275
Sedangkan sektor swasta hanya bertanggung jawab pada pemegang saham dengan kategori-kategori tanggung jawab yang jelas yang dinilai
secara inansial. Tanggung jawab yang jelas dan terbatas ini dapat diakses secara jelas dan dalam ruang lingkup yang kecil saja, yaitu di
kalangan pemilik saham.
Perbedaan di atas berakibat pada skala pertanggungja waban politik- nya. Sektor publik mempunyai pertanggungja waban politik yang jelas,
yang tidak terdapat pada sektor swasta. Kebijakan di sektor publik pun mempunyai karakteristik tersendiri
dan khas. Kekhasan tersebut berkaitan dengan kom pleksitas implikasi dari sebuah kebijakan. Kebijakan untuk pembangunan sebuah waduk
sangat sulit diantisipasi impli kasinya, baik implikasi sosial maupun implikasi ekonomi. Aki bat-akibat ikutan ini harus dapat diantisipasi
oleh pejabat publik pada saat memberikan pengesahan dokumen Analisa Dampak Lingkungannya Amdal.
b. Misi dan Pengukuran dalam Pelayanan Publik
Sebagaimana manajemen yang dipraktekkan sektor swasta, maka manajemen sektor publik pun ditempatkan pada posisi yang sama,
yaitu harus memiliki orientasi dan misi yang jelas. Misi dan orientasi yang jelas inilah yang akan tetap ber tahan survive. Casey Stengel
menyatakan “if you don’t know where you’re going, you might end up somewhere else” jika anda tidak tahu ke mana tujuan anda, maka anda
mungkin akan tersesat. Idiom ini tidak hanya relevan bagi seseorang, namun juga bagi sebuah organisasi publik. Berdirinya sebuah dinas
otonom di sebuah kabupatenkota harus mempunyai misi yang jelas. Badan Usaha Milik Negara BUMN, misalnya, harus: 1 menghasilkan
rupiah dan devisa bagi negara; 2 me nambah kesempatan kerja bagi masyarakat termasuk di an taranya membantu perkembangan peng-
usaha kecil dan ko perasi; 3 menjamin kelestarian lingkungan sumber daya alam.
Perumusan misi merupakan langkah yang penting bagi sebuah organisasi publik. Dikatakan oleh Clive Holtham bah wa :
“a mission statement is potentially an immensely powerfull symbol It encapsulates precisely the reason why most people work in the public
276
services. It really can represent as overriding shared value of the organization.”
Bagi organisasi yang memberikan pelayanan publik, misi yang ditulis merupakan simbol yang sangat berpengaruh dan menunjukkan
nilai yang hendak direalisasikan oleh organisasi tersebut dalam mem- berikan pelayanan publik. Dalam ilmu manajemen modern, misi ini
memberikan arah kepada or ganisasi, kemana dan mengapa ia melakukan sesuatu. H.G. Frederickson mengemukakan bahwa komponen nilai ini
menjadi sebuah “gugusan” norma dan rangkaian kecenderung an yang menandai apa yang nampak berhubungan dengan administrasi negara.
5
Dalam manajemen perusahaan swasta, misi perusahaan terdeinisi dengan jelas dan sangat efektif se bagai “gugusan” norma yang mengarah-
kan perusahaan ter sebut. Sebagai contoh, Johnson and Johnson mem- punyai misi bahwa: “kami bertanggung jawab kepada masyarakat dimana
kami bertempat tinggal dan juga kepada masyarakat dunia”.
Sebagaimana dijelaskan sebelumnya bahwa perspektif pelayanan publik
6
dapat dilihat dari perspektif ekonomi publik dalam disiplin ilmu ekonomi. Dalam formulasi klasik tentang ekonomi publik, sektor
publik mempunyai tugas penting dalam hal: a stabilisasi ekonomi makro untuk mem berikan situasi ekonomi yang kondusif bagi sektor
swasta dan masyarakat; b distribusi pendapatan dan atau penurunan angka kemiskinan; dan c alokasi sumberdaya - pemerintah dapat me-
lakukan sesuatu untuk mempengaruhi alokasi sumber daya di pasar.
Perspektif kedua adalah perspektif analisis institusional institutional analysis perspective. Dari alokasi sumber daya yang dilakukan oleh
peme rintah melalui kebijakan ekonomi makro, maka diperlukan tindakan di tingkat administratif dan birokrasi. Dalam ruang lingkup
ini, kita tidak dapat meng abaikan biaya administrasi administrative costs yang timbul dari masing-masing bidang administrasi. Perspektif
ini akan membantu menjelaskan implikasi perilaku birokrat dari ran- cang organisasi yang dipilih. Karena pada dasarnya setiap in dividu -
birokrat ataupun politisi - memilih dan bertindak secara rasional sesuai dengan preferensinya. Dengan kata lain, perilaku organisasi rasional
tidak selalu konsisten dengan pe rilaku individu rasional.
7
Pada model
277
institusional ini, tanggung jawab masing-masing sektor berbeda sesuai dengan model yang diterapkan, sebagaimana digambarkan berikut ini.
Tabel 7.2. Opsi Kelembagaan dan Lingkup Tanggung Jawab
Sumber: Larry Taylor, Urban Environmental Finance and Cost Recovery, UIS-AIT Training Paper, Bangkok, Oktober 1994
Semakin besar peranan sektor swasta, maka semakin ting gi pula peranan insentif pasar untuk mendorong tercapainya eisiensi. Sebalik-
nya, semakin besarnya peranan pemerintah, maka semakin kecil pula peranan insentif pasar. Dilihat dari tanggung jawab sosialnya, semakin
besar peranan pasar, maka semakin kecil tanggung jawab sosial yang harus dilakukan. Opsi kelembagaan sebenarnya tidak hanya terbatas
pada de lapan jenis di atas. Dalam bagian berikutnya, terutama yang membahas pendekatan struktural pelayanan publik, akan di bahas lebih
rinci tentang opsi-opsi kelembagaan lain.
Perspektif ketiga adalah perspektif administratif. Perspek tif ini lebih menekankan pada masalah teknis. Musgrave dan Musgrave
8
mem bedakan “provisi” provision dan “produksi” production dalam aspek pelayanan publik, atau pembedaan antara berapa banyak pe-
layananan diproduksi dan siapa yang memproduksinya. Pembedaan ini sangat berguna untuk me lihat konlik antara tuntutan akan pengambilan
keputusan ter desentralisasi dan skala ekonomis dari produksi yang ter- sentralisasi. Silverman
9
juga memisahkan antara peran produksi dan provisi. Berapa banyak barang atau jasa diproduksi me rupakan fungsi
produksi. Pembedaan ini akan berguna dalam pelimpahan kewenangan
278
pengambilan keputusan dalam pro visi kepada pemerintah lokal, dan jasa publik dengan skala ekonomi yang besar diserahkan kepada
pemerintah pusat atau perusahaan swasta untuk menjalankan fungsi produksi.
Tidak seperti organisasi yang berorientasi pada keun tungan, organisasi pemerintah mengalami kesulitan untuk mengukur tingkat
penampilan atau keberhasilannya. Sebuah organisasi pemerintah tidak dapat diukur keberhasilannya dari keuntungan yang diperoleh atau
jumlah penjualan jasa pela yanan. Dalam konteks organisasi pemerintah di Inggris, George M. Selim dan Sally A. Woodward mengajukan jenis-
jenis pengu kur kinerja, yaitu volume pekerjaan workload measures, volume ekonomis economic measures, eisiensi, efektivitas, dan
kesamaan equity.
10
Volume pekerjaan workload measures menunjukkan vo lume dari output, baik berupa barang maupun jasa, yang di produksi oleh sebuah
organisasi publik dan dikaitkan dengan jumlah sumber daya tertentu. Misalnya, jumlah pasien yang dapat dilayani oleh sebuah klinik atau
rumah sakit pemerintah dalam satu bulan dengan sejumlah fasilitas dan standar pe rawatan tertentu, atau jumlah buku yang dapat dipinjamkan
dalam jangka waktu tertentu oleh perpustakaan umum. Dari volume output sebuah organisasi pelayanan ini, kita dapat melihat tingkat
pelayanan yang diberikan olehnya. Semakin besar volume outputnya, maka semakin tinggi pula tingkat kinerjanya, dengan mempertimbangkan
pula sumber daya yang tersedia. Sumber daya yang dimaksud adalah tenaga atau staf yang tersedia, pembiayaan, waktu, dan sebagainya.
Ekonomi pelayanan menunjukkan pada jumlah dana yang ter- buang atau pemborosan dan pembengkakan biaya dari penyediaan
suatu pelayanan publik. Apakah biaya aktual yang dikeluarkan sesuai dengan biaya yang direncanakan. Lebih dalam lagi adalah dengan
membandingkan jumlah biaya yang disediakan per unit atau orang untuk satu jenis pelayanan pub lik pada waktu yang berbeda atau tempat
yang berbeda. Misalnya, biaya yang digunakan untuk mengakut sampah ke Tempat Pembuangan Akhir TPA di kota X sebesar Rp,
1.500ton pada bulan Januari, menjadi Rp. 2.000ton pada bulan Februari. Dengan demikian, ada peningkatan atau pemborosan Rp.
500,-ton untuk biaya transportasi.
279
Eisiensi menunjukkan pada rasio minimal antara input dengan output. Input yang kecil diikuti dengan output yang besar merupakan
kondisi yang sangat diharapkan. Sebagai contoh, biaya rata-rata setiap guru, biaya rata-rata tranportasi sampah per ton, dan lain sebagainya.
Waktu yang digunakan untuk memberikan pelayanan tertentu kepada satu orang dapat digunakan sebagai salah satu indikator eisiensi.
Efektivitas efectiveness memfokuskan pada tingkat pen capaian ter hadap tujuan organisasi publik. Misalnya, tujuan pemberian pe-
layanan kesehatan Puskesmas adalah untuk memberikan pelayanan kesehatan kepada golongan yang ber pendapatan menengah ke bawah.
Tingkat pelayanan dan derajat kepuasan masyarakat tersebut merupakan salah satu ukuran efektivitas. Ukuran ini tidak mempertimbangkan
berapa biaya, tenaga, dan waktu yang digunakan dalam memberikan pelayanan, tetapi lebih menitikberatkan pada tercapainya tu juan
organisasi pelayanan publik.
Persamaan equity menunjukkan pada tingkat persamaan terhadap semua golongan masyarakat dalam memperoleh pe layanan. Contoh
aktual adalah akses golongan etnis minoritas dalam memperoleh pe- layanan kesehatan, atau tingkat harga yang harus dibayar untuk air
bersih oleh masyarakat yang ting gal di daerah kumuh dibandingkan dengan masyarakat yang tinggal di daerah pemukiman elit. Atau
pelayanan pemberian izin yang diperlakukan terhadap sektor informal dibandingkan dengan sektor formal. Ukuran persamaan ini sangat
penting dijadikan sebagai indikator untuk mengukur tingkat keber- hasilan pelayanan publik yang dilakukan oleh organisasi pe merintah
atau swasta. Dalam konteks masyarakat Indonesia yang sangat majemuk, indikator ini sangat relevan untuk digu nakan. Kegagalan dalam mem-
berikan suatu jenis pelayanan publik terhadap semua golongan masya- rakat secara adil akan berakibat serius terhadap integrasi sosial. Kasus
izin pendirian mesjid di Timor Timur Negara Timor Leste Sekarang, misalnya, merupakan contoh menarik. Surat Keputusan Gubernur
tentang Pemberian Izin untuk Pen dirian Rumah Ibadah non-Katholik yang harus mendapatkan izin dari pastor-pastor yang tinggal di daerah
setempat me nimbulkan kontroversi bagi umat beragama non-Katholik.
280
c. Elemen-elemen Pelayanan Publik
