Manajemen Kontrak struktur Pelayanan

290

10. Manajemen Kontrak

Dengan semakin meningkatnya kebutuhan masyarakat untuk mem per oleh pelayanan yang baik, maka nampaknya model kontrak mulai populer di Indonesia. Sebenarnya model penataan pelayanan ini mempunyai keragaman dalam praktek pelaksanaannya. Pada praktek- nya, sebagaimana dikatakan oleh C.R. Bartone, 12 partisipasi pihak swasta dalam penyediaan pelayanan sangat tergantung kepada keputusan politik. Yang dimaksud dengan keputusan politik adalah sejauh mana kontrak yang diberikan kepada perusahaan swasta tertentu dida sarkan kepada kompetisi yang fair, di mana semua pihak mem- punyai kesempatan yang sama untuk berpartisipasi dalam ke giatan produksi dan provisi pelayanan publik. Kesempatan yang sama ini dapat diwujudkan dengan adanya prosedur ten der yang terbuka bagi perusahaan-perusahaan swasta yang mampu dan meminimalisasi praktek tender yang tertutup atau di bawah tangan atau kolusi antara pejabat pelaksana tender dengan pengusaha. Output dari proses tender yang bersifat tertutup adalah kualitas barang dan jasa yang rendah dengan harga yang mahal, yang secara simultan harus dibayar oleh konsumen atau anggota masyarakat. Aspek teknis yang yang penting dalam mekanisme kontrak adalah memperkuat ke mampuan teknis pejabat pemerintah yang terlibat secara lang sung dalam pelayanan publik untuk memperkuat kontrol dan supervisi terhadap kontrak yang telah disepakati. Di Perancis, terdapat lima jenis kontrak yang umumnya dilakukan dalam swastanisasi pelayanan publik, sebagaimana dikutip oleh Carl Bartone berikut ini. Tabel 7.3. Tipe-tipe Kontrak Swastanisasi di Perancis Jenis Kontrak Concession Affermage Regie Gerance Service Pihak yang membiayai pekerjaan baru Pelaksana Pemerintah Pemerintah Pemerintah Pemerintah Pihak yang membiayai biaya operasional Pelaksana Pelaksana Pemerintah Pemerintah Pemerintah Pihak yang menentukan tarif yang harus dibayar oleh konsumen Pemerintah sesuai dengan dokumen kontrak Pemerintah sesuai dengan dokumen kontrak Pelaksana Pemerintah Pemerintah 291 Hitungan kontrak dengan Pelaksana Pelaksana Pelaksana Pemerintah Pemerintah Pendapatan pihak yang terlibat kontrak Termasuk di tarif Termasuk di tarif Proporsi dari biaya di tambah dengan bonus produktivitas Ditentukan sesuai dengan parameter isik Sesuai dengan kontrak Keuntungan inansial pemerintah Pendapatan tambah Pendapatan tambah Pemasukan Pemasukan Pemasukan Tanggung jawab swasta Sangat Tinggi Sedang Sedang Sedang Rendah Komitmen inansial pihak swasta Sangat Tinggi Sedang Sedang Sedang Rendah Di Indonesia, Concession atau konsesi banyak dilaku kan, terutama dalam membiayai proyek pelayanan publik yang membutuhkan dana yang besar. Misalnya, Pemerintah Daerah Kabupaten Bantul kesulitan menyediakan sarana pariwisata yang lengkap di kawasan pantai Parangtritis, karena memerlukan investasi yang mahal dan staf yang professional. Pemerintah daerah memberikan konsesi kepada sebuah perusahaan swasta untuk membangun kawasan Parangtritis dalam jangka waktu tiga puluh tahun. Namun, semua biaya modal dan operasional menjadi beban perusahaan tersebut. Airmasi afermage pun mempunyai kesamaan dengan konsesi. Namun dalam tipe swastanisasi ini, tingkat tanggung jawab pihak swasta tidak seberat di dalam konsesi. Mungkin di dalam penyediaan capital cost atau biaya overhead, pe merintah ikut menyertakan sahamnya dalam penyediaan pe layanan publik. Pemerintah daerah, dalam hal ini, ikut me nyediakan dana dengan perbandingan tertentu sesuai ke- sepakatan yang telah dicapai. Sebagai contoh, Pemerintah hen dak mem bangun prasarana pasar kota. Saham yang ditanam dengan per- bandingan 50:50, masing-masing untuk Pemerintah dan Swasta. Penanaman saham 50:50 bagian ini dilakukan dengan pertimbangan bahwa pasar tersebut bersifat sosial atau tidak semata-mata bisnis, yaitu untuk menempatkan 50 pe dagang kecil pada kios-kios yang akan dibangun. Dalam tipe kontrak Regie, pihak swasta tidak seluruhnya ber- tanggung jawab atas biaya yang timbul dari pelayanan yang diberikan. Pemerintah mempunyai tanggung jawab untuk memberikan modal, baik untuk biaya overhead atau biaya operasional, tergantung peraturan yang ada. Pihak swasta yang terlibat dalam kontrak memperoleh 292 perolehan imbalan atas jasa yang diberikan dan ditambah dengan bonus dalam jumlah tertentu. Jumlah bonus didasarkan pada standar tertentu atau kontraprestasi yang diberikan. Sebagai contoh, Pemerintah daerah tertentu mengontrakkan pelayanan penyapuan sampah di jalan-jalan kota kepada perusahaan swasta. Jika dalam penilaian pemerintah daerah perusahaan swasta tersebut dapat menyapu seluruh jalan dan mencapai tingkat kebersihan ter tentu, maka akan memperoleh bonus sebagai tambahan dari nilai kontrak yang telah disepakati. Sedangkan dalam Gerance dan Service, keterlibatan pe merintah sangat tinggi, terutama dalam penyediaan dana yang dibutuhkan untuk membiayai semua kegiatan. Dalam kondisi ini, pemerintah hanya mem beri kan pekerjaan kepada pihak swasta dan memberikan kontra- prestasi yang dilakukan. Konsesi yang dideinisikan sebagai suatu persetujuan an tara peme- rintah dengan pihak swasta, dimana pemerintah memberikan suatu aset berupa tanah atau jenis lain kepada nya dalam suatu periode ter- tentu sesuai dengan masa kontrak dan mengembalikan kepada peme- rintah setelah masa kon traknya selesai. Konsesi ini pada prakteknya mempunyai be berapa jenis, yaitu BOT. BOOT dan BOO. BOT Build, Operate, and Transfer adalah suatu bentuk konsesi di mana pihak swasta membiayai dan membangun sebuah fasilitas, meng- operasikannya dan memeliharanya da lam suatu jangka waktu tertentu, dan mengalihkannya kembali kepada pemerintah setelah masa kontrak- nya habis. BOT ini di Indonesia biasanva dilaksanakan oleh Departemen Peker jaan Umum dalam pembangunan jalan tol. Jalan tol Tanjung Priok-Cawang dibangun oleh PT. Citra Nusaphala Persada dan di- operasi kan dalam waktu tertentu. Setelali masa kontraknya habis, pengelola annya diserahkan kembali kepada pemerintah. Proyek-proyek BOT yang semakin populer dalam pem bangunan infrastruktur mempunyai risiko-risiko tertentu yang menjadi per- timbangan dalam investasi. Ada enam risiko yang biasanya dihadapi oleh investor, yaitu risiko politik, penye lesaian konstruksi, pasar dan pendapatan, operasi, keuangan, dan hukum. Risiko politik mengacu kepada political will pe merintah dalam pembangunan proyek, seperti birokrasi, ke pastian peraturan dan lobi - yang secara langsung atau tidak mempengaruhi keberlangsungan proyek. Suatu proyek yang telah 293 disepakati untuk dimulai dapat diberhentikan dengan alasan tertentu secara mendadak oleh pimpinan negara yang baru, tanpa melihat kerugian dari investasi yang telah dita namkan oleh pihak swasta. Oleh karena itu, transparansi biro krasi dan kepastian hukum merupakan persyaratan yang harus dipenuhi oleh pemerintah untuk menarik investor. Risiko penyelesaian konstruksi merupakan risiko kedua yang harus diantisipasi oleh pengembang, karena kegagalan dalam me nepati jadwal penyelesaian akan menyebabkan kerugian i nansial yang cukup besar. Risiko pasar dan pendapatan merupakan risiko yang se ring di- hadapi oleh pihak swasta. Seringkali suatu proyek BOT yang telah selesai dibangun tidak menghasilkan pendapatan yang optimal, karena kesalahan dalam studi kelayakan. Dengan investasi yang sangat besar, maka diperlukan analisis pasar dan break event point yang cermat untuk memastikan jangka waktu pengembalian investasi. Risiko pasar dan pen dapatan di atas berkaitan dengan risiko keuangan, yaitu yang menyangkut pin jaman dalam bentuk mata uang asing yang berasal dari sindikasi bank-bank luar negeri. Turun naiknya mata uang sangat mem pengaruhi pada jangka waktu pengembalian pinjaman. BOOT Build, Operate, Own, and Transfer adalah sejenis konsesi seperti halnya BOT. Namun dalam BOOT, pihak swasta mempunyai hak untuk menguasai sebagian aset dalam masa kontrak, terutama aset yang mengalami depresiasi atau pe luruhan nilainya. Sebagai contoh, dalam pembangunan ka wasan wisata, pihak swasta diberi hak untuk menguasai atas sebagian aset, seperti tanaman yang tumbuh di dalam- nya. BOO Build, Operate, and Own adalah sejenis konsesi yang ber- beda dengan sistem BOT atau BOOT. Dalam sistem ini, pihak swasta mempunyai hak untuk memiliki fasilitas yang dibangun setelah habis masa kontrak atau tidak dialihkan kembali kepada pemerintah. Sampai tahun 1973, pemerintah kota di Amerika Serikat pun banyak menggunakan skema kontrak dengan berbagai macam konsesi kepada pihak swasta dalam memberikan pe layanan publik di kota-kota. Survei yang diadakan oleh Commission on Intergovernmental Relation menunjukkan jumlah kota yang mengadakan kontrak dengan pihak swasta pada masing-masing jenis pelayanan sebagai berikut. 294 Tabel 7.4. Jenis Pelayanan dan Jumlah Kota yang Mengontrak Kepada Perusahaan Swasta di Amerika Serikat 295 Sumber: E. E. Savas, 1986, h 14. Dari data di atas, jumlah kota yang mengontrak pengadaan produksi atau pemberian pelayanan publik di kota-kota Ame rika Serikat menunjukkan bahwa pelayanan pengumpulan sampah, penerangan jalan, suplai tenaga listrik, pelayanan tek nik service engineering, pelayanan hukum, pelayanan ambu lans, pengolahan sampah, dan pemungutan retribusi merupa kan pelayanan publik per- kotaan yang banyak dikontrakkan kepada perusahaan swasta, dengan masing-masing secara berurutan dari 339 sampai 104 kota. Banyaknya jenis pelayanan yang dikontrakkan menunjukkan bahwa spesiikasi pelayanan tersebut berhubungan langsung dengan masyarakat, yang membutuhkan pelayanan yang cepat dan eisien dalam pelaksanaannya, walaupun memerlukan biaya yang cukup besar. Dilihat dari jumlah pelayanan yang dilakukan oleh per usahaan swasta yang mencapai 63 jenis pelayanan publik, mulai dari peng- umpulan sampah sampai dengan kesejahteraan sosial, menunjukkan bahwa jasa pelayanan publik ini sangat proitable. Walaupun pelayanan publik seperti kesejahteraan sosial, pencegahan polusi air dan penjara merupakan pela yanan yang paling sedikit diminati oleh perusahaan swasta, karena pertimbangan keuntungan yang rendah. Dalam uraian berikut ini akan dijelaskan berbagai public private partnership dalam pembangunan dan pemberian pelayanan publik di Indonesia dan Amerika Serikat. 296

E. Pembangunan berbagai Pelayanan Publik