerintahan dalam perencanaan dan penganggaran APBD sektor
pertanian-pedesaan?
3. Bagaimana kontestasi Otoritas Tradisional Minangkabau dan Birokrasi
Pemerintahan dalam perencanaan dan penganggaran APBD?
4. Bagaimana Birokrasi Pemerintahan di Kab.Agam menata dan mengelola
pembangunan masyarakat lokal?

1.3. Tujuan Penelitian
1.3.1.

Dokumen yang terkait

Minangkabau traditional authority and government bureaucracy: elite contestation in Budgeting Planning and Budgeting APBD In Rural Agriculture Sector, District Agam, West Sumatera