Acok juo ado program yang menurut kami tidak masuk akal. Ya sekedar cari-cari proyek, sekedar cari uang saja dia di sana.
Seperti nan pernah ambo caliak, salah satu dinas yang salah satu program kerjanya pemberdayaan anak-anak terlantar dengan
diberi pelatihan. Tapi pelatihannyo apo indak jaleh, anggarannyo pun Cuma limo baleh juta. A, menurut angku ka mungkin program
tu dilakukan. Dima ado anak terlantar di Lubuak basuang ko? a, coret. informan HT
Kumpulan hasil dari asisten seluruh RKA-SKPD, seperti Badan dan Dinas yang dikompilasi menjadi RAPBD kemudian di serahkan kepada DPRD untuk
mempelajari dan selanjutnya bersama TAPD membahasnya. Sebelum dibahas bersama TAPD, DPRD mempelajari isi RAPBD dengan cara RKA-RKA SKPD
di pilah-pilah dan di serahkan kepada komisi-komisi untuk dipelajari sesuai dengan mitrakerjanya. Bilamana dianggap perlu, komisi memanggil mitra
kerjanya untuk melakukan presentasi RKA. Perhatian utama disini difokuskan pada berapa perjalanan dinas, program, belanja operasional, seperti ungkapan
informan berikut ini; Kalau kemarin RAPBD itu kan udah ada rincian penggunaannya
tiap anggaran. Belanja operasional berapa, itu yang mereka check. Bahkan ada yang jeli anggota dewan itu, mereka hitung
semua, Misalnya ATK atau perjalanan dinas yang sering mereka sorot. seperti Persentase perjalanan Dinas Pendidikan itu paling
besar di Kabupaten Agam, informan HD, TAPD
Ungkapan informan di atas menunjukkan pendapat Marbyanto 2009, bahwa dalam relasi eksekutif-legislatif, intervensi budgeting legislatif sangat kuat
terhadap anggaran eksekutif karena dianggap eksekutif berlaku oportun dengan memaksimalkan anggarannya Johnson, 1994. Namun, perlu diberi catatan disini
bahwa kuatnya intervensi tersebut memiliki dua tujuan utama, yaitu:
1. yang dipangkas itu adalah program-program belanja tidak langsung seperti
di antaranya belanja pengadaan barang ATK, perjalanan Dinas, uang rapat, dan honor. Hasil pemangkasan program-program SKPD-SKPD tersebut,
kemudian dikumpulkan menjadi program belanja langsung pembangunan, peningkatan dan rehabilitas prasarana yang kemudian diperebutkan
penempatannya oleh anggota Legislatif.
2. Intervensi budgeting DPRD tersebut dilakukan dalam rangka memaksa
dinas untuk mau terlibat dalam hubungan transaksional, misalnya pelaksanaan anggaran pada kampung, Nagari dan yang menjadi basis
perolehan suarannya. Sebagaimana akan dijelaskan dalam bab selanjutnya, bahwa basis suara anggota Legislatif adalah Jorong dan Nagari. Distribusi
anggota DPRD tidak merata pada seluruh Nagari, terdapat dua anggota DPRD dalam satu Nagari. Sehingga, akibat dari intervensi budgeting
DPRD dalam rangka bertujuan “memaksa” SKPD menempatkan program pada basis suaranya, anggaran belanja menjadi tidak terdistribusi dengan
adil dan merata, menumpuk hanya pada daerah yang memiliki anggota DPRD saja, sehingga tidak berdasarkan kebijakan umum anggaran,
bahkan menyimpang dari renstra SKPD. Perhatian lainnya dari Legislatif ketika membahas RAPBD adalah lokasi
penempatan pembangunan fisik yang dikerjakan oleh Dinas PU, mencakup pekerjaan fisik apa saja yang dibangun, di tingkatkan upgrading dan
direhabilitasi. Di mana saja program tersebut di laksanakan, di Kecamatan mana, di Nagari dan Jorong mana saja program di tempatkan, sebagai mana ungkapan
informan berikut ini; Kalau DPRD yang sekarang banyak melihat, kalau pekerjaan fisik
di mana-mana saja. Lokasinya di Kecamatan apa saja. RH, HD, NR,
Perebutan penempatan program pembangunan, peningkatan serta rehabilitasi Dinas PU, bagi anggota DPRD sangat penting artinya, karena
berkenaan dengan kontrak politik. Secara implisitmaupun eksplisit, ketika OTM bersepakat untuk memberikan suara mereka pada anggota DPR terdapat imbalan
yang mesti diberikan. Pada umumnya, imbalan yang merupakan bagian dari kontrak politik tersebut adalah agar dapat memperjuangkan Jorong kampuang
dan Nagari untuk mendapatkan alokasi anggaran APBD untuk prasarana fisik Nagari, terutama, jalan, jembatan dan pengairan. Seperti telah dijelaskan
sebelumnya. Anggota DPRD mengerti bahwa jika berhasil memperjuangkan alokasi anggaran untuk membangun prasarana Nagari, telah menjadikan harapan
bagi mereka untuk terpilih kembali di priode mendatang, seperti ungkapan informan berikut ini;
“ contoh, kitakan daerah pemilihan ini, …berarti membangun daerah ini untuk kita maju pada pemilu berikutnya itu udah tidak
susah lagi. saya yang membagunkan jalan ini, mengaspal gitu kan, tinggal ngomong aja lagi kan. a biasanya itu ributnya di panitia
anggaran ini informan Danof .
Dari ungkapan informan di atas, menunjukkan bahwa dinamika persaingan penempatan lokasi pembangunan fisik, baik di antara sesama Legislatif, antar
sesama eksekutif, maupun di antara Legislatif dan eksekutif, paling gigih terjadi dalam tahap pembahasan RAPBD. Hal ini disebabkan, anggaran mendekati tahap
pengesahan. Ketika proses persaingan terjadi, dalam pembahasan RAPBD, tentu ada program yang menang sehingga menjadi bagian dari APBD, dan terdapat pula
program-program yang tersingkir. Umumnya yang duluan tergeser atau tersingkir adalah usulan hasil Murenbang, seperti ungkapan informan berikut ini;
“ Nah, pada saat inilah yang agak anu nih, udah masuk kepentingan-
kepentingan disini, soalnya udah ¾ matang…pada saat ini dokumen hasil Musrenbang, dokumen RKPD nggak
berlaku. Mungkin persentasenya ada ya, tapi ya paling di bawah 25 .. ada malah yang tid
ak ada“ RH TAPD Kabupaten Agam Dari ungkapan informan di atas, dapat disimpulkan bahwa ketika
konstestasi pembahasan APBD menjadi sangat dinamis, maka yang pertama dikorbankan adalah program-program yang dihasilkan melalui Musrenbang.
Dengan demikian, pada pertanyaan mengapa alokasi anggaran untuk kepentingan Petani dan pertanian minimal, karena bukan saja tersingkir dalam ranah
perencanaan, pada ranah penganggaran pun akan tersingkir pula apa yang dihasilkan oleh rakyat melalui Musrenbang. Namun, tentu saja tidak seluruhnya
hasil Musrenbang tersebut tersingkir. Dengan demikian pendapat Sudjito 2008 dapat ditolak, bahwa ranah perencanaan dan penganggaran tidak terkait,
menyambung connecting penyusunan, pembahasan dan penetapan APBD dilakukan secara oligarkhis. Pada kajian, bukti empiris menunjukkan, bahwa
masih terdapat sisa program usulan Musrenbang Kecamatan yang diakomodir oleh APBD, informan TAPD menyebutkan masing-masing satu usulan program
setiap hasil Musrenbang akan masuk dalam APBD. Informan TAPD yang lain,
seperti uangkapan di atas menyebutkan kurang dari 25 persen. Kedua informasi tersebut menunjukkan adanya keterkaitan di antara dua ranah tersebut. Kemudian,
di Kabupaten Agam tidak terdapat bukti empiris bahwa RAPBD disusun, di bahas dan ditetapkan secara oligarkhis. Tersingkirnya hasil Musrenbang disebabkan
oleh dinamisnya persaingan bukan oleh cara-cara otoritarian di antara sesama Legislatif, sesama Eksekutif, maupun di antara Legislatif dan Eksekutif. Di
samping itu, masuknya program-program baru yang dibawa oleh Legislatif dalam pembahasan RAPBD bersumber dari OTM yang mewakili masyarakat Jorong dan
Nagari. Bagi anggota Legislatif, sebagai mana telah dijelaskan sebelumnya, justru hasil Musrenbang Kecamatan dan Kabupaten dihasilkan melalui kompromis elitis.
Sehingga, legislatif cenderung mengabaikan hasil Musrenbang dalam proses pembahasan RAPBD.
Sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya, eksekutif dalam hal in TAPD dalam membahas RAPBD bersama Legislatif memiliki beberapa strategi. Salah
satu upaya eksekutif tersebut adalah memberi “jatah” masing-masing anggota Banggar Badan Anggaran DPRD dengan azas transaksional untuk tujuan agar
dimudahkan pembahasan APBD mereka, seperti ungkapan informan berikut ini; contohkan begini, kita udah deal nih dengan PEMDA-TAPD kita
dikasih, kalau bisa ini nggak disampaikan ya, ada 100 juta, silahkan panitia anggaran mengalokasikan proyek 100 juta per
orang, nih kita ada dua orang dari PARTAI, kita biasanya mengasih tahu yang lain, kasih tahu fraksi, nih 200 juta mau kita
bangun apa, karena 200 juta mungkin yang penting di DAPIL itu. nah kawan-kawan yang lain itu saya lihat mereka nggak ngasih
tahu yang lain. ada tiga orang dia disitu dapat jatah 300 juta dia aja yang nulis usulannya DA. DPRD
Ungkapan informan di atas membuktikan bahwa terdapat “jatah” untuk
Banggar DPRD masing-masingnya 100 juta. Jka jumlah Banggar ditambah Ketua dan dua orang wakil ketua DPRD, maka jumlah keseluruhan adalah 13 orang
dengan nilai mata anggaran 1,3 Milyar. Jatah ini telah menjadi rutin setiap tahunnya. Dinamika persaingan perebutan alokasi anggaran bersifat personal,
cenderung mengabaikan kepentingan partai. Terhadap tingginya suhu persaingan,
beberapa upaya kompromi
49
transaksional telah diupayakan, seperti melonggarkan alokasi anggaran DPRD, memberi alokasi anggaran Rp.100 Juta
kepada masing Banggar DPRD untuk dialokasikan pada daerah tertentu dengan program bersifat bebas.
50
Ikut mengalokasikan dana Bansos Bantuan Sosial yang merupakan pos bantuan pemerintah daerah.
51
Selain itu, mendistribusikan pembangunan fisik, berbagai SKPD,
52
secara merata di Dapil anggota DPRD. Di samping upaya kompromi tersebut, beberapa titipan program anggota
DPRD pada SKPD, sebagaimana telah dijelaskan di atas, turut menjadi bagian dinamika persaingan pembahasan RAPBD. Sehingga, anggaran belanja
mengalami perubahan. Bukti-bukti pendukung, dinamika persaingan mencakup sengketa, bersaing, saling dukung, kental dengan nuansa hubungan transaksional
tersebut dapat dicari bukt inya dengan melihat anggaran yang telah di “jatah”
dalam KUA-PPAS kemudian bertambah cukup menyolok pada alokasi anggaran APBD, seperti yang terlihat dalam tabel berikut;
Tabel 8.16. Perbandingan Jumlah Belanja Langsung KUA- PPAS Dengan APBD, Pada Lima SKPD Tahun Anggaran 2009 dalam juta rupiah
No SKPD
Plafon Anggaran
KUA-PPAS Anggaran
APBD Perbandingan
Kolom 4-3=5 Ket
1 2
3 4
5 6
1 Dinas Pekerjaan
Umum 43.278
81.675 38.397
Naik 2
Dinas Pendidikan 31.758
53
54.102
54
23.606 Naik
3 Dinas Kesehatan
15.757 16.495
737 Naik
4 Set.DPRD
8.590 10.115
1.525 Naik
5 Dinas Pertanian
2.238 7.962
5.724 naik
Sumber : APBD, KUA-PPAS, Kabupaten Agam, Tahun 2009 Diolah
49
Hasil wawancara dengan Banggar, TAPD
50
Bisa rehabilitasi jalan, jembatan, atau program apa saja yang diusulkan anggota Banggar.
51
Jumlahnya bervarian, mulai dari Rp.20 juta setiap anggota DPRD, hingga Rp.60 Juta untuk ketua dan wakil ketua.
52
Misalnya, Dinas Pendidikan, membangun sekolah atau rehabilitasi gedung, Dinas PU, pembangunan, rehabilitasi, peningkatan jalan dan jembatan.
53
tidak termasuk anggaran penyelenggaran sekolah Dana Alokasi Umum
54
termasuk anggaran penyelenggaraan sekolah Dana Alokasi Umum
Tabel 8.16. di atas memperlihatkan penambahan anggaran keseluruhan anggaran SKPD naik secara menyolok, selisih penambahan di antara KUA-PPAS
dengan APBD di antara nya merupakan program usulan yang “naik” selama proses
pembahasan APBD terjadi, oleh karenanya, penambahan program tersebut tidak berasal dari Musrenbang perencanaan Partisipatif. Kenaikan tertinggi terletak
pada SKPD Dinas Pekerjaan Umum, yang menjadi primadona perebutan Legislatif. Sedangkan anggaran terendah diberikan pada Dinas Pertanian, sebuah
kenyataan Pertanian bukan merupakan prioritas atau primadona bagi eksekutif dan legislatif di Kabupaten Agam..
55
Dalam Tabel 8.17. diperlihatkan bahwa anggaran belanja untuk pembangunan jalan yang terletak di dalam Nagari prasarana Nagari yang berasal
dari Dana Alokasi Umum DAU umumnya tidak berasal dari usulan program hasil Musrenbang Kecamatan. Menurut informan Nirman
56
seluruh program tersebut berasal dari manuver kolektif anggota DPRD menjelang berlangsungnya
PEMILU 2009. Fenomena ini dapat ditafsirkan bahwa Anggaran Negara APBD dibelanjakan untuk “kampanye” DPRD untukmemenangkan Pemilu di kampung
dan Nagarinya, dan terpilih kembali menjadi anggota DPRD, seperti yang terlihat dalam tabel berikut;
Tabel 8.17. Perbandingan Hasil Musrenbang Kecamatan 2008, Dengan Peraturan Bupati No.63. Tahun 2008 Tentang Penjabaran APBD Thn.
Anggaran 2000 Untuk Pembangunan Jalan DAU
No ProgramKegiatan
Anggaran Juta Rp
Lokasi Kecamatan
Hasil Musrenbang Kecamatan
Ya Tidak 1
Jalan Lingkar Sei.Cubadak 200
Tabek Panjang, Tidak
2 Padang Kunyik-Balau
100 Kamang Magek
- 3
Jl.Padang Tonga-Padang Tonga 200
Manggopoh -
4 Jl.Pasir Paneh, Batang Tiku
250 Tiku Selatan
- 5
Jalan Alahan Anggang Palembayan 115
Palembayan Tidak
6 Pembukaan Jalan Baru antara Jorong
Koto Tinggi-Koto Baru 100
II Koto, Tanjung Raya
Tidak 7
Jl.Cimpago, Limo Badak 150
Malalak Timur -
8 Jl.Koto Baru-Koto Marapak,
150 Tigo Kampuang,
Baso Tidak
55
Lihat Penjabaran APBD Kabupaten Agam mulai dari 2007.
56
Bukan nama sebenarnya
9 Simpang Paraman Tali-Tali Bancah
200 Lb.Basung -
10 Pembukaan Jl.Lingkar IPDN
150 Baso Tidak
11 sungai Lingkuang-Kubu Anau
100 Manggopoh -
12 Jl.Koto Hilalang-III Suku, IV
Anggkek 100 IV Angkek
Tidak 13
Simp.Rumah Gadang-XII Kampuang
100 Tidak
14 Jl.Simp.Rambai-Kp.Rambai
180 Luncuran 2008
15 Jl.Pasar Tiku-TPI HotMix
300 Luncuran 2008
16 Padang Tui-Batas Pariaman HotMix
800 Luncruran 2008
Sumber : Data diolah dari Hasil Musrenbang Kecamatan dan Penjabaran APBD, Tahun 2009
Pada Tabel 8.18. memperlihatkan hanya satu program pembangunan prasarana Nagari untuk pengerasan jalan dan Cor Beton yang merupakan hasil
Musrenbang Kecamatan, yakni pada Cor Beton jalan Data Baringin yang terletak di Kecamatan Palembayan. Sedangkan selebihnya merupakan program tidak
berasal dari Musrenbang RKPD, tidak terdapat dalam Renja dan RKA-SKPD. Program ini, menurut informan merupakan hasil manuver kolektif DPRD dalam
menyambut Pemilu 2009, yang “naik di jalan” ketika RAPBD dibahas, lebih lanjut lihat Tabel berikut
Tabel 8.18. Perbandingan Hasil Musrenbang Kecamatan 2008, Dengan Peraturan Bupati No.63. Tahun 2008 Tentang Penjabaran APBD Tahun Anggaran 2009 Untuk
Pengerasan Jalan dan Cor Beton DAU
No ProgramKegiatan
Anggaran Juta Rp
Lokasi Kecamatan
Hasil Musrenbang Kecamatan
Ya Tidak 1
Parit Rantang-Koto Panampung 100
Lb.Basung Tidak
2 Kt.Manampung-Sangkir
100 Lb.Basung
Tidak 3
Kt.Panjang-Cegek 50
Kamang Hilir Lanjutan 2008
4 Uba-koto Tangah
50 Tilkam
Lanjutan 2008 5
Jorong Subarang Balingka 200
Balingka Tidak
6 Cor Beton Jl.Data Baringin
50 Palembayan
Ya 7
Cor Beton Gurun Simp.4Bukik Batabuah 50
Canduang Tida
8 Aspal Air Tabik-Simp.Malayu
100 Baso
Tidak 9
Cor Beton Jl.Mkb-Lb.Aur 100
Candung Tidak
10 Paambek-Lambah, koto Panjang
200 IV Koto
Tidak 11
Lingkung SMP I TIku 50
Tiku Selatan Tidak
12 Cor Pdg Luar-Blkg Puskesmas
100 Banuhampu
Tidak 13
Cor Jl.Taruko-Sutijo, Koto Gadang 100
IV Koto Tidak
14 Cor Panti-kot-SMP-Parit Lidah-Koto Tuo-
Balai Gurah 200
IV Angkek Tidak
15 Lingkung SMP6-Dam Sikucing
100 Lb Basuang
Tidak
16 Ampu Silayang Hilir, Parik Jorong
100 Lb.Basung
Tidak 17
Lingkung Pulai 100
Kamang Mage Tidak
18 simp. Batas Kota-Kaluang, Gadut
100 Tilkam
Tidak 19
Lingkar Tapian Kandih 400
Tidak 20
Cor Jalan Jr.Ikua-Simp.Afkir, Tjg.Sani 100
Tj.Sani Tidak
21 Cor Jl.hilir bungo pakan, komar
100 Simp.Pulai
Tidak 22
Cor.Sei Talang-Kambing 100
Gadut Tidak
23 Cor.beton jl Lngkun Simp.Balai-Surai
Baringin 100
IV Angkek Tidak
24 Cor Lawang Tuo-Simp.Paparangan
100 Matur
Tidak 25
Pngecoran Jl.Relai Ketaping Lawang 100
Matur Tidak
26 Cor Beton Lingkung Pili-Rimbo Laweh
200 IV Nagari
Tidak Jumlah
3.050
Sumber: Data diolah dari Hasil Musrenbang Kecamatan dan Penjabaran APBD Tahun 2009
Hal yang sama juga terlihat dalam program pembangunan prasarana Nagari untuk kategori rehabilitasi dan peningkatan jaringan pengairan yang
bersumber pada dana alokasi umum, seperti yang terlihat pada tabel 8.19 hanya satu program yang diakomodir dari hasil Musrenbang Kecamatan. Dari program
tersebut, terdapat satu Kecamatan, yakni Kec.IV Angkek yang mendapat dua program. Kecamatan merupakan kampung halaman informan DPRD. Menurut
yang bersangkutan, kedua usula n terutama program no.2 merupakan “hasil
perjuangan” beliau ketika pembahasan RAPBD berlangsung. Lihat tabel berikut Tabel 8.19 Perbandingan Hasil Musrenbang Kecamatan 2008, Dengan Peraturan
Bupati No.63. Tahun 2008 Tentang Penjabaran APBD Tahun Anggaran 2009, Untuk Rehabilitasi Jaringan Pengairan DAU
No ProgramKegiatan
Anggaran Juta Rp
Lokasi Kecamatan
Hasil Musrenbang Kecamatan
YaTidak 1
D.I. Bandar Baru, Limo Suku 100
Sungai Puar Ya
2 D.I. Baringin Talago, Balai
Gurah 100
IV Angkek Tidak
3 D.I. Bandar Bawah,
KoMarLambah 100
IV Angkek Tidak
4 D.I. Dusun Pandakian
100 Lb.Basuang
Tidak Sumber : Data diolah dari Hasil Musrenbang Kecamatan dan Penjabaran APBD Tahun
2009
Pada Tabel 8.19 di atas, masih berhubungan dengan tabel sebelumnya, yang memperlihatkan program rehabilitasi dan pemeliharan jaringan pengairan
bersumber dari Dana Alokasi Khusus di mana programnya tidak bersumber dari hasil Musrenbang Kecamatan.
Dari analisis data yang terlihat pada tabel-tabel di atas menunjukkan bahwa kesepakatan tidak tertuliskarena keterbatasan anggaran. Pemerintah Daerah
hanya mampu mengakomodir satu usulan program untuk setiap hasil Musrenbang Kecamatan pada APBD, ternyata sukar dicari buktinya. Kesepakatan tersebut
hanya untuk diakomodir pada RKPD. Dalam proses selanjut, dari RKPD hingga penetapan RAPBD, satu usulan program hasil setiap Musrenbang Kecamatan
tersebut kemudian juga terpinggirkan oleh persaingan berbagai kepentingan dari sesama elite berkuasa. Lihat Tabel 8.19. dan ungkapan informan berikut;
Coba check lagi dengan membandingkan hasil Musrenbang Kecamatan dengan penjabaran APBD, berapa persentasi hasil
Musrenbang yang di akomodir dalam APBD. Kalau penelitian saya, pada zaman itu 2001-2003 bagus, sekitar 25 hasil
Musrenbang Kecamatan masuk dalam APBD. Kalau sekarang, saya kira kurang dari itu. Urang muko
57
anggota DPRPD ko indak namuah do memakai hasil Musrenbang tu Informan TAPD.
Menurut ungkapan informan di atas, salah satu penyebab tersingkirnya hasil Musrenbang dalam ranah penganggaran, adalah Legislatif cenderung tidak
ingin menjadikan hasil Musrenbang sebagai acuan dalam membahas RAPBD. Hal ini relevan dengan informan Legislatif, karena proses Musrenbang bersifat
elitis. Namun, permasalahan abdikasi Lupia dan Rubbins, 2000 juga cukup penting dipertimbangkan di sini. Abdikasi yang merupakan aturan-aturan yang
dapat mengikat legislatif agar perilaku mereka sesuai dengan kepentingan pemilihnya, tidak pernah terlembaga secara normatif di Kabupaten Agam. Baik
melalui peraturan Bupati, maupun Peraturan Daerah. Sehingga, Musrenbang sebagai representasi kepentingan rakyat pemilih, sebagian diabaikan. Namun,
kajian ini juga menolak sebagian pendapat Lupia dan Rubbins 2000 tersebut, di mana menegaskan bahwa abdikasi dimungkinkan muncul karena disatu sisi
pemilih tidak perduli dan tidak memiliki inisiatif untuk mempengaruhi politisi yang telah dipilihnya legislatif. Pada sisi lain, legislatif tidak mempunyai
57
Di Kabupaten Agam kata “urang Muko” orang muka yang sering disebut oleh Eksekutif
bermakna anggota DPRD DPRD. Hal ini disebabkan Kantor DPRD berada di Depan di muka gedung Perkantoran Pemda.
pengetahuan atau kehendak hati dan waktu untuk lebih jauh mencari tahu apa yang dibutuhkan untuk rakyatnyapemilihnya. Di Kabupaten Agamjustru yang
terjadi sebaliknya, pemilih atau basis perolehan suara yang bersumber dari kekuatan OTM justru sangat perduli dan terus menagih janji anggota Legislatif
yang dipilihnya terutama diakhir tahun ketika pembahasan RAPBD. Kesengajaan pengabaian anggota Legislatif juga juga bukan berdasarkan pengabaian
kepentingan rakyat, namun justru sebaliknya untuk memperjuangkan kepentingan rakyat. Hanya saja, rakyat yang dimaksud disini adalah basis perolehan suara
legislatif, yang bersumber dalam OTM. Anggota Legislatif tidak mewakili seluruh rakyat Kabupaten Agam, hanya sebagian yang terletak dalam Nagari-NagariMaka
anggaran memang tidak memihak rakyat yang satu namun memihak rakyat yang lain, rakyat yang di dalam Nagarinya terdapat anggota DPRD. Di samping itu,
meskipun tidak terdapat abdikasi, namun pada tingkat informal di dalam OTM terdapat sanksi-sanksi sosial dan mekanisme kontrol bagi anggota DPRD yang
telah dipilih secara bersama oleh penduduk kampung dan Nagari, namun tidak mampu membawa alokasi anggaran APBD bagi kampungnya. Sanksi tersebut
mulai d ari menjadi “cemeeh” orang kampung, sehingga menyebabkan malu ke
luarga dan kaumnya, hingga tidak dipilih lagi untuk periode mendatang sebagai mana yang terjadi pada tiga informan dalam penelitian ini.
Permasalahan lain yang cukup penting, mengenai terabaikannya sebagian besar hasil Musrenbang adalah permasalahan asimetris, di mana eksekutif lebih
menguasai informasi dibanding legislatif dalam penyusunan, pembahasan dan penetapan APBD Halim dan Syukry, 2011. Pada kasus Kabupaten Agam,
permasalahan asimetris ini cukup relevan karena latar belakang sebagian besar anggota Legislatif menunjukkan bahwa mereka tidak berasal dari politisi
profesional, tidak memiliki latar belakang pendidikan penganggaran APBD, kemudian tidak terdapat pelatihan yang intensif mengenai pengelolaan keuangan
daerah. Sebaliknya eksekutif,di samping memiliki acuan dan rambu-rambu yang jelas, juga selalu mendapat tambahan pengetahuan mengenai pengelolaan
keuangan daerah, baik melalui pelatihan, diklat, maupun Bintek. Sehingga dalam pembahasan APBD, Legislatif selalu berhasil “dijinakkan” karena tidak
menguasai informasi pengelolaan keuangan daerah. Salah satu bukti nyata, seperti yang dijelaskan dalam bab selanjutnya, pada ragam peran kolektif anggota DPRD
terhadap kesepakatan akan diakomodirnya usulan anggota DPRD senilai 500 juta per orang, berujung dengan ingkarnya eksekutif terdahap kesepatan tersebut.Hal
inidikarenakan Dana DAK yang hendak dibagi itu, ternyata baru dikoordinasikan pada akhir Desember. Sehingga hasil kesepakatan di awal akhir November hingga
awal Desember tidak dapat diakomodir seluruhnya. Namun, proyek mercu suar pembangunan Sport Centre Bupati jalan terus.Dana Pemilu Legislatif dapat
diupayakan dan SILPA tahun 2009 tersebut hampir mencapai 100 Milyar. Hal ini mengindikasi gejala asimetris di antara kedua belah pihak.
Bukti lain yang mengindikasidinamisnya penyusunan, pembahasan dan penetapan anggaran APBD. Sehingga mengabaikan sebagian hasil Musrenbang
adalah seperti yang terlihat pada tabel berikut ini; Tabel 8.20. Perbandingan Hasil Musrenbang Kecamatan 2008, Dengan Peraturan
Bupati No.63. Tahun 2008 Tentang Penjabaran APBD Thn. Anggaran 2009, Untuk Rehabilitasi dan Pemeliharaan Jaringan Pengairan
DAK
No ProgramKegiatan
Anggaran Juta Rp
Lokasi Kecamatan
Hasil Musrenbang Kecamatan
YaTidak 1
D.I. Angge 200
Palupuh Tidak-
2 D.I. Pandan Banyal
250 Tilatang
Kamang Tidak
3 D.I. III April
200 Kamang
Magek Tidak
4 D.I. Tiagan
125 Sungai Puar
Tidak 5
D.I. Cingkariang 120
Banu Hampu Tidak
6 D.I. Datuak kodoh
250 Baso
Ya prioritas 19 7
D.I. Banda Kasiak 150
IV Angkek Tidak
8 D.I, Batu asahan
200 Candung
Tidak 9
D.I. Panji 200
Tjg.Raya Tidak
10 D.I. Bandar Usang
300 Lubuk Basung
Tidak 11
D.I. Pono Labiah 150
Lubuk Basung Tidak
12 D.I. kundur
150 Lubuk Basung
Tidak 13
D.I. Ranah 200
IV koto Tidak
14 D.I. Badarun
200 Matur
Tidak 15
D.I. Kayu Bakiciuk 250
Palembayan Lanjutan 2008
16 D.I. PAciputan
170 Palembayan
Tidak 17
D.I. Balai Badak 250
IV Nagari Tidak
18 D.I. Sigiran
175 Malalak
Tidak Sumber : Data diolah dari Hasil Musrenbang Kecamatan dan Penjabaran APBD Tahun 2009
Tabel di atas menjadi bukti bahwa seluruh program pembangunan, peningkatan dan rehabilitasi Pengairan tidak bersumber dari perencanaan
partisipatif, namun bersumber dari relasi transaksional, yang kemudian menghasilkan kesepakatan-kesepakatan tersebut di atas.
Bukti lain yang menunjukkan bahwa Birokrasi Modern perencanaan dan penganggaran bersifat dinamis, dipengaruhi persaingan elite politik, birokrat dan
OTM terlihat dalam penyusunan APBD tahun 2010 yang dilaksanakan pada pasca Pemilu tahun 2009. Tekanan politik terhadap birokrasi perencanaan dan
penyusunan APBD berubah haluan. Pada tahun 2010, berlangsung Pemilu Kepala Daerah Gubernur dan
Wk.Gubernur Propinsi Sumatera Barat, di mana Bupati Kabupaten Agam mencalonkan diri menjadi kandidat calon Wakil Gubernur Sumatera Barat. Di
samping itu, masa tugas sebagai Bupati Kabupaten Agamyang telah diemban selama dua periode, akan pula berakhir di tahun yang sama, 2010. Seiring dengan
kondisi politik tersebut, kebijakan umum APBD KUA yang ditetapkan Bupati untuk belanja tahun 2010 prioritasnya adalah belanja fisik, khususnya prasarana
Nagari, seperti ungkapan informan berikut ini; Ada lagi pak, yang aneh tahun ini. APBD tahun 2010 ini banyak
program pembangunan fisik Nagari. Peningkatan, rehabilitasi Jalan Kecamatan dan Kabupaten dikurangi, apa lagi belanja non
fisik seperti pelatihan, seminar ditiadakan sama sekali. Menurut
informasi “orang dalam”, ini untuk pemilu 2010. Bupati mencalonkan diri menjadi Wakil Gubernur Sumbar Informan
DPRD
Ungkapan informan di atas menunjukkan bahwa kebijakan umum anggaran, dalam dunia praktik di Kabupaten Agam dipengaruhi situasi politis
ketimbang Renstra SKPD dan RPJMD. Hasil analisis data sekunder, memperlihatkan bukti bahwa APBD tahun 2010 didominasi oleh belanja
prasarana Nagari. Program belanja prasarana tersebut, usulannya berasal dari hasil Musrenbang Kecamatan. Meskipun kuantitas program belanja prasarana Nagari
tinggi, namun kuantitasnya menurun. Seluruhnya di jatah hanya mendapat 1 Km saja, sedang kebutuhan per usulan program berkisar antara 1,2-5 Km sebagaimana
terlihat dalam tabel berikut ini;
Tabel 8.21. Perbandingan Hasil Musrenbang Seluruh Kecamatan 2009 2010
58
Dengan Dokumen Pelaksana Anggaran Tahun Anggaran 2010, Untuk Pembangunan Jalan dan Jembatan Perdesaan, Kabupaten Agam
No ProgramKegiatan
Vol Km
Anggaran Juta Rp
Lokasi Kecamatan
Hasil Musrenbang
Kecamatan Ya Tidak
1 Jl.Durian dadiah - Jorong bukik
malintang 1
360 Tjg Mutiara
Tidak 2
Jl. Simp Puduang - Pilubang, 1
360 IV Nagari
Ya 5 Km 3
Jl. Koto tinggi ke Halaman laweh dan Kampung jambu duo koto
1 300
Tjg Raya Ya 2 Km
4 Jl.Lingkar MTsSTamtaman III
Koto silungkang dan jl.Simp.III- Sikabau,
1 350
Palembayan Ya 1 Km
5 Jl. Lingkung jambak-Sianok VI
Suku 1
360 IV Koto
Ya 1,7Km 6
Jl.Lingkar SMP 2 Palamangan, 1
350 Matur
Ya 1,8 Km 7
Jl. Birah tinggi - Sini air malak barat,
1 360
Malalak Ya 2,6 Km
8 Jl. Simp III Bukik Kacang
Simarasok, BUkik Duo, 1
400 Baso
Tidak 9
Jl.Lingkar Simp.Jambak - Simp Balai Koto
Marapak lambah, 1
320 IV Angkek
Tidak 10
Jl. Lingkar Kambing tujuh Gadut, 1
350 TilKam
Ya 11
Jl. Simp Rumah gadang -XII kampung
1 360
Candung Tidak
12 Jl.Basimpang SD Tangah-
Rumah Tinggi-Ketapung, Kamng hilir
1 360
Kamang Magek Lanjutan 2009
13 Jl.Kalampaian-Kubu Anau,
Pakan Sinayan, 1
360 Banuhampu
Lanjutan 2009 14
Jl.Injok lalang, Jorong Pasia Laweh,
1 360
Palupuah Tidak
15 Jl. SMP 6 Durian Bungkuak,
Garagahan dan Jl. Bawah Simp III batu galeh -
muaro, 1
400 Lbk.Basung
Tidak Sumber: Diolah Dari Hasil Musrenbang Seluruh Kecamatan Dan DPA Dinas PU Tahun 2010
Dalam tabel 8.21 di atas, terlihat hasil analisis data yang mebandingkan data DPA Dokumen Pelaksana Anggaran dengan hasil Musenbang enam
Kecamatan pada tahun 2009 di Kabupaten Agam yang memperlihatkan penjatahan masing-masing satu kilometer per usulan program hasil Musrenbang.
Sedangkan yang dibutuhkan oleh masing-masing usulan berkisar dua hingga lima kilometer panjang jalan.
58
6Enam Kecamatan, 1 Kec. Ampe Nagari, 2 Kec. Baso, 3Kec. Tanjung Raya, 4 Kec.IV Angkek, 5 Kec.Palembayan , Kec.Sungai Pua
Menurut perhitungan teknis Dinas Pekerjaan Umum, program ini tidak efisienkarena akan mempercepat kerusakan jalan, seperti ungkapan Informan
berikut ini, mestinya sesuai dengan dana yang tersedia berapa program
pembangunan, rehabilitas, dan peningkatan jalan yang tersedia. Maka, sesuai dengan itu, jalannya di upgrading hingga tuntas.
Misal, panjangnya jalan 2 Km, maka sepanjang itu pula yang di
upgrading, jangan di “jatah-jatah” dengan memberikan sebagian. Ini tidak akan efisien dan menyebabkan kerusakan jalan lebih
cepat informan Bappeda
Tabel 8.22 merupakan perbandingan Hasil Musrenbang Seluruh Kecamatan 2009 dengan DPA Dinas PU tahun anggaran 2010 dengan DPA
Dokumen Pelaksana Anggaran Thn. Anggaran 2010 yang memperlihatkan tren belanja prasarana Nagari untuk Pengairan melalui Dana Alokasi Khusus juga
meningkat, meski sebagian besar program bukan hasil Musrenbang Nagari dan Kecamatan. Pada program ke 9, 10 dan 15, masing-masing merupakan prioritas
ke-26, ke-8 dan ke-10. Hal tersebut menunjukkan ketidakkonsistenan birokrasi penganggaran Lihat Tabel 8.22
Tabel 8.22 Perbandingan Hasil Musrenbang Seluruh Kecamatan 2009 2010
59
Dengan Dokumen Pelaksana Anggaran Tahun Anggaran 2010, Untuk Peningkatan Sarana dan Prasarana Pengairanpengairan Kabupaten
Agam
No ProgramKegiatan
Anggaran Juta Rp
Lokasi Kecamatan
Hasil Musrenbang
Kecamatan Ya idak
1 DI. Air Biso Nan Tujuah,
Palupuah 250
Palupuah Tidak
2 DI. Ambacang,
200 Kamang
Magek Ya
3 DI Banda Aua Koto tangah,
200 TilatangKama
ng Tidak
4 DI.Batang Jabua Simarasok,
150 Baso
Tidak 5
DI. Tabek Tarok Bukik batabuah,
150 Canduang
Tidak 6
DI. Bebeh batu taba, 200
IV Angkek Tidak
7 DI. Jarungan Limo Suku,
250 Sungai Pua
Tidak 8
DI.banda Rakik Ladang laweh, 227
Banuhanpu Tidak
9 DI.Bapensi Balinka,
170 IV Koto
Ya no.26 10
DI. Baapung Lawang Tigo Balai,
200 Matur
Ya No.8 11
DI. Mangguih Malalak timur, 300
Malalak Tidak
59
6Enam Kecamatan, 1 Kec. Ampe Nagari, 2 Kec. Baso, 3Kec. Tanjung Raya, 4 Kec.IV Angkek, 5 Kec.Palembayan , Kec.Sungai Pua
12 DI. Banda Rambai Koto
malintang, 150
Tanjung raya Tidak
13 DI. Siguhung
200 Lubuk Basung
Tidak 14
DI. Lubuak Siarang 300
Lubuk Basung Tidak
15 DI. Cacang Tinggi Tiku Utara,
250 Tjg.Mutiara
Ya 10 16
DI. Sarasah Sitanang, 200
IV Nagari Tidak
17 DI. Padang bamban Tigo koto
silungkang, 250
Palembayan Tidak
Sumber: Diolah Dari Hasil Musrenbang Seluruh Kecamatan Dan DPA Dinas PU 2010
Hal yang sama juga terjadi pada belanja Dana Alokasi Khusus untuk peningkatan jalan dan jembatan juga terlihat peningkatan alokasi pada prasarana
Nagari. Menurut informan, belanja prasarana Nagari untuk tahun 2010 dari berbagai sumber anggaran meningkat tajam dibanding 3 tahun sebelumnya. Lihat
Tabel 8.23 dan ungkapan informan di bawah Dibanding tiga tahun sebelumnya, tahun kini ko belanja fisik untuk
Nagari memang meningkat, tapi indak tahu apo iku terkait jo pak Bupati nan ikuik PILKADA Provinsi. Pak Dosen tantu labih tahu
Informan.
Tabel 8.23. Perbandingan Hasil Musrenbang Seluruh Kecamatan 2009 2010
60
Dengan Dokumen Pelaksana Anggaran Tahun Anggaran 2010, Untuk Peningkatan Jalan dan Jembatan DAK Kabupaten Agam.
No ProgramKegiatan
Vol Km
Anggaran Juta Rp
Lokasi Kecamatan
Hasil Musrenbang
Kecamatan YaTidak
1 Jl. Simp Batu Hampa - Kubu
anauR.210 3
630 Lubuk Basung
Tidak 2
Jln Simp Kubang Putiah - Simp Bukik
BatabuahR.78 1,5
580 Banuhampu
Tidak 3
Jln Simp Aia tabik- NgalauR.266, 1,5
580 Kamang Magek
Tidak 4
Jln Matur - Matur KatiakR111 2
580 Matur
Tidak 5
Jl.Simp. Koto Panjang- Batang SilasihR.394,
1 552
Candung Tidak
6 Jl.Angge - Pagadih R.143
2 420
Palupuh Tidak
7 Jl. Simp rundo - simp rumah
gadangR.310 1
850 IV Angkek
Candung Tidak
8 Jl.Malabur - Lambah Dareh
R.190, 2
750 IV Nagari
Tidak Sumber: Diolah Dari Hasil Musrenbang Seluruh Kecamatan Dan DPA Dinas PU 2010
60
6Enam Kecamatan, 1 Kec. Ampe Nagari, 2 Kec. Baso, 3Kec. Tanjung Raya, 4 Kec.IV Angkek, 5 Kec.Palembayan , Kec.Sungai Pua
Berdasarkan Tabel di atas menunjukka terdapat hubungan yang menyolok di antara kenaikan anggaran belanja langsung untuk pembangunan, rehabilitasi
dan peningkatan prasarana jalan, jembatan dan pengairan dengan Pemilukada di mana Bupati sebagai incumbent mencalonkan diri sebagai Calon Wakil Gubernur.
Motif utamanya adalah meningkatkan suara pemilih atas nama pasangan incumbent, sehingga dapat terpilih menjadi Gubernur dan Wakil Gubernur. Studi
ini menunjukkan bahwa incumbent memanfaatkan APBD untuk mencalonkan diri kembali sebagai kepala daerah dengan menaikkan mata belanja anggaran Hibah
dan Belanja Sosial Bansos ketika Pemilukada akan berlangsung. Dari penjelasan mengenai persaingan elite dalam ranah penganggaran,
kekuasaan, kepentingan, tujuan dan peran para elite jika di petakan, terlihat dalam matriks berikut.
Tabel 8.24. Matriks Peta Kekuasaan, Kepentingan, Dan Tujuan Elite Dalam Proses Penggaran
AKTOR KEKUASAAN
KEPENTINGAN TUJUAN
PERANAN Bupati
Menentukan dan
memutuskan Mendapat manfaat
dari anggaran yang dialokasikan
mendapat alokasi program dan dana
sebesarnya, untuk kampung, tim sukses,
dan masyarakat Sumber usulan
program
TAPD Menentukan
dan memutuskan
Penjaga keseimbangan
anggaran serta mendistribusikan
anggaran Anggaran tidak defisit
Penggunaan anggaran sesuai dengan aturan
normatif. Menyeleksi
program dalam proses
penganggaran
DPRD Menetapkan
dan Menolak 1. Mendorong
sebanyak mungkin anggaran untuk
belanja langsung untuk fisik
2. Mendapat alokasi anggaran belanja
langsung sebesarnya Untuk di salurkan
kepada Kampung, Nagari dan Dapil
utamanya, Jalan Dapil, Pengairan Dapil.
agar mendapatkan anggaran untuk pribadi
spt, kunker, tunjangan perumahan, dana
reses, Sumber usulan
program Membahas
Birokrasi menentukan
program SKPD Mendapat alokasi
anggaran sebesar-nya sebagai indikator
prestasi kerja mendapat tambahan
honor Sumber usulan
program
Tradisional Mempengaruhi DPRD dan
Bupati mendapat alokasi
anggaran APBD untuk kampungnya
Sumber usulan program bagi elite
DPRD dan Bupati Sumber: Data Primer diolah 2010
BAB IX BIROKRASI LOKAL DALAM MENGELOLA PEMBANGUNAN
MASYARAKAT LOKAL
Pada bab terdahulu
1
telah dijelaskan bagaimana proses birokrasi pemerintahan lokal berjalan, terutama dalam pelaksanaan perencanaan dan
penganggaran APBD di Kab. Agam. Masalah yang hendak dijelaskan di sini adalah bentuk birokrasi lokal, proses kemunculannya serta bagaimana
pembangunan masyarakat lokal dikelola oleh birokrasi lokal ini. Pumpunan analisisnya adalah proposisi birokrasi rasional, sistem otoritas tradisional serta
legal rasional dari Max Weber 1978. Dalam hal bentuk birokrasi lokal, pertanyaan adalah apakah bentuk birokrasi lokal tersebut sesuai dengan proposisi
Weber mengenai birokrasi legal-rasional, tradisional-patrimonialisme seperti yang berlangsung dalam birokrasi Pemerintahan Orde Baru, atau hibriditas diantara
birokrasi legal-rasional
dan tradisional-patrimonial?
Berkenaan dengan
kemunculan birokrasi lokal, apakah birokrasi itu muncul dari perpanjangan tangan sistem kepartaian patrimonial oligarki seperti kesimpulan Weber 1978, Crouch
1985, Haris 2005, atau terdapat mekanisme lain yang berkenaan dengan kontinuitas otoritas tradisional lokal Minangkabau, sebagai mana kesimpulan
Manan 2005, Hadler 2010, Abdullah 2010 yang telah dijabarkan pada bab VI terdahulu. Akhirnya, bagaimana birokrasi lokal tersebut dapat mengusung
kepentingan bagi pembangunan masyarakat lokal. 9.1. Karateristik Birokrasi Lokal
Dalam menganalisis bentuk dan karakteristik Birokrasi, Weber 1978
membedakan tiga karakterstik birokrasi dari sudut pandang legitimasi yang diberikan, yakni legal-rasional, tradisional dan kharisma. Karakteristik dua
terakhir, tradisional dan kharisma, dapat dikategorikan bersumber dari hal yang sama yakni dari sesuatu yang dianggap suci serta telah menjadi tradisi serta
diwariskan melalui dari generasi yang satu kepada generasi yang lain. Sedangkan yang pertama, otoritas legal-rasional, merupakan konsekuensi dari evolusi
modernitas, rasionalitas dan pembagian kerja yang semakin terspesialisasi.
1
Bab VII dan VIII